I. Introducción

La transformación digital de las Administraciones Públicas ha desplazado el eje de las garantías hacia la trazabilidad del dato: qué documento existe, quién lo emite, cuándo se incorpora, qué metadatos lo describen, qué firma lo autentica, qué índice lo integra en el expediente y qué evidencias permiten reconstruir su itinerario. La validez y eficacia de los actos y la regularidad del procedimiento dependen cada vez más de la calidad probatoria del expediente electrónico y de su huella digital, con impacto directo en plazos, notificaciones, acceso a la defensa y control judicial del acto.

II. El expediente electrónico en la Administración Pública

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en su artículo 26, define el documento público administrativo como aquel válidamente emitido por los órganos de las Administraciones Públicas, por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

El artículo 70 de la (LPACAP) precisa que el expediente administrativo es “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”. Debe ser un conjunto ordenado e íntegro de documentos reforzado, por el artículo 46 (LRJSP), sobre la garantía de su archivo electrónico. En suma, el expediente electrónico, en relación al acto administrativo, debe permitir la trazabilidad, huella digital y cadena de custodia. 

Dicho expediente tendrá formato electrónico y se formará “mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita”. El expediente deberá custodiarse por parte de las Administraciones Públicas de modo que al objeto de su remisión a los interesados y legitimados al acceso, se garantice que estará “completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga”. 

Además, la autenticación del índice “garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso”.

Los documentos administrativos, para ser considerados válidos deberán: 

a)    Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.

b)     Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.

c)    Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.

d)     Incorporar los metadatos mínimos exigidos.

e)     Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.

III. Obligación de integridad y trazabilidad documental

En relación al articulado de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, destacar la significación del artículo 47 (LPACAP), que en su apartado 1 establece que los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: (…/…) c) Los que tengan un contenido imposible, d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. 

De acuerdo a lo ya mencionado, del artículo 70 (LPACAP) se deduce el “principio general de inalterabilidad e integridad” del expediente administrativo que resulta de la interpretación de su apartado 1: “Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”, y a continuación, en el apartado 2, estipula: “Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita”.

Lo anteriormente expuesto figura, además, tratado y robustecido por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que en su artículo 46 regula el archivo electrónico de documentos. En su apartado 2, establece que los documentos electrónicos “deberán conservarse en soportes de esta naturaleza, ya sea en el mismo formato a partir del que se originó el documento o en otro cualquiera que asegure la identidad e integridad de la información…” y en el apartado 3, indica que los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad, que “garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados”.

En relación a la trazabilidad, el referido artículo 46.3 (LRJSP) señala que: “En particular, asegurarán la identificación de los usuarios, y el debido registro y control con los accesos que ha habido en el expediente electrónico. Así como, el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos, así como la recuperación y conservación a largo plazo de los documentos electrónicos producidos por las Administraciones Públicas que así lo requieran, de acuerdo con las especificaciones sobre el ciclo de vida de los servicios y sistemas utilizados…”.

Dichos aspectos afectan directamente a supuestos como comprobación de valores, informes periciales, o dictámenes técnicos de valoración emitidos por las Administraciones Públicas como parte integrante de los expedientes administrativos, entre ellos los de la Agencia Tributaría (AEAT).

En la Administración Pública, en el caso de controversias tributarias, la defensa del contribuyente no se limita a discutir el “contenido” del acto; se puede cuestionar también la prueba de autenticidad, integridad y trazabilidad documental del expediente (integridad del índice, autenticación, correspondencia entre el acto) y las evidencias del sistema (firma digital/CSV/metadatos), y si la Administración preservó los documentos con relevancia litigiosa.

IV. Prohibición de alterar o enmendar expedientes sin constancia formal

Según el citado artículo 70 de la Ley 39/2015, el expediente debe contener todos los documentos, en orden cronológico, con identificación clara. Ello, implica la prohibición de: “reemplazar silenciosamente” un informe, modificar o alterar un documento en formato PDF sin la correspondiente trazabilidad de acceso al mismo, o alterar un dictamen técnico o informe de valoración sin dejar constancia expresa y documentada de dichas alteraciones.

En el supuesto de que por algún motivo legítimo se deba modificar, alterar o actualizar la información contenida en algún documento o informe válidamente emitido por las Administraciones Públicas, y en aras de garantizar la autenticidad, integridad, conservación y trazabilidad del expediente administrativo, el procedimiento legal a seguir será la emisión de un nuevo informe completo que deberá reflejar: nueva fecha, nueva firma, nuevo CSV/código seguro, e indicado que sustituye al informe anterior, el motivo de la modificación y qué elementos, información y datos cambian. Es la forma jurídicamente correcta de cómo deben operar las administraciones públicas que cumplan con el mandatorio control y trazabilidad documental.

Es preceptivo que el expediente administrativo recoja expresamente qué hechos modifican el informe, cómo afectan al resultado y cuál es su incidencia concreta. La consecuencia jurídica es importante: si cambia un dato esencial (superficie, estado, antigüedad, módulo, testigos, coeficiente, valor unitario) y/o cambia las premisas y presupuestos del acto administrativo, el documento original deja de reflejar correctamente el fundamento técnico del acto. 

A pesar de que no existe un artículo literal que use la frase exacta "no se puede modificar o alterar", la propia naturaleza jurídica de la definición y estructura del expediente (art. 70 Ley 39/2015), y las normas que regulan su integridad lo impiden: el expediente tiene formato electrónico y se compone de la agregación ordenada de documentos, pruebas e informes con un índice numerado, exigiendo que refleje fielmente toda la actuación previa. 

En relación, a la integridad del documento electrónico: el apartado 3 (y su homólogo art. 46 en la Ley 40/2015) obliga a conservar los documentos en soportes que aseguren de forma absoluta la identidad e integridad de la información, impidiendo manipulaciones o alteraciones no registradas. 

A tenor del artículo 109.2 de la Ley 39/2015, sólo se pueden rectificar errores materiales y se señala expresamente: “Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho, o aritméticos existentes en sus actos.”. Y tal como ha sostenido e interpretado la jurisprudencia, recalcando expresamente que dicha corrección no puede suponer una modificación fundamental del contenido del acto o del expediente de fondo. 

El Tribunal Supremo, en este caso, abordó la sustitución indebida de informes o la alteración de expedientes mediante el control de la exigencia de la motivación de los actos administrativos en la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3ª) de 17 de febrero de 2022 (Rec. 5631/2019). Al analizar el valor y control de los dictámenes técnicos e informes de valoración de expertos de la Administración, el Tribunal resalta que estos están sometidos a las reglas de la lógica y la objetividad. 

La jurisprudencia reitera que la mutación o eliminación de criterios técnicos emitidos en el expediente –sin una justificación formal y expresa que conste en el mismo– invalida la actuación administrativa por indefensión (infracción del art. 48 de la LPACAP).

Por ello, en estas circunstancias, el funcionario público debería emitir un nuevo informe advirtiendo el error, o una diligencia formal de rectificación, perfectamente identificada.

Solamente si el cambio fuera menor y no alterase sustancialmente la motivación, premisas y presupuestos del acto administrativo, podría admitirse la emisión de una diligencia o anexo de rectificación. En todo caso, dicha diligencia o anexo de rectificación debería incluir: la fecha de emisión del documento, la identificación fehaciente del funcionario responsable, y la identificación exacta: del dato anterior, del dato corregido, del motivo de la rectificación, así como hacer referencia expresa al informe original.

Por ello, se deduce que, está expresamente proscrito: sustituir un informe, cambiar datos sin nueva fecha, alterar cálculos sin diligencia, modificar datos sin dejar constancia, emitir versiones distintas con misma fecha y apariencia o alterar el documento sin reflejar versión, revisión y/o rectificación. 

Todas estas acciones son susceptibles de afectar gravemente y vulnerar el principio de seguridad jurídica, el de integridad documental, el derecho de defensa y la debida trazabilidad de la cadena de custodia administrativa por parte de las Administraciones Públicas. 

V. Corrección de errores materiales. Límites

Como se ha mencionado, el artículo 109 de la Ley 39/2015 (LPACAP), sobre revocación de actos y rectificación de errores, faculta a las Administraciones Públicas para “revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”. Asimismo, podrán “rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho, o aritméticos existentes en sus actos”.

Sin embargo, solamente el error material, de hecho, o aritmético es susceptible de rectificación: una equivocación manifiesta, generalmente derivada de una transcripción incorrecta.

En este sentido, el Magistrado PLEITE GUADAMILLAS en su artículo doctrinal Los errores del error material estudia el asunto , a través de la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2018 (STS 2670/2018), y argumenta que el Alto Tribunal “vuelve a analizar los requisitos para la concurrencia del error material, en concreto, se trata de un supuesto que se rectifica la resolución administrativa introduciendo la fecha a partir de la cual debe tener lugar la inscripción definitiva en el Registro de instalaciones de producción de energía eléctrica del régimen especial, planteándose si la rectificación o complemento pretendido tiene o no cabida en el mecanismo de rectificación de errores”.

En dicha sentencia, ratio decidenci, el Tribunal Supremo afirma en el Fundamento de Derecho Tercero que (…/…) para que su viabilidad sea posible, esa rectificación de errores requiere lo siguiente:

"[...] es menester considerar que el error material o de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto, indiscutible y evidente por sí mismo, sin necesidad de mayores razonamientos, y por exteriorizarse prima facie por su sola contemplación (frente al carácter de calificación jurídica, seguida de una declaración basada en ella, que ostenta el error de derecho), por lo que, para poder aplicar el mecanismo procedimental de rectificación de errores materiales o de hecho, se requiere que concurran, en esencia, las siguientes circunstancias:

1)    Que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos;

2)    Que el error se aprecie teniendo que cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo en el que se advierte;

3)    Que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de normas jurídicas aplicables;

4)    Que no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y consentidos;

5)    Que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (pues no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica);

6)    Que no padezca la subsistencia del acto administrativo es decir, que no genere la anulación o revocación del mismo, en cuanto creador de derechos subjetivos, produciéndose uno nuevo sobres bases diferentes y sin las debidas garantías para el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión».

Asimismo, el mencionado autor sostiene que, según el art. 105.2 de la Ley 30/1992 (LPAC, derogada y sustituida por el art. 109 de la vigente Ley 39/2015): “la rectificación no debe suponer una modificación” y, por otro lado, afirma que el “error ha de ser patente y claro”. En último lugar, llega a la siguiente conclusión: “se trata de una facultad, la de rectificación de errores materiales, que por ser una excepción a los cauces ordinarios de revisión de los actos administrativos previstos en los artículos 106 y 107 de la LPAC ha de ser interpretada de modo restrictivo, pues debe obedecer sólo a fines de economía procedimental, para evitar acudir, precisamente, a los trámites antes referidos de revisión de procedimientos que, en proporción al error detectado en el acto, se revelan desproporcionados.” El mismo razonamiento se deriva del articulado de la vigente Ley 39/2015 (LPACAP).

VI. Jurisprudencia del Tribunal Supremo, en materia de integridad del expediente administrativo

Es amplia la jurisprudencia reiterada y consolidada del Tribunal Supremo desestimando las pretensiones de la Administraciones Públicas, especialmente la Administración Tributaria (AEAT), de modificación del expediente administrativo de manera extemporal, mediante la aportación de documentos que no incluyó inicialmente, confiriéndosele así una segunda oportunidad que no se le reconoce al obligado tributario cuando se trata de reclamar el complemento del expediente administrativo. 

El Tribunal Supremo ha declarado la vulneración de la “tutela judicial efectiva”, cuando el órgano judicial entrega el expediente equivocado (desviación del objeto procesal) y no corrige la situación, ordenando retroacción. 

La jurisprudencia también subraya la gravedad de la falta de remisión del expediente administrativo cuando impide el conocimiento completo de lo actuado y afecta al “derecho de defensa”. 

Y así, se recoge en las SSTS de la Sala 3ª Contencioso-Administrativa de 2 de noviembre de 2023 (STS 1377/2023), 17 de noviembre de 2023 (STS 1473/2023) y 24 de noviembre de 2023 (STS 1561/2023) y 8 de julio de 2025, (STS 928/2025), confirmando lo ya dictado por la STS de 27 de octubre de 2023 (STS 1350/2023).

Especialmente, relevante la STS de 4 de noviembre de 2024 (STS 1763/2024), Sala 3ª Contencioso-Administrativa, por la que la Sala declara que la AEAT no puede enervar el valor probatorio de un informe motivado vinculante (IMV) mediante un documento interno emitido por los propios funcionarios de la Agencia Tributaria (AEAT) –el equipo de apoyo informático, dependencia interna de la AEAT– que no ha sido presentado como prueba pericial en el proceso y no ha sido sometido a contradicción de las partes en ese mismo proceso.  

Las actuaciones ilegítimas pueden trascender la esfera contencioso-administrativa hacia la penal, con la tipificación de delito por la modificación y alteración de documento público u oficial (art. 390.1 CP) incorporado al expediente administrativo electrónico. El delito de falsedad en documento oficial se consuma desde el momento en que el documento falseado se introduce en el tráfico jurídico, siendo indiferente que llegue a verificarse el engaño. Así lo dicta la STS de 22 de abril de 2022 (STS 402/2022), Sala 2ª Penal: “El delito de falsedad se consuma desde el momento en que, mediante la introducción en el tráfico jurídico, se ponen en peligro los intereses específicos garantizados, precisamente, por la genuinidad del documento.”

También ha sentenciado el Tribunal Supremo que “por lo que se refiere a la falsificación en documento público u oficial, cometida dolosamente por autoridad o funcionario público, delito de los denominados propios, no cabe duda alguna de que los particulares responderán como autores del delito del art. 390.1 CP”, así declarado en su STS de 29 de noviembre de 2024 (STS 1103/2024), Sala 2ª Penal, (“Caso de los ERE”). El Alto Tribunal confirmó la condena por el delito continuado de prevaricación, y por el delito de falsedad en documento oficial, ambos en concurso medial con un delito de malversación de caudales públicos.

En este mismo sentido, la STS de 10 de febrero de 2025 (STS 105/2025), Sala 2ª Penal que confirma la condena por el delito de prevaricación administrativa (art. 404 CP), por el delito continuado de falsedad en documento oficial (art. 390 CP), y por la inducción al delito continuado de falsedad en documento mercantil, conociendo que “prescindía del procedimiento administrativo de contratación preceptivo a través de fragmentación en contratos menores que se insertan en un expediente de naturaleza administrativa en los que se incluyen, para dar la apariencia de observancia de la legalidad, en definitiva de la precisa transparencia y observancia de los principios de la contratación, de concepto consignado en el expediente, relacionándose, a continuación, cuáles eran los contratos mendaces que eran incorporados al expediente.” 

VII. Conclusiones

Tras lo analizado jurídicamente, podemos extraer de manera pragmática, lo siguiente:

i.    Las Administraciones Públicas deben garantizar la autenticidad, integridad, conservación y trazabilidad de la cadena de custodia de los documentos válidamente emitidos por éstas, observando el principio de seguridad jurídica, el de integridad documental e impidiendo alteraciones, modificaciones, omisiones, accesos no autorizados, con el consiguiente registro de acceso y huella digital.

ii.    El expediente administrativo deberá custodiarse por parte de las Administraciones Públicas de modo que al objeto de su remisión a los interesados y legitimados al acceso, se garantice que estará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga, garantizando la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitiendo su recuperación siempre que sea preciso.

iii.    Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). Se reitera la prohibición de “reemplazar silenciosamente” un informe, modificar un documento, o alterar un dictamen técnico o informe de valoración sin la correspondiente trazabilidad de acceso y sin dejar constancia expresa y documentada de dichas alteraciones. Cualquier modificación en el expediente administrativo debe quedar expresa y debidamente identificada, e incluirse en el expediente administrativo del que formen parte los documentos que hayan sido alterados o modificados. 

iv.    El principio general que prohíbe a la Administración Pública alterar o sustituir de forma oculta los documentos de un expediente se fundamenta en la legislación del procedimiento administrativo común y en los criterios del Tribunal Supremo de España.

En relación al principio de inalterabilidad, constancia y trazabilidad del expediente administrativo: en caso de modificación o alteración del contenido se debería dar traslado expreso y fehaciente de dicha diligencia, enmienda, alteración o modificación del expediente administrativo advirtiendo e informando al ciudadano, interesado o afectado, con el objeto de no afectar gravemente y vulnerar el derecho de defensa, el principio de seguridad jurídica, la integridad documental y la debida trazabilidad de la cadena de custodia administrativa por parte de las Administraciones Públicas. 

v.    La trazabilidad y autenticación del expediente electrónico es un presupuesto de calidad del control judicial: un expediente electrónico sin garantías podría comprometer el derecho de defensa y el propio proceso. La jurisprudencia reiterada y consolidada del Alto Tribunal cuestiona y sanciona estas prácticas de las Administraciones Públicas de alteración o modificación del expediente electrónico.