Sumario

El Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) estableció objetivos obligatorios y cuantificados de limitación y reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero para los países industrializados, a llevar a cabo durante el periodo de 2008 a 2012, denominado primer periodo de compromiso. Posteriormente, en la cumbre internacional de cambio climático celebrada en Doha en diciembre de 2012, los países firmantes del Protocolo de Kioto adoptaron un paquete de enmiendas con objeto de dar continuidad al marco jurídico e institucional establecido por el citado Protocolo, determinando un segundo periodo de compromiso para los años 2013 a 2020.

Tanto el Protocolo de Kioto como las Decisiones que lo desarrollan adoptadas por la Conferencia de las Partes en su calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kioto establecen una serie de procedimientos que deben iniciarse al final del primer periodo de compromiso con objeto de proceder a la comprobación del cumplimiento de las obligaciones de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de cada Parte para ese periodo, así como el tratamiento específico que ha de darse a las unidades de emisión definidas en el marco del Protocolo. Estos procedimientos incluyen, entre otros, la presentación de un Inventario Nacional de emisiones de gases de efecto invernadero que incluya la serie histórica desde el año 1990 hasta el año 2012 y la revisión del mismo por parte de equipos de expertos revisores independientes, a fin de realizar la determinación definitiva de las emisiones y absorciones de cada país Parte durante el periodo 2008-2012. También deberá realizarse un proceso de retirada de las unidades de emisión necesarias para cubrir las emisiones producidas, podrá llevarse a cabo un proceso de arrastre del primer al segundo periodo de compromiso de las unidades sobrantes y un proceso final de cancelación de las unidades que no hubieran sido arrastradas ni canceladas en fases previas. Estos procedimientos deben realizarse a partir del año 2015, de conformidad con los plazos marcados por las decisiones adoptadas por la Conferencia de las Partes en su calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kioto.

En particular, los procesos de arrastre al segundo periodo de compromiso (2013-2020) de unidades generadas en el primer periodo de compromiso (2008-2012) que no hayan sido retiradas o canceladas en dicho primer periodo podrán realizarse una vez se hayan alcanzado los siguientes hitos temporales:

• 1. La revisión del Inventario Nacional de emisiones de gases de efecto invernadero que incluye la serie histórica desde el año 1990 hasta el año 2012 y que debía completarse para el 10 de agosto del 2015 a más tardar, si bien fue concluida antes de la fecha prevista;
• 2. La finalización del plazo adicional de 100 días, respecto del 10 de agosto del 2015, para cumplir los compromisos de reducción de emisiones correspondientes al primer período de compromiso (periodo denominado «true-up period» en inglés). De conformidad con la Decisión 3/CMP.10 de la Conferencia de las Partes en su calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kioto (Fecha de finalización del proceso de examen por expertos previsto en el artículo 8 del Protocolo de Kioto, correspondiente al primer período de compromiso), este plazo finaliza el 18 de noviembre de 2015.
• 3. La remisión del informe relativo al estado de cumplimiento de las obligaciones de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero del primer periodo de compromiso (informe denominado «true-up period report» en inglés) que cada Parte debe facilitar al Secretariado de la CMNUCC una vez finalice dicho periodo de 100 días, en el plazo máximo de 45 días después del vencimiento de dicho periodo; esto es, el 2 de enero de 2016.
• 4. La determinación del cumplimiento de los compromisos adquiridos bajo el Protocolo por cada Parte, que deberá realizarse tras la revisión de dicho informe y a más tardar el 9 de abril del 2016, de conformidad con las Decisiones 22/CMP.1 (Directrices para el examen previsto en el artículo 8 del Protocolo de Kioto) y 3/CMP.10.

Por lo tanto, a partir del 9 de abril del 2016, podrán iniciarse los procesos de arrastre al segundo periodo de compromiso (2013-2020) de las unidades generadas durante el primer periodo de compromiso (2008-2012) que no hayan sido retiradas o canceladas.

Los países Parte en el Protocolo de Kioto incluidos en el anexo I de la CMNUCC deben establecer y mantener un registro nacional (en adelante «registro nacional Kioto») según las normas y especificaciones técnicas establecidas en la sección A de la parte II del anexo de la Decisión 19/CP.7 de la Conferencia de las Partes (Modalidades de contabilidad de las cantidades atribuidas, previstas en el párrafo 4 del artículo 7 del Protocolo de Kioto). El objeto de este registro es garantizar la contabilización exacta de la expedición, la titularidad, la transferencia, la cancelación y la retirada de las unidades generadas bajo el Protocolo. Estas unidades son las denominadas unidades de reducción de emisiones (URE), reducciones certificadas de emisiones (RCE en el caso de las permanentes y RCEt y RCEl en el caso de las temporales), unidades de cantidad atribuida (UCA) y las unidades de absorción (UDA).

En el caso de las Partes pertenecientes al Espacio Económico Europeo, los registros nacionales Kioto se encuentran consolidados en una plataforma común en la que se gestionan estos registros nacionales y el Registro de la Unión. Éste último ha sido establecido a los efectos del seguimiento contable del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión (EU ETS, por sus siglas en inglés).

La plataforma común referida se conoce como Sistema Consolidado de Registros Europeos (CSEUR, por sus siglas en inglés). Cada uno de los Estados miembros administra un conjunto de cuentas en un área nacional ubicada en esta plataforma común. Estas cuentas gestionadas por los Estados Miembros tienen distinta codificación dependiendo de si se trata de cuentas abiertas en un registro nacional Kioto o abiertas en un área nacional del Registro de la Unión.

Ambos registros, el Registro de la Unión y los registros nacionales Kioto, cumplen las especificaciones técnicas necesarias para funcionar como registros del Protocolo de Kioto. La diferencia entre ambos radica en que sobre el Registro de la Unión también resulta de aplicación la normativa reguladora del establecimiento y desarrollo del EU ETS. Este hecho resulta en que, con carácter general, las cuentas abiertas en el Registro de la Unión están sujetas a un mayor número de limitaciones en su operativa que las cuentas abiertas en los registros nacionales Kioto.

El arrastre al segundo periodo de compromiso de las unidades Kioto que han sido originadas durante el primer periodo implica que estas unidades seguirán existiendo una vez concluidos todos los procesos relativos al cierre del primer periodo, de modo que podrán seguir utilizándose en el segundo periodo de compromiso, con las limitaciones que establezca la normativa aplicable a este respecto. En cuanto a las unidades que no sean arrastradas al siguiente periodo de compromiso deberán ser canceladas por el administrador del registro en cumplimiento con el párrafo 32 del anexo a la Decisión 13/CMP.1 (Modalidades de contabilidad de las cantidades atribuidas, artículo 7, apartado 4, del Protocolo de Kioto). De conformidad con el párrafo 35 de dicho anexo, las unidades canceladas por las Partes del Protocolo no pueden ser utilizadas para demostrar el cumplimiento de sus compromisos de reducción, por lo que dicha cancelación supone la eliminación definitiva de las unidades sin que sea posible contabilizarlas a efectos de cumplimiento.

La Decisión 13/CMP.1 establece en el apartado I.F de su anexo las disposiciones relativas al arrastre de unidades. Conforme a dicha Decisión, la Parte podrá arrastrar al período de compromiso siguiente:

• a) Las Unidades de Reducción de Emisiones (URE) mantenidas en su registro nacional que no se hayan convertido de las Unidades de Absorción (UDA) y que no se hayan retirado para ese período de compromiso o cancelado, hasta un máximo del 2,5% de la cantidad atribuida de esa Parte de conformidad con los párrafos 7 y 8 del artículo 3 del Protocolo;
• b) Las Reducciones Certificadas de Emisiones (RCE) mantenidas en su registro nacional que no se hayan retirado para ese período de compromiso o cancelado, hasta un máximo del 2,5% de la cantidad atribuida de esa Parte de conformidad con los párrafos 7 y 8 del artículo 3 del Protocolo;
• c) Las Unidades de Cantidad Asignada (UCA) mantenidas en su registro nacional que no se hayan retirado para ese período de compromiso o cancelado, en su totalidad.

Las unidades de absorción (UDA) no se podrán arrastrar al período de compromiso siguiente.

Así, de acuerdo con las Decisiones bajo el Protocolo de Kioto, las Partes tienen la potestad de realizar el arrastre de dichas unidades y, en caso de que así lo decidan, deberán concretar las reglas que garanticen el cumplimiento efectivo de los límites del 2,5% de arrastre de UREs y de RCEs.

En este sentido, al amparo de las disposiciones en el ámbito internacional, son necesarias una serie de actuaciones por parte de los Estados que confirmen en un sentido o en otro la posibilidad de arrastre de unidades en sus registros nacionales Kioto, tanto en lo que se refiere al arrastre de las unidades de titularidad pública, como de las unidades de los titulares de cuenta privados con cuenta abierta en el Registro nacional de España.

El Gobierno de España ha ejercitado las opciones que el Derecho Internacional y de la Unión Europea otorgan al ámbito discrecional de la soberanía de los Estados Parte del Protocolo de Kioto, adoptando la decisión de arrastrar la totalidad de las unidades de titularidad pública, así como permitiendo el arrastre de los URE y RCE de titulares de cuenta privados con cuenta abierta en el Registro nacional de España dentro de los límites permitidos por la normativa internacional señalada.

De acuerdo con ello, mediante este real decreto se regula, por un lado, el arrastre de unidades de titulares de cuenta privados con cuenta abierta en el Registro nacional de España, dentro de los límites marcados, concretando determinados extremos sobre el alcance que este arrastre tiene para los participantes en los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto y en el registro nacional Kioto de España.

Por otro lado, mediante este real decreto se atribuye la ejecución del arrastre de las unidades de titularidad pública a la Dirección General de la Oficina Española de Cambio Climático.

Por lo que se refiere a la regulación nacional, la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero transpone la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de octubre de 2003 por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, permitiendo a las instalaciones y operadores aéreos utilizar RCEs y UREs en el marco de dicho régimen, de conformidad con las limitaciones establecidas por el artículo 11bis de dicha Directiva y concretadas en el Reglamento (UE) n.^o 389/2013, por el que se establece el Registro de la Unión. La disposición adicional segunda de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, regula los mecanismos basados en proyectos del Protocolo de Kioto. Asimismo, el Real Decreto 1031/2007, de 20 de julio, por el que se desarrolla el marco de participación en los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto regula la participación de los titulares de cuenta privados en tales mecanismos del Protocolo. Entre otros aspectos, su artículo 5 autoriza a todos los titulares de cuentas abiertas en el registro nacional Kioto de España a transferir y adquirir RCE y URE con arreglo al artículo 17 del Protocolo de Kioto, relativo a la participación en operaciones de comercio de emisiones. De acuerdo con esta autorización, los titulares de las cuentas abiertas en el registro nacional español que lo han considerado oportuno han operado con RCE y URE originados en el primer periodo de compromiso del Protocolo. Esto explica que a día de hoy todavía se encuentren unidades de este tipo disponibles en sus cuentas.

No obstante, ni el Real Decreto 1031/2007, de 20 de julio, ni la Ley 1/2005, de 9 de marzo, aclaran si las RCEs y UREs generadas en el primer periodo de compromiso podrán ser arrastradas para conservar su validez una vez finalizado dicho periodo o si deberán ser eliminadas mediante su cancelación. Tampoco concretan qué unidades, en su caso, podrán ser arrastradas.

La disposición final tercera de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, habilita al Gobierno, en el ámbito de sus competencias, a dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo de la ley.

Con base en la mencionada habilitación legal para el desarrollo reglamentario, este real decreto regula el arrastre de RCE y URE del periodo 2008-2012 al periodo 2013-2020 ubicados en cuentas abiertas por titulares privados en el área española del Sistema Consolidado de Registros Europeos.

Es importante destacar que este real decreto regula el arrastre de RCE y URE de titulares de cuenta privados únicamente. Por otro lado, autoriza el arrastre de RCE y URE bajo determinadas condiciones, pero, como no podía ser de otra manera, no cambia los usos permitidos a este tipo de unidades en normativa comunitaria. Así por ejemplo, las RCEs y UREs del primer periodo de compromiso arrastradas al segundo periodo de compromiso del Protocolo de Kioto seguirán sin poder ser utilizadas en el régimen europeo de comercio de derechos de emisión por no encontrarse entre los tipos de unidades que pueden ser utilizados de conformidad con el artículo 11 bis de la Directiva 2003/87/CE.

En particular, este real decreto permite el arrastre de RCE y URE de titulares de cuenta privados de las unidades que a fecha 1 de abril de 2015 se encuentren en cuentas del registro nacional Kioto o del área española del Registro de la Unión. La elección de esta fecha viene justificada por la limitación establecida en la Decisión 13/CMP.1 respecto de la cuantía de unidades susceptibles de arrastre de un periodo de compromiso al siguiente. Esta fecha corresponde al día en que dichas unidades han dejado de ser utilizables en el marco del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de acuerdo con el artículo 11 bis de la Directiva 2003/87/CE, marco principal de utilización de tales unidades por los titulares privados del área española.

Asimismo, hay que tener en cuenta que, de acuerdo con las disposiciones normativas adoptadas en el marco del Protocolo de Kioto que resultan de aplicación, el arrastre de RCE y URE entre periodos de compromiso es una operación que sólo puede realizarse desde cuentas abiertas en un registro nacional Kioto dado que se trata de una operación que sólo puede realizarse sobre determinadas unidades expedidas bajo el mismo (UCAs, RCEs y UREs, concretamente). Los titulares privados no pueden contener UCAs en sus cuentas de conformidad con la normativa nacional en vigor. Así pues, únicamente podrán ser objeto de arrastre al periodo 2013-2020 los haberes de unidades RCE y URE que se encuentren en cuentas del Registro nacional Kioto (cuentas cuya numeración comience por ES-100, en lo que respecta a las cuentas del Estado, y cuentas cuya numeración comience por ES-120 o ES-121, en lo que respecta a las de titularidad privada).

A partir de la finalización del mencionado plazo adicional de 100 días para cumplir los compromisos correspondientes al primer período de compromiso («true up period»), esto es, a partir del 18 de noviembre de 2015, no será posible realizar transferencias de RCEs y UREs entre los distintos registros nacionales Kioto, ni entre dichos registros y el Registro de la Unión, de conformidad con la sección XIII del anexo de la Decisión 27/CMP.1 y con la Decisión 3/CMP.10. A la vista de esta limitación, el arrastre de unidades solo podrá hacerse respecto de las unidades que se encuentren alojadas en cuentas de haberes del Registro nacional Kioto en dicha fecha. De este modo, los haberes contenidos a 1 de abril de 2015 en cuentas de haberes y de comercio del área española del Registro de la Unión deberán haber sido trasladados por sus respectivos titulares antes del 18 de noviembre de 2015 a una cuenta del Registro nacional Kioto para poder ser objeto de dicho arrastre.

Adicionalmente, con el fin de preservar la utilidad de las inversiones realizadas por particulares en el ámbito del Protocolo de Kioto y de asegurar, a su vez, la operatividad del arrastre, este real decreto también contempla la posibilidad de llevar a cabo el arrastre de RCE originadas en el primer periodo de compromiso que sean transferidas entre el 1 de abril y el 18 de noviembre de 2015 desde el registro del Mecanismo de Desarrollo Limpio a cualquiera de las cuentas de titulares privados señaladas.

La Dirección General de la Oficina Española de Cambio Climático ejecutará el arrastre de las unidades de titularidad pública, de conformidad con lo previsto en el Protocolo.

En su virtud, a propuesta de la Ministra de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 30 de octubre de 2015,

DISPONGO:

DISPOSICIONES FINALES