Orden TED/789/2023, de 7 de julio, por la que se establece el m閠odo de c醠culo del coste de emisi髇 de gases de efecto invernadero en vertedero

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Sumario

I

La Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos, fue la primera en establecer un marco regulatorio com鷑 en la Uni髇 Europea para la gesti髇 de residuos mediante dep髎ito en vertedero. Su objetivo principal consist韆 en impedir o reducir los efectos negativos en el medio ambiente del vertido de residuos y, en consecuencia, fomentar la prevenci髇, el reciclado y el aprovechamiento de los residuos, as� como la utilizaci髇 de los materiales y de la energ韆 recuperados, con el fin de no malgastar los recursos naturales y de minimizar el uso de los suelos.

Posteriormente, se aprueba la Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos, que enfatiza la necesidad de someter los residuos destinados a vertedero a un tratamiento previo adecuado y propone, entre otras cuestiones, la utilizaci髇 de instrumentos econ髆icos para facilitar el cambio a una econom韆 m醩 circular.

La Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, se transpuso originariamente al ordenamiento jur韉ico espa駉l mediante el Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la eliminaci髇 de residuos mediante dep髎ito en vertedero. Con posterioridad la Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, fue modificada por la Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018. En consecuencia, en el a駉 2020 se aprob� el Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminaci髇 de residuos mediante dep髎ito en vertedero, para transponer al Derecho interno esta nueva directiva.

En l韓ea con la normativa de la Uni髇 Europea, el Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, tiene entre sus objetivos la prevenci髇 y reducci髇 de los efectos negativos en el medio ambiente del dep髎ito de residuos en los vertederos y, entre otros, los relacionados con la emisi髇 de gases de efecto invernadero.

Posteriormente, se ha aprobado la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una econom韆 circular. Entre los fines de esta 鷏tima norma se deben citar la prevenci髇 y la reducci髇 de la generaci髇 de residuos y de los impactos adversos que su generaci髇 y gesti髇 provocan en el medio ambiente y recoge, entre otros, una serie de instrumentos econ髆icos para su consecuci髇.

La disposici髇 final tercera del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, se馻la que en el plazo de dos a駉s desde la entrada en vigor del real decreto, previa consulta a la Comisi髇 de coordinaci髇 en materia de residuos, se establecer� por orden ministerial el m閠odo para el c醠culo de los costes de emisi髇 de gases de efecto invernadero producidos en los vertederos en los que se depositan residuos biodegradables, tal y como contempla el art韈ulo 9.1.e). Estos costes se incluir醤 en el precio que los vertederos cobran por admitir estos residuos en sus instalaciones. En consecuencia, esta orden viene a desarrollar el mencionado real decreto.

De acuerdo con la informaci髇 recogida en el Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero, el sector de los residuos supone el 5 % de las emisiones de estos gases en el conjunto del pa韘, siendo atribuidas m醩 espec韋icamente al dep髎ito de residuos en vertedero algo m醩 de las tres cuartas partes de 閟tas. En este sentido se estima que la especificaci髇 de los costes ligados a la emisi髇 de gases de efecto invernadero en vertedero es uno de los instrumentos m醩 efectivos para reducir las cantidades de residuos vertidas e impulsar sustancialmente la calidad del tratamiento al que los residuos deben someterse con car醕ter previo al vertido.

En relaci髇 con este 鷏timo aspecto, el incentivo de la calidad en el tratamiento debe se馻larse que esta orden se relaciona estrechamente con el proyecto de orden por la que se establecen los requisitos m韓imos de tratamiento previo al dep髎ito de residuos municipales en vertedero prevista en la disposici髇 adicional primera del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio. Ello en la certeza de que dicho tratamiento incide positivamente en la reducci髇 del contenido en materia org醤ica de los residuos y en el grado de estabilizaci髇 de 閟ta, minimizando en consecuencia las tasas de generaci髇 de gases de vertedero.

II

El objeto de esta orden es establecer un m閠odo de c醠culo para el coste de emisi髇 de gases de efecto invernadero de los residuos biodegradables que se eliminan en vertedero. El establecimiento de este m閠odo es tarea compleja por ser un fen髆eno que se produce con cierto decalaje temporal respecto del momento en que dichos residuos se depositan en el vertedero. Por otra parte, la emisi髇 de gases depende tanto del potencial de biodegradabilidad de los residuos como de la existencia o ausencia de medidas concretas de mitigaci髇 que se lleven a la pr醕tica en cada vertedero. No obstante, se estima que, asumiendo un n鷐ero de simplificaciones, es posible establecer un m閠odo general de c醠culo aplicable a todos los vertederos del territorio nacional que admiten residuos biodegradables.

La primera consideraci髇 para el establecimiento de este m閠odo se relaciona con la circunstancia de que las tasas de generaci髇 y emisi髇 de gases no son constantes en el tiempo, de manera que dif韈ilmente son susceptibles de ser evaluadas instant醤eamente. Alternativamente se ha optado por considerar las cantidades m醲imas de gases que un determinado residuo puede llegar a emitir a largo plazo. Estas cantidades se pueden estimar mediante la expresi髇 de c醠culo recogido en las gu韆s del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Clim醫ico (m醩 conocido por sus siglas en ingl閟, IPCC) que para ello toma en consideraci髇 la proporci髇 de carbono org醤ico degradable de los residuos.

La cantidad de gases de efecto invernadero que potencialmente puede generar un residuo es proporcional a su contenido en carbono org醤ico degradable. No obstante, no siendo el carbono org醤ico degradable de los residuos un par醡etro susceptible de f醕il determinaci髇 directa, se hace uso de los valores propuestos por las gu韆s arriba mencionadas para los distintos tipos de fracciones org醤icas que se pueden dar en un residuo (restos de alimentos, madera, papel y cart髇, etc.). Estas fracciones s� se pueden obtener de las caracterizaciones de residuos que se realizan peri骴icamente. Por otra parte, se dispone de la informaci髇 de la cantidad de residuos biodegradables depositados en vertedero categorizadas en tres clases: residuos tratados bioestabillizados, residuos del tratamiento mec醤ico de residuos y residuos vertidos en masa.

De esta manera, asignando un valor de carbono org醤ico biodegradable a cada una de las tres clases de residuos considerados y aplicando las expresiones recogidas en las gu韆s arriba mencionadas se puede estimar la cantidad de gases que se producir韆n a largo plazo expres醤dolas como toneladas de CO₂ equivalente.

Dado que es posible determinar las tasas unitarias de generaci髇 de gases para cada clase de residuo, la cantidad total de gases generados en un vertedero ser� el resultado del sumatorio del producto de las cantidades depositadas de cada categor韆 por su tasa unitaria de generaci髇. Esta cuesti髇 es relevante por cuanto el prop髎ito 鷏timo de la orden es establecer un coste de emisi髇 de gases de efecto invernadero a imputar a las cantidades vertidas de cada una de las categor韆s de residuos consideradas.

Una parte de los gases de vertedero puede ser captada, valorizada u oxidada por m閠odos activos o pasivos, mientras otra ser� emitida de modo difuso a trav閟 de la superficie de los vertederos, pudiendo esta 鷏tima a su vez ser objeto de oxidaci髇 por parte de los microorganismos metanotrofos que tienen su h醔itat en estas superficies. En consecuencia, tanto la captaci髇 y tratamiento de gases como la oxidaci髇 de los gases difusos introducen un factor de mitigaci髇 respecto de los efectos que producir韆n las cantidades totales de gases generadas. Por tanto, las cantidades de gases mitigadas deben ser detra韉as de las cantidades totales generadas a efectos de calcular las cantidades netas de gases de efecto invernadero emitidas.

La proporci髇 exacta de los gases que son captados y conducidos a dispositivos de valorizaci髇 u oxidaci髇 es espec韋ica de cada vertedero. No obstante, a efectos de este m閠odo de c醠culo se ha establecido que el m醲imo de cantidades de gases captadas no superar� el 70 % de las generadas a largo plazo en l韓ea con el criterio de pa韘 adoptado por el Sistema Espa駉l de Inventario, asumi閚dose que el 30 % restante se emite de modo difuso. Es razonable suponer que en algunos vertederos estos l韒ites no se alcanzar醤 mientras en otros se pueden llegar a exceder, siendo 閟ta una de las servidumbres de un m閠odo general como el propuesto. La alternativa a este planteamiento consiste en la determinaci髇 exacta de la proporci髇 de gases captados y emitidos de forma difusa en cada vertedero, sin embargo, este procedimiento alternativo requerir韆 la obligaci髇 de realizar estudios espec韋icos en cada vertedero, estudios muy costosos en t閞minos econ髆icos y de tiempo y cuyos resultados, en cualquier caso, quedar韆n sujetos a elevados niveles de incertidumbre. Considerando la conveniencia de no demorar la incorporaci髇 de los costes de emisi髇 de gases a los costes de vertido como un instrumento eficaz de prevenci髇, se ha juzgado que los beneficios de adoptar aprior韘ticamente este supuesto son mayores que determinar caso por caso la proporci髇 exacta.

Por otra parte, este m閠odo de c醠culo tan s髄o toma en consideraci髇 el peso de los residuos depositados en un a駉 no teniendo en cuenta el hist髍ico de residuos depositados en el vertedero con car醕ter previo y, en consecuencia, las emisiones generadas no tienen que ser coincidentes con las declaradas para el inventario de emisiones PRTR (Registro Estatal de Emisiones y Fuentes Contaminantes). Conviene tambi閚 hacer una precisi髇 sobre la composici髇 de los gases de vertedero y en particular sobre la fracci髇 molar de metano en 閟tos. Para este m閠odo de c醠culo se ha asumido que dicha fracci髇 en el biog醩 es de 0,5. Este valor es el propuesto por las gu韆s del IPCC siendo, por otro lado, notablemente coincidente con el determinado emp韗icamente en las caracterizaciones de gases disponibles en Espa馻 en el a駉 2019.

En definitiva, el m閠odo de c醠culo determina el coste unitario que hay que considerar para cada clase de residuo biodegradable y que formar� parte del precio que la entidad explotadora cobra por la eliminaci髇 de residuos en vertedero. Este coste se a馻dir� al resto de los especificados en el art韈ulo 9 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, formando el precio que habr� de abonarse en el momento de la entrega del residuo en el vertedero.

Ya que el coste unitario depende de la cantidad total de residuos vertida en un periodo de tiempo, en este caso un a駉, y de la cantidad de gases mitigados en ese mismo periodo, el titular del vertedero no conocer� dicho coste hasta que concluya el a駉 y 閟te tendr� que recalcularse anualmente. Para el primer a駉 de aplicaci髇 de esta orden se han establecido los costes a aplicar en concepto de emisi髇 de gases para los distintos tipos de residuos vertidos.

Este m閠odo de c醠culo se caracteriza por su naturaleza objetiva, ya que se basa en par醡etros t閏nicos que intervienen en la determinaci髇 de los costes de emisi髇 de gases, y se aplica a la totalidad del territorio nacional.

Adem醩, el coste de emisi髇 de gases no supone ning鷑 tipo de beneficio para las entidades explotadoras de los vertederos pues, de acuerdo con el art韈ulo 9 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, la totalidad de las cantidades recaudadas en este concepto revierten necesariamente en actualizaciones al progreso t閏nico en los sistemas de recogida y tratamiento de gases, y en la mejora de los programas de vigilancia. Todo ello con la finalidad de sustanciar lo se馻lado en el art韈ulo 1.1.c) del mencionado real decreto que contempla la necesaria prevenci髇 y reducci髇 de gases de efecto invernadero en vertederos, tanto durante la fase de explotaci髇 como una vez concluyan su vida 鷗il.

Las actuaciones materiales encaminadas a la minimizaci髇 de los impactos en el medio ambiente que se puedan ejecutar con cargo a estos costes deber醤 ser programadas con antelaci髇 por los titulares de los vertederos y presentadas para su aprobaci髇 por parte de las autoridades ambientales junto con el resto de informaci髇 necesaria para la revisi髇 de los costes de vertido, costes que deber醤 ser actualizados con una frecuencia m韓ima quinquenal. Dichas actuaciones no son de car醕ter sustitutorio sino complementarias a aquellas que se puedan haber establecido en las autorizaciones correspondientes, dado que de acuerdo con el apartado 4.2 del anexo I del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, ya existe la obligaci髇 de recoger, tratar y aprovechar los gases.

III

Esta orden se compone de cinco art韈ulos, una disposici髇 transitoria y tres disposiciones finales. Se completa con un anexo 鷑ico.

Los dos primeros art韈ulos se dedican al objeto y al 醡bito de aplicaci髇. Los tres siguientes se refieren a los costes de emisi髇 de gases de efecto invernadero en vertedero, en todo lo relativo a su c醠culo y abono.

La f髍mula de c醠culo pivota tanto sobre el precio de la tonelada de CO_2. como sobre la cuant韆 del impuesto al dep髎ito de residuos no peligrosos en vertedero se馻lada en el art韈ulo 93 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, actuando esta 鷏tima como tope m醲imo del coste de emisi髇 de gases, ya que no se podr� superar la cuant韆 resultante de aplicar un porcentaje a la cuota 韓tegra del impuesto. Para el precio de emisi髇 de la tonelada equivalente de CO₂ se usar醤 los datos recogidos en la p醙ina web del Ministerio para la Transici髇 Ecol骻ica y el Reto Demogr醘ico.

De las disposiciones, destaca la disposici髇 transitoria 鷑ica donde para el primer periodo anual de c醠culo se establecen los costes iniciales de la tonelada de CO₂ y los imputables a cada categor韆 de residuo biodegradable.

IV

Esta orden se adecua a los principios de buena regulaci髇 establecidos en el art韈ulo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Com鷑 de las Administraciones P鷅licas.

En virtud de los principios de necesidad y eficacia, se justifica en la necesaria protecci髇 del medio ambiente mediante la reducci髇 de los gases de efecto invernadero que contribuyen al cambio clim醫ico y desincentivando el dep髎ito de residuos en vertedero. Adem醩, es el instrumento m醩 adecuado para su consecuci髇 tal y como se deriva de la disposici髇 final tercera del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio. De conformidad con el principio de proporcionalidad se regulan los aspectos imprescindibles para lograr estos fines.

De acuerdo con el principio de seguridad jur韉ica, la norma es coherente con el resto del ordenamiento jur韉ico, nacional y de la Uni髇 Europea, en particular, con el principio establecido en la Ley 7/2022, de 8 de abril, que concede absoluta prioridad al principio de prevenci髇 en la generaci髇 de residuos y la adopci髇 de medidas para reducir el impacto en el medio ambiente derivado de la gesti髇 de los residuos. Tambi閚 es coherente con lo previsto en el Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, que recoge objetivos similares y prev� el desarrollo de un m閠odo de c醠culo de los costes asociados a la emisi髇 de gases de efecto invernadero en los vertederos.

Conforme al principio de transparencia, en la elaboraci髇 de la norma se han sustanciado los tr醡ites de informaci髇 y audiencia p鷅licas.

Finalmente, en aplicaci髇 del principio de eficiencia, aunque la norma no contiene nuevas cargas administrativas y no supondr� incremento de recursos humanos o presupuestarios para la Administraci髇, s� permite alcanzar el logro de objetivos y fines marcados, como son la protecci髇 del medio ambiente mediante la reducci髇 de los gases de efecto invernadero, contribuyendo, por tanto, a mitigar el impacto del cambio clim醫ico.

En la elaboraci髇 de esta orden, de conformidad con lo previsto en el art韈ulo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y del art韈ulo 16 en conexi髇 con el art韈ulo 18.1.h), ambos de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informaci髇, de participaci髇 p鷅lica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), se han realizado los tr醡ites de audiencia e informaci髇 p鷅lica. De esta manera se ha consultado a los ciudadanos, a las comunidades aut髇omas, a las ciudades de Ceuta y Melilla y a las entidades locales a trav閟 de la Comisi髇 de coordinaci髇 en materia de residuos del Ministerio para la Transici髇 Ecol骻ica y el Reto Demogr醘ico, as� como a las entidades representativas de los sectores afectados. Asimismo, se ha recabado el preceptivo informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente en virtud del art韈ulo 19.2.a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio.

Esta orden se dicta al amparo del art韈ulo 149.1.23.� de la Constituci髇 Espa駉la que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislaci髇 b醩ica sobre protecci髇 del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades aut髇omas de establecer normas adicionales de protecci髇.

En su virtud, dispongo:

DISPOSICIONES FINALES