Real Decreto 347/2025, de 22 de abril, por el que se aprueba una ayuda de concesión directa para compensar los efectos de la sequía sobre la producción agraria en determinadas provincias del arco mediterráneo español

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Sumario

Durante el año 2024 se han producido numerosos acontecimientos climáticos extremos que han hecho necesario proporcionar de forma urgente recursos a los productores y las productoras afectados, con el fin de compensar los gastos y pérdidas en que han incurrido, como modo de asegurar la viabilidad de sus explotaciones.

En determinadas regiones, principalmente en el arco mediterráneo, hubo un importante déficit de lluvias desde el inicio de la temporada, unido a unas condiciones de calor intenso en los meses de junio, julio y agosto de 2024, que provocaron condiciones de sequía y afectaron gravemente a la producción de algunos cultivos, en particular los frutos de cáscara.

En este sentido, las provincias de Almería, Murcia, Alicante, Valencia, Castellón y Tarragona fueron las más afectadas.

Estas condiciones adversas han tenido una formidable afectación sobre los cultivos de frutos de cáscara, particularmente sensibles por cultivarse en secano, lo que se ha traducido en importantes descensos de producción. El almendro en las provincias del sureste ha experimentado un descenso de la producción en 2024 del 30 %, respecto a la producción media de los cinco años previos (2018-2023). Además, al tratarse de producciones en secano, no fue posible aportar agua mediante riegos de apoyo o de «socorro» que permitieran la supervivencia al menos de los árboles. Esta grave situación supone un alto riesgo para la viabilidad de las explotaciones, que podría conllevar el abandono de la actividad.

En el caso de Tarragona, a la situación de sequía se ha unido la imposibilidad de riego por la crítica situación del embalse de Riudecanyes, que abastece a la zona de cultivo de avellano de regadío mayoritaria en la provincia. Esta circunstancia, unida a las elevadas temperaturas mencionadas anteriormente, ha conllevado una caída de producción del avellano en 2024 que se cifra en un 66 % respecto a la media de los cinco años anteriores (2018-2023). A ello hay que unir la pérdida de arbolado, sobre todo en plantaciones jóvenes, más sensibles a la sequía.

Cabe recordar que estos cultivos tienen una gran importancia social y económica local, así como una especial relevancia medioambiental pues por las propias características agroclimáticas extremas habituales en esta zona del país, no es posible la implantación de otros cultivos, por lo que el mantenimiento de los mismos es clave para frenar el avance del desierto, dado que estas zonas tienen, además, un elevado riesgo de desertificación.

Aunque existen indicios de que estos fenómenos climáticos adversos empiezan a ser recurrentes en toda la Unión Europea, en un contexto general de aumento de los riesgos relacionados con el cambio climático para la agricultura, la sequía ocurrida en España debe considerarse extraordinaria, habiendo afectado intensamente a una superficie y producción significativas.

Los importantes daños causados por estos fenómenos climáticos adversos y catástrofes naturales a los productores y productoras agrícolas, y la consiguiente pérdida de ingresos para los afectados en esta campaña y, en su caso, en futuras campañas, así como la necesidad de afrontar nuevas inversiones para replantación en muchos casos, ponen en peligro la viabilidad económica de sus explotaciones agrícolas.

A esta sequía se sumó, el octubre pasado, la peor depresión aislada en niveles altos (DANA) que ha sufrido España de la que se tiene noticia en diversas comunidades autónomas, entre las que resultó particularmente afectada la Comunitat Valenciana, con consecuencias especialmente graves y trágicas en determinados municipios y zonas de la provincia de València/Valencia, en los que la intensidad de las precipitaciones, que llegaron a superar en algunos puntos los 600 litros por metro cuadrado en pocas horas, además de 227 víctimas mortales, provocaron inundaciones en decenas de municipios, con carreteras y vías cortadas, viviendas y negocios arrasados, así como enseres particulares y todo tipo de infraestructuras, tanto públicas como privadas, destruidos.

Los cultivos más afectados en las zonas en los que la DANA actuó con mayor virulencia fueron los cultivos leñosos, en especial los frutales (caqui, cítricos y aguacate), en los que se produjeron significativos daños en las parcelas, con la desaparición de muchas de ellas, conllevando cuantiosas pérdidas en las cosechas pendientes de recolección; así como en su potencial productivo (plantaciones), las cuales necesitarán de varios años para su reposición; e igualmente en las instalaciones como las de riego, etc., daños en el potencial productivo, que también afectaron a otros tipos de cultivos leñosos, como el viñedo, los frutos de cáscara de la zona o el olivar. De entre todas estas afecciones a los cultivos leñosos, este real decreto prevé ayudas para uno de los tipos de leñosos más afectados por dicho fenómeno: los frutos de cáscara.

Por estas razones, y para reaccionar con eficiencia y eficacia frente a estos fenómenos adversos de sequía y sus consecuencias, así como a los derivados de las DANAs que tuvieron lugar en nuestro país a finales de octubre y principios de noviembre, la Comisión Europea, a instancia del Reino de España y de otros Estados miembros, ha considerado fundamental poner ayudas a disposición de los productores y de las productoras en los sectores agrícolas de la Unión más afectados.

Esta ayuda se ha articulado mediante el Reglamento de Ejecución (UE) 2025/441 de la Comisión, de 6 de marzo de 2025, por el que se concede ayuda financiera de emergencia a los sectores agrarios afectados por fenómenos climáticos adversos y catástrofes naturales en España, Croacia, Chipre, Letonia y Hungría, de conformidad con el Reglamento (UE) n.^o 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, con una dotación presupuestaria de 98.600.000 euros, de los que 68.000.000 de euros corresponden a España. De dicho importe, la cuantía destinada a paliar los daños producidos por la sequía en los cultivos de frutos de cáscara en las zonas indicadas anteriormente asciende a 20.000.000 de euros.

El reglamento establece que los Estados miembros utilizarán las cuantías asignadas para medidas destinadas a compensar a los agricultores y las agricultoras más afectados por las pérdidas económicas que hayan perjudicado la viabilidad de sus explotaciones en los sectores y producciones damnificados por fenómenos climáticos adversos, en las regiones en los que hayan tenido lugar, que en lo que respecta a sequía se circunscribe al sector de frutos cáscara, tal y como se aparece en los considerandos del citado reglamento.

Asimismo, las medidas se adoptarán sobre la base de criterios objetivos y no discriminatorios que tengan en cuenta las pérdidas sufridas por los agricultores y las agricultoras afectados. Las medidas deberán ser de tal naturaleza que los pagos resultantes no causen ninguna distorsión del mercado o de la competencia.

Para que los Estados miembros dispongan de la flexibilidad necesaria para distribuir la ayuda según lo requieran las circunstancias de los agricultores y las agricultoras afectados, debe permitirse acumular dicha ayuda con otras ayudas financiadas por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, sin compensar en exceso a los agricultores y agricultoras.

A fin de evitar una compensación excesiva, deben tener en cuenta la ayuda concedida en virtud de otros instrumentos de apoyo nacionales o de la Unión o de regímenes privados, para responder a las pérdidas económicas sufridas.

Atendiendo a estos criterios, y a la vista de la afectación de los diferentes cultivos, la ayuda se destinará a los frutos de cáscara en secano enclavados en el sudeste español y la provincia de Tarragona y al avellano en regadío en la provincia de Tarragona (en adelante, frutos de cáscara), cuya viabilidad se ha visto seriamente comprometida, afectando en muchos casos a su futuro. Un futuro clave para el mantenimiento de la economía rural de las zonas de producción y la conservación del paisaje y su equilibrio, así como para contribuir a garantizar una alimentación sana y saludable a los consumidores europeos y las consumidoras europeas.

Además, se ha de tener muy en cuenta que, estos cultivos tienen un papel fundamental como sumidero de carbono en el contexto de cambio de climático al que nos enfrentamos, resultando la pervivencia de estos cultivos vital para el equilibrio medioambiental.

El reparto de los fondos provenientes de la UE por el reglamento entre los sectores implicados se ha realizado teniendo en cuenta el nivel de afectación y las dificultades de adaptación a las nuevas circunstancias derivadas de su ciclo productivo. A estos efectos, se ha diseñado una ayuda que compense los efectos de la sequía en frutos de cáscara, que a estos efectos son almendro, nogal, castaño, algarrobo, avellano, pistacho o una combinación de los anteriores.

El reglamento establece unos plazos muy ajustados para la tramitación de estas ayudas, de tal modo que los pagos a los productores y las productoras deberán realizarse antes del 30 de septiembre de 2025.

Habida cuenta de lo expuesto, y dada la urgencia de adoptar medidas que afronten la situación descrita y el principio de simplificación administrativa y reducción de cargas, el real decreto adopta un mecanismo simplificado para la presentación de las ayudas, en que se utilizará como base la Solicitud Única de 2024, para tramitar la ayuda correspondiente de manera automática.

La gestión, tramitación y pago de las ayudas corresponde al Fondo Español de Garantía Agraria, O.A. (FEGA), estableciéndose en este real decreto los requisitos de las personas y entidades beneficiarias, los plazos, así como el importe máximo por hectárea subvencionable y el umbral máximo de hectáreas subvencionables por beneficiario.

En consecuencia, mediante el presente real decreto se establecen las bases reguladoras para la concesión directa de una ayuda excepcional y urgente a los productores y las productoras afectados por fenómenos climáticos adversos (sequía) en España durante 2024. Asimismo, incorpora en su seno el procedimiento para su concesión y la incoación de éste, en unidad de acto.

Conforme al artículo 4 de la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas, se prevé la relación electrónica de los interesados en este procedimiento, ya que «en todos los procedimientos administrativos seguidos ante las autoridades competentes, las personas físicas o jurídicas o entes sin personalidad beneficiarios de las ayudas de la Política Agraria Común (PAC), así como otros titulares de explotaciones agrarias inscritas en los correspondientes registros y empresas conexas, que la autoridad competente tenga acreditado fehacientemente que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios, deberán relacionarse con la administración exclusivamente por medios electrónicos, bien, en todo caso, por aplicación del artículo 14.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, bien, en el resto de los casos y sin perjuicio de que en normas sectoriales se establezcan excepciones, por aplicación del artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en los términos previstos reglamentariamente».

La financiación de las presentes ayudas corresponde a la Unión Europea.

Se prevé la concesión directa de estas ayudas, dado que, de acuerdo con el artículo 22.2.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, concurren razones de interés público, social y económico. Así, en estas subvenciones concurren necesidades imperiosas que exigen una pronta respuesta de las Administraciones, con el fin de asegurar el mantenimiento de las actividades agrarias, que benefician a la colectividad agroalimentaria y del medio rural en su conjunto y de aseguramiento de las políticas públicas en la materia defendidas por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. De esta manera, no se puede iniciar un procedimiento de concurrencia competitiva por cuanto no cabe establecer parámetros comparativos que permitan su prelación, en aras del interés público en la compensación de los efectos de la sequía de dicha zona. Asimismo, estos fines y los objetivos de interés general, manifestados en el interés público, social, económico descrito, que se persiguen no permiten fijar prevalencias de determinados usuarios sobre otros, por cuanto no existe una relación de actos en que ese interés general se ve mejor atendido que otros, y que permitan situar un mecanismo de competencia efectiva entre las solicitudes, ni la diversidad de los elementos a reponer permite una efectiva comparación entre explotaciones de muy diferente naturaleza y caracteres, cuando todos los fines perseguidos se logran por igual teniendo en cuenta la exigencia de cumplir con los requisitos que el propio real decreto establece.

Concurren, pues, en el caso de este real decreto evidentes razones de interés público, social y económico que justifican la concesión directa de las ayudas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22.2.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Además, puesto que para las actividades que pretenden subvencionarse no existen otros sujetos que concurran en este ámbito (por tratarse esa zona de la única afectada por la sequía en tales tipos de cultivos) queda completamente justificada la procedencia de otorgar de manera directa las subvenciones. Su excepcionalidad impide poner en marcha un procedimiento en concurrencia competitiva, ya que, en el marco del reglamento europeo y de las circunstancias concurrentes, no cabe incorporar una competencia entre posibles perceptores que permita incluir criterios de precedencia basados en su mejor cumplimiento de las finalidades públicas perseguidas, sino que ha de extenderse la acción protectora pública a todos aquellos aquejados por idénticas circunstancias.

En definitiva, concurren en el caso un conjunto de causas económicas y sociales que justifican la provisión de un mecanismo de apoyo directo a los agricultores y las agricultoras afectados, que prestan innegables servicios a la colectividad en términos de provisión de alimentos, garantía ambiental, redistribución de renta y fijación de población en las zonas rurales, que se acota a un universo predeterminado por la realidad y la propia norma que excluye cualquier competitividad entre proyectos a presentar, por tener una naturaleza de ayuda o reparación del quebranto padecido por los fenómenos adversos constatados durante 2024.

La concesión de estas subvenciones se llevará a cabo por la Administración General del Estado, en función de las disponibilidades presupuestarias, de forma centralizada. En palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/2001, de 15 de febrero, «el artículo 149.1.13.ª CE puede amparar tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en dicha ordenación» (STC 155/1996, de 9 de octubre, F. 4 y jurisprudencia en ella citada). En definitiva, el Estado tiene reservada, por el mencionado artículo 149.1.13.ª, una competencia de dirección en la que tienen cobijo normas básicas y, asimismo, previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector (STC 117/1992, de 16 de septiembre).

Así, para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector, y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio afectado, así como para evitar al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos dedicados al sector, sujetos a la normativa europea de ayudas públicas, se prevé la gestión centralizada de los fondos que se destinan a las subvenciones contempladas en la presente norma. Asimismo, no puede fraccionarse en varias comunidades autónomas la actividad administrativa de gestión y control de las subvenciones, ni se estima posible que dicha actividad se lleve a cabo a través de mecanismos de cooperación o coordinación, al requerir un grado de homogeneidad en la ejecución que solo puede garantizar su atribución a un solo titular, que, forzosamente, debe ser el Estado.

La gestión centralizada se perfila como la única forma de gestión que garantiza idénticas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en el territorio afectado, mediante el establecimiento de unos criterios uniformes para el acceso a las ayudas, fundamentales en este supuesto en el que no se encuentran compartimentadas, sino que se extienden al conjunto de las zonas más afectadas. Procede destacar en este sentido que el tipo de necesidades que generan las situaciones que se pretenden afrontar con esta medida responden a un patrón común en todas las zonas y tipo de explotaciones afectadas, independientemente de la comunidad autónoma donde se ubiquen.

En definitiva, el Estado tiene reservada, por el mencionado artículo 149.1.13.ª, una competencia de dirección en la que tienen cobijo normas básicas y, asimismo, previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector (STC 117/1992, de 16 de septiembre). Ello se debe a su carácter transversal ya que, aun existiendo una competencia sobre un subsector económico que una comunidad autónoma ha asumido como «exclusiva» en su Estatuto, esta atribución competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica» (sentencia del Tribunal Constitucional 74/2014, de 8 de mayo). Igualmente, la STC 11/2015, FJ 4, por remisión a la STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 2, ha recordado que «el sector de la agricultura y la ganadería es de aquellos que por su importancia toleran la fijación de líneas directrices y criterios globales de ordenación así como previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector, destacando que «… en materia de agricultura y ganadería, siendo la competencia específica de las comunidades autónomas... el Estado puede intervenir en virtud de sus competencias generales sobre la ordenación general de la economía».

En relación con el rango de la norma, al tratarse de una ayuda de concesión directa en la que se acreditan razones de interés público, social y económico, el proyecto adopta la forma de real decreto en aplicación de lo previsto en el artículo 28.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. A tenor de la reiterada jurisprudencia constitucional (STC 175/2003, de 30 de septiembre, y STC 156/2011, de 18 de octubre) resulta adecuado para su regulación establecer mediante real decreto, al tratarse de normativa básica de competencia estatal. Asimismo, desde el punto de vista formal, la doctrina del Tribunal Constitucional exige el establecimiento de las bases reguladoras de subvenciones mediante una norma con rango de ley o real decreto; así, en su Sentencia 156/2011, de 18 de octubre (FJ 7), afirma que «En cuando a la perspectiva formal, la regulación subvencional que nos ocupa debe también satisfacer las exigencias formales de la normativa básica contenidas en la antes reproducida STC 69/1988, FJ 5. Desde dicha perspectiva formal, hay que partir de que en las materias de competencia compartida en las que, como ocurre en este caso, corresponde al Estado el establecimiento de las normas básicas y a las comunidades autónomas el desarrollo normativo y la ejecución de dichas bases, la instrumentación de los programas subvencionales debe hacerse con el soporte de la ley formal siempre que sea posible, o, en todo caso, a través de norma reglamentaria del Gobierno que regule los aspectos centrales del régimen jurídico de las subvenciones, que debe comprender, al menos, el objeto y finalidad de las ayudas, su modalidad o modalidades técnicas, los sujetos beneficiarios y los requisitos esenciales de acceso... Este criterio respecto a la cobertura formal de la normativa básica ha de ser exigido, incluso con mayor rigor, en los supuestos de subvenciones estatales centralizadas en los ámbitos materiales en los que la Constitución reserva al Estado la normativa básica, toda vez que esa gestión centralizada se erige en excepción que limita el ejercicio ordinario por las comunidades autónomas de sus competencias».

De acuerdo con lo anterior, mediante el presente real decreto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 17, 22.2.c), 28 y concordantes de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, se establecen las bases reguladoras de estas subvenciones, sin requerir de una convocatoria en atención al artículo 28.3 de dicho cuerpo legal, en virtud de su carácter excepcional y por una sola vez.

Estas ayudas no están previstas en el Plan Estratégico de Subvenciones, por cuanto en el momento de aprobación de dicho plan no pudo contemplarse la necesidad de su tramitación, dado el carácter sobrevenido de la situación a la que responden.

La presente disposición se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

En la tramitación de esta norma han emitido sus preceptivos informes la Abogacía del Estado y la Intervención Delegada ante el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

En la tramitación de este real decreto se ha consultado a las comunidades autónomas y entidades representativas de los sectores afectados.

Asimismo, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el proyecto de real decreto ha sido sometido al procedimiento de audiencia e información pública.

Esta norma se adecúa a los principios de buena regulación a que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En concreto, cumple con los principios de necesidad y eficacia, pues se trata del instrumento más adecuado para garantizar que la normativa europea se aplica de un modo homogéneo en todo el territorio nacional, lo que garantiza el interés general. También se adecua al principio de proporcionalidad, pues no se impone obligaciones a los destinatarios. En cuanto a los principios de seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, dicha norma se adecua a los mismos pues es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, y se ha procurado la participación de las partes interesadas, evitando cargas administrativas innecesarias o accesorias.

En su virtud, a propuesta del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, con la aprobación previa del Ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, con el informe del Ministerio de Hacienda, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 22 de abril de 2025,

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