Real Decreto-ley 5/2025, de 10 de junio, de medidas de promoción del uso del transporte público colectivo por parte de la juventud para los viajes realizados en el periodo estival de 2025

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Sumario

R.D.-Ley 5/2025, 10 junio, rectificado por Corrección de errores («B.O.E.» 25 junio). LE0000964916_20250612

Véase la Res. de 26 de junio de 2025, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del R.D.-ley 5/2025, de 10 de junio, de medidas de promoción del uso del transporte público colectivo por parte de la juventud para los viajes realizados en el periodo estival de 2025 («B.O.E.» 1 julio).LE0000965559_20250702

I

En la actual situación derivada de la invasión de Ucrania por Rusia, marcada por las tensiones inflacionistas que afectan, entre otros, al sector del transporte de viajeros, en el verano de 2023 fue necesario adoptar una política pública positiva que facilitase a las personas jóvenes el uso del transporte público colectivo terrestre, tanto ferroviario como por carretera, en sus desplazamientos, tanto por España como por Europa, durante la época estival de 2023. Con ello se persiguió facilitar los viajes de ocio durante el verano mediante la utilización de un medio de transporte más seguro, fiable, cómodo, económico y sostenible que el vehículo particular.

Este programa de ayudas resultó exitoso, con más de 1.900.000 jóvenes registrados, que realizaron casi 4 millones de viajes y 16.134 pases Interrail vendidos. Por ello, en 2024 se estableció de nuevo este sistema de ayudas, mejorando los resultados con más de 2.300.000 jóvenes registrados, que realizaron más de 5 millones de viajes y 7.142 pases Interrail vendidos.

Facilitar los viajes de ocio durante el verano a la juventud se considera una medida beneficiosa para su formación y desarrollo personal, en la medida en que les permite conocer otros lugares y culturas, desarrollar habilidades interculturales, fomenta su creatividad y el aprendizaje, así como su independencia personal a la vez que les permite compartir experiencias y fortalecer las relaciones personales.

Al mismo tiempo, es objetivo del Gobierno seguir ayudando a la recuperación del sector turístico y del sector cultural en su consolidación tras la pandemia, potenciando los destinos nacionales y colaborando con el desarrollo de la España rural. De esta forma, se promociona el patrimonio histórico y cultural y el conocimiento de nuestro país por la juventud. España es el segundo país más visitado del mundo, pero cuenta con una gran riqueza cultural poco conocida para muchos españoles, de ahí que una de las finalidades del real decreto-ley sea fomentar el conocimiento de España por nuestras personas jóvenes facilitando durante este verano los viajes de ocio.

Por otro lado, también se persigue el fomento de un medio de transporte más seguro, fiable, cómodo, económico y sostenible que el vehículo particular. Además, el transporte público colectivo es más justo en términos sociales, más inclusivo, tiene un alto impacto positivo en la economía y la industria, y se sitúa como una pieza clave para conseguir los objetivos climáticos y de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

Asimismo, las estadísticas y análisis muestran que en los desplazamientos motorizados por carretera el autobús es el medio de transporte más seguro, de forma que el fomento del uso de este medio de transporte tiene como consecuencia adicional una reducción de la siniestralidad.

Con estos fines, este real decreto-ley establece la reducción del precio de los billetes para la juventud en los servicios de transporte público colectivo terrestre de competencia estatal durante el periodo estival de 2025, así como la reducción del precio del Pase Interrail para la juventud comercializado a través de Renfe Viajeros S.M.E., SA, cuya fecha de inicio tenga lugar entre el 1 de julio de 2025 y el 30 de septiembre de 2025.

II

El presente real decreto-ley se estructura en una parte expositiva y una parte dispositiva, conformada por dos capítulos, seis artículos y tres disposiciones finales.

El capítulo I recoge la regulación sobre la reducción del precio de los billetes para jóvenes en servicios de transporte público colectivo durante el periodo estival de 2025 relativa al transporte ferroviario y por carretera, y está compuesto por los artículos 1 al 5. En el artículo 1 se establecen los requisitos que han de reunir las personas para acceder a los descuentos establecidos en los artículos 2 a 4, así como las fechas del viaje, que se fijan entre el 1 de julio de 2025 y el 30 de septiembre de 2025. A efectos de acreditar el cumplimiento de estos requisitos, se establece que los posibles beneficiarios de los descuentos deberán registrarse en la web del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, de acuerdo con lo que se establezca por resolución de la persona titular de la Secretaría de Estado de Transportes y Movilidad Sostenible. Asimismo, se determina que no resultará de aplicación a lo establecido en este capítulo la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

En el artículo 2, se establecen los descuentos aplicables a la juventud en el precio de los billetes sencillos y de ida y vuelta en los servicios de transporte ferroviario de viajeros de media distancia, incluidos los servicios de proximidad, prestados sobre la red convencional y la red de ancho métrico, así como en los servicios Avant. Se trata de servicios prestados por Renfe Viajeros S.M.E., SA, en virtud del «Contrato entre la Administración General del Estado y la Sociedad Mercantil Estatal Renfe Viajeros S.M.E., SA, para la Prestación de los Servicios Públicos de Transporte de Viajeros por Ferrocarril de «Cercanías», «Media Distancia Convencional», «Alta Velocidad Media Distancia (Avant)» y «Ancho Métrico», competencia de la Administración General del Estado, sujetos a Obligaciones de Servicio Público en el Periodo 2018-2027». En el caso de los servicios de competencia autonómica que Renfe Viajeros S.M.E., SA, presta en Cataluña y en el País Vasco, así como de los servicios regulares, no turísticos, que Renfe presta sobre la Red Ferroviaria de Interés General en virtud de convenios o contratos con las administraciones autonómicas, la aplicación de los descuentos con la correspondiente compensación por parte del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, requerirá la previa solicitud de adhesión expresa de las condiciones por parte de la comunidad autónoma correspondiente. La financiación de la compensación a Renfe Viajeros S.M.E., SA, por la reducción de ingresos derivada de la aplicación de los descuentos se llevará a cabo con cargo al presupuesto del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible mediante la correspondiente modificación presupuestaria.

Asimismo, en el artículo 3 se regulan los descuentos para jóvenes en los servicios comerciales de transporte ferroviario de viajeros prestados sobre la Red Ferroviaria de Interés General. En este caso, será voluntario para las empresas ferroviarias la aplicación de los descuentos, debiendo comunicar a la Dirección General de Transporte por Carretera y Ferrocarril del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible su decisión de aplicarlos en el plazo de diez días desde la entrada en vigor de este real decreto-ley.

En el artículo 4, se establecen los descuentos para jóvenes en el periodo estival en los servicios públicos de transporte regular de viajeros de uso general por carretera de competencia estatal.

Por último, en el artículo 5 se establecen las obligaciones de información, comunicación, visibilidad y publicidad que deben cumplir los operadores de transporte que apliquen los descuentos regulados en los artículos anteriores.

En el capítulo II, se establece la reducción del precio del Pase Interrail para jóvenes siempre que se adquiera a través de Renfe Viajeros S.M.E., SA, durante el periodo estival de 2025.

Interrail es un pase personal e intransferible, que puede ser adquirido y utilizado por personas residentes legalmente en Europa y que permite viajar en tren por 33 países europeos o en barco (entre Italia y Grecia). Con más de cincuenta años de existencia, ha sido utilizado por millones de jóvenes como forma de viajar por Europa.

Las instituciones europeas han reconocido el papel del Pase Interrail como instrumento para favorecer el conocimiento del resto de países de la Unión Europea para las personas jóvenes y, por tanto, para «crear Europa». En este sentido, desde 2018 se dispone del programa DiscoverEU, una acción del programa Erasmus+ que ofrece la oportunidad de descubrir Europa a través de un sorteo de miles de pases de Interrail entre las personas jóvenes que lo soliciten. Hasta diciembre de 2022 más de 200.000 jóvenes europeos han disfrutado de un Pase Interrail gratuito gracias a este programa.

Desde España, el Gobierno comparte el objetivo de la Unión Europea y se quiere facilitar que las personas jóvenes de nacionalidad española, o extranjera y con residencia legal en España puedan acceder a este tipo de viajes durante el periodo estival de 2025. La Sociedad Mercantil Estatal Renfe Viajeros S.M.E., SA, forma parte del sector público empresarial estatal, es miembro asociado de la entidad Eurail BV formada por las principales compañías ferroviarias europeas que gestiona los pases Interrail y comercializa la venta de estos billetes de tren.

El citado capítulo se desarrolla únicamente por el artículo 6, en el que, a la vista de lo anterior, se mandata a Renfe Viajeros S.M.E., SA, que aplique, con carácter extraordinario, un descuento del 50 % del precio del Pase Interrail para las personas jóvenes con residencia legal en España con edad entre 18 y 30 años, para los viajes a iniciar entre el 1 de julio de 2025 y el 30 de septiembre de 2025, ambos inclusive. Tampoco será de aplicación a lo establecido en este capítulo la Ley 38/2003, de 17 de noviembre.

La disposición final primera modifica el apartado 2 del artículo 64 del Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre, por el que se adoptan medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía.

Finalmente, las disposiciones finales segunda y tercera se refieren a los títulos competenciales y a la entrada en vigor.

III

En relación con el empleo del real decreto-ley como instrumento para la regulación de estas ayudas, se deben tener en cuenta dos aspectos referidos a las materias vedadas a este instrumento normativo y a la concurrencia de los presupuestos habilitantes que justifican la utilización de esta clase de norma. En relación con los primeros, como señala el artículo 86.1 de nuestra Constitución, los reales decretos-leyes «no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general». En el caso del presente real decreto-ley no se realiza afectación alguna a cualquiera de estas materias.

Por lo que respecta a la concurrencia de los presupuestos habilitantes de extraordinaria y urgente necesidad, debe tenerse en cuenta la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional, resumida en el fundamento jurídico IV de la Sentencia 61/2018, de 7 de junio de 2018. Conforme a la misma, se requieren, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido en denominarse, la situación de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella». Como señala la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 18/2023, de 21 de marzo, en su fundamento jurídico 2.d), «el decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro, según hemos reiterado, que subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 189/2005, de 7 de julio, FJ 3; 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 6; 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y 35/2017, de 1 de marzo, FJ 3)».

No puede considerarse que las medidas recogidas en la norma pudieran preverse con antelación, ya que ni el mantenimiento de las perturbaciones comerciales ni la falta de recuperación total de los sectores afectados podían conocerse con antelación; ahora bien, los poderes públicos no pueden permanecer ajenos a su existencia, y la concurrencia de estos factores justifica adoptar las medidas por este medio. El único modo posible de hacerles frente ha de ser el del real decreto-ley, pues, ya que en cualquier otro mecanismo los plazos impedirían la correcta atención de las necesidades detectadas en el período concreto en el que deben ser atajadas.

En cuanto a la acreditación de «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4)», tales extremos quedan suficientemente acreditados por el hecho de que los sectores del transporte, el turismo y el sector cultural, son esenciales para el funcionamiento general de la economía de nuestro país y resultaron muy afectados por las restricciones a la movilidad impuestas durante la pandemia, sectores que siguen sin recuperar los niveles de funcionamiento previos al primer trimestre de 2020. En consecuencia, para garantizar la consolidación de su recuperación es necesario intervenir de nuevo en el periodo estival, en el que la juventud dispone normalmente de su periodo vacacional, como el momento más adecuado para potenciar los viajes que contribuyan a acelerar y consolidar la recuperación de estos sectores. La demanda de turismo procedente de viajeros nacionales se produce en su mayor parte durante el tercer trimestre del año, por lo que es la época estival el momento en el que las medidas para facilitar el viaje de las personas jóvenes pueden producir un efecto acelerador que se sumará a las líneas de ayudas existentes para desarrollar y rehabilitar zonas de interés turístico y el propio patrimonio histórico de nuestro país. Hay que fomentar los viajes en el momento en el que nuestra juventud dispone de tiempo libre para poder llevarlos a cabo.

Por otro lado, el transporte ferroviario se configura como herramienta esencial en la consecución de objetivos medioambientales, especialmente en el contexto de la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, el incremento de la eficiencia energética y la mejora de la sostenibilidad del transporte. El fomento de este sector puede igualmente incentivar una mayor conciencia ambiental en las nuevas generaciones, contribuyendo al desarrollo de una cultura de transporte más ecológica y responsable, en línea con el cambio de paradigma hacia unas tendencias de movilidad más sostenible.

Además, en el caso de las concesiones de servicios de transporte regular de viajeros de uso general por carretera competencia de la Administración General del Estado, se trata de uno de los sectores de transporte que aún no ha recuperado los niveles de demanda de 2019, ya superados en sectores como el transporte aéreo. Resulta de extraordinaria necesidad adoptar medidas urgentes para dar un impulso a la demanda de transporte por la juventud durante la época estival, con más tiempo libre para realizar los viajes, lo que permitirá reforzar la viabilidad de este medio de transporte esencial en España.

Finalmente, y en relación al objetivo mencionado de ayudar a la recuperación de los sectores turístico y cultural en su consolidación tras la pandemia, potenciando los destinos nacionales y colaborando con el desarrollo de la España rural, hay que destacar que, como ponen de manifiesto las últimas Encuestas de Turismo de Residentes del Instituto Nacional de Estadística, los viajes realizados por la población que reside en España aún no han alcanzado las cifras de 2019. Esta situación obliga a tomar una nueva acción urgente decidida en la época estival de 2025, con objeto de dar un último impulso a una actividad, especialmente en su vertiente rural y de interior, que se vio gravemente afectada en la pandemia, y que contrasta con la recuperación que sí se ha producido en el turismo de origen internacional.

El escenario descrito amerita la urgencia existente en la aprobación de las medidas, de modo que resulta patente que estas no pueden ser adoptadas mediante los instrumentos normativos ordinarios, pues el decreto-ley es un instrumento jurídico excepcional, cuyo empleo solo se justifica cuando el recurso a aquellos instrumentos no permitiría acometer con la urgencia necesaria la situación extraordinaria definida. Efectivamente, el ámbito temporal de las medidas reguladas en el presente real decreto-ley impide su tramitación por ley ordinaria.

Ello constituye el presupuesto habilitante para la adopción de forma extraordinaria y urgente de las disposiciones contenidas en este real decreto-ley, existiendo los dos elementos que la doctrina constitucional viene exigiendo en el control de la concurrencia de este presupuesto habilitante: los motivos que, habiendo sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación, hayan sido explicitados de una forma razonada, y la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a la misma (STC 126/2016, de 7 de julio, FJ 2).

Por todo lo expresado anteriormente, concurren de esta forma las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad, que constituyen el presupuesto habilitante exigido al Gobierno por el artículo 86.1 de la Constitución Española para dictar decretos-leyes, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional citada: una situación de necesidad fundamentada en datos concretos; la urgencia de las medidas que deben aplicarse respecto a esta situación de necesidad, que no puede atenderse acudiendo al procedimiento legislativo de urgencia; y la existencia de una conexión entre la situación de urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para afrontarla.

IV

En lo que respecta al régimen de las comunidades autónomas, se trata de un límite que la doctrina del Tribunal Constitucional ha considerado de modo flexible y finalista, de manera que, como sintetiza la STC 23/1993, de 21 de enero (FJ.2): «… ha de tenerse en cuenta que el art. 86.1 C.E. utiliza un término «régimen de las Comunidades Autónomas» más extenso y comprensivo que el mero de «Estatutos de Autonomía», por lo que dicha expresión ha de ser interpretada, como ha dicho la STC 29/1986 «en el sentido de que el Decreto-ley no puede afectar al régimen constitucional de las Comunidades Autónomas, incluida la posición institucional que les otorga la Constitución». De ese «régimen constitucional» forman parte los Estatutos, que no pueden ser alterados por un Decreto-ley, pero también se incluyen otras leyes estatales atributivas de competencias, que forman parte del bloque de constitucionalidad, así como las leyes atributivas de competencia del art. 150.1 C.E., las leyes de armonización del art. 150.3, y las leyes orgánicas a que se refiere el art. 150.2 C.E. Por tanto, el Decreto-ley no puede regular objetos propios de aquellas leyes que, conforme al art. 28.1 LOTC hayan sido aprobadas, dentro del marco constitucional, para delimitar las competencias del Estado y de las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas.

Ciertamente, el ejercicio de las competencias de un ente puede afectar en alguna medida a las del otro. Pero cuando la Constitución veda al Decreto-ley «afectar» al régimen de las Comunidades Autónomas, se refiere a una delimitación directa y positiva de las competencias mediante tal instrumento normativo, y no a cualquier regulación que indirectamente «incida» en las competencias autonómicas. De otro modo, se vaciarían prácticamente de contenido los ámbitos de regulación sobre los que el Decreto-ley puede proyectarse, puesto que es muy difícil encontrar un objeto normativo en el que no incida de uno u otro modo alguna competencia autonómica.»

Adicionalmente, la gestión única y centralizada de ayudas o subvenciones estatales ha sido avalada por el Tribunal Constitucional en la STC 13/1992, de 6 de febrero, al señalar que «la gestión por el Estado, directa y centralizada, de las medidas de fomento con cargo a fondos estatales es constitucionalmente admisible si resulta imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas de fomento dentro de la ordenación básica del sector, y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute de las mismas por parte de sus destinatarios potenciales en todo el territorio nacional».

Por lo que respecta a la regulación de ayudas en materias cuya competencia exclusiva recae sobre el Estado que establece el presente real decreto-ley, no existe afectación al régimen de las comunidades autónomas en el sentido del artículo 86.1 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional descrita.

Por otra parte, en relación a las ayudas vinculadas con los servicios que Renfe Viajeros S.M.E., SA, presta en virtud de convenios o contratos con las administraciones autonómicas, el límite que la doctrina del Tribunal Constitucional ha considerado en la mencionada STC 23/1993, de 21 de enero, tiene, una vez más, carácter flexible y finalista (FJ.2): «Más allá de ese «régimen constitucional», el campo normativo de los Decretos-leyes se corresponde con la competencia legislativa del Estado, no existe obstáculo constitucional alguno para que el Decreto-ley, en el ámbito de la competencia legislativa que corresponde al Estado pueda regular materias en las que una Comunidad Autónoma tenga competencias, pero en las que incida una competencia legislativa del Estado, siempre que esa regulación no tenga como fin atribuir competencias o delimitar positivamente la esfera de competencias de las Comunidades Autónomas.»

V

El presente real decreto-ley se configura de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Así, atendiendo al principio de necesidad, este se apoya en el interés general en el que se fundamentan las medidas recogidas. Por lo que respecta a la eficacia, ésta queda contrastada por el éxito obtenido en el programa de ayudas estivales de 2023 y 2024, potenciando los sectores del turismo y la cultura. El real decreto-ley es el instrumento más inmediato para garantizar la consecución de los citados principios.

Se respeta asimismo el principio de proporcionalidad, porque se contiene la regulación meramente imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados.

A su vez, la norma respeta el principio de seguridad jurídica, toda vez que resulta coherente con el vigente ordenamiento jurídico y establece de manera clara las condiciones de las obligaciones de servicio público y los mecanismos de compensación y liquidación a las empresas que prestan el servicio de transporte.

En cuanto al principio de transparencia, esta norma, si bien está exenta de los trámites de consulta pública, audiencia e información pública por tratarse de un real decreto-ley, tal y como autoriza el artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, define claramente sus objetivos, medidas y causas, reflejados tanto en su parte expositiva como en la memoria que lo acompaña.

Por último, en relación con el principio de eficiencia, en este real decreto-ley se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para los ciudadanos.

VI

Este real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª y 149.1.21.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado, respectivamente, la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y la competencia exclusiva en materia de ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta del Ministro de Transportes y Movilidad Sostenible, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 10 de junio de 2025,

DISPONGO:

CAPÍTULO I
Ayudas directas para jóvenes en los servicios de transporte público colectivo durante el periodo estival de 2025

CAPÍTULO II
Reducción del precio del Pase Interrail en 2025

Disposiciones Finales

Disposición final primera Modificación del Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre, por el que se adoptan medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía

Se modifica el apartado 2 del artículo 64 del Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre, por el que se adoptan medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía, que queda redactado en los siguientes términos:

«2. Para las ayudas recogidas en este título no resultará de aplicación la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ni será de aplicación ningún otro requisito establecido en otras leyes para la obtención de subvenciones, más allá de lo establecido en el presente título.»

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