Atención norma derogada, ver regulación posterior

Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria

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Sumario

LE0000195607 Ley 230/1963, 28 diciembre, derogada por la letra a) del número 1 de la disposición derogatoria única de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria («B.O.E.» 18 diciembre), el 1 de julio de 2004.

Exposición de Motivos.

Consiste esta Ley en la formulación de una serie de principios básicos que, contenidos en reglas jurídicas comunes a todos los tributos, determinan los procedimientos para su establecimiento y exacción.

Es ésta una realización jurídica con escasos precedentes en el Derecho comparado dado el grado de elaboración a que es preciso someter su estudio para incorporarlo al Derecho positivo.

Desde que el tributo dejó de ser un poder de "facto" para integrar una verdadera relación jurídica, se ha venido experimentando la necesidad de que en nuestro ordenamiento se sistematizaran los principios y las disposiciones relativas a su aplicación.

Constituyen prueba de esta preocupación por el acoplamiento orgánico de las normas que disciplinan el fenómeno tributario, entre otras de alcance parcial, las siguientes medidas:

El Decreto de once de julio de mil ochocientos setenta y tres, por el que se creó una Junta general encargada de dar unidad a la legislación de la Hacienda Pública, que redactó un proyecto de Código general.

El Real Decreto de quince de agosto de mil ochocientos noventa y cinco, por el que se creó una Comisión codificadora de la legislación de Hacienda Pública, que en su preámbulo aseveraba: "La multiplicidad y trascendencia de los intereses que intervienen en las relaciones económicas del ciudadano con el Estado y la ocasión diaria ofrecida por la contracción y la duda por la abundancia de disposiciones legales o meramente reglamentarias, engendradas las más por conflictos del momento que reclamaban urgente remedio, inspiradas todas en intentos de sistemas muy luego abandonados y dictados casi todos sin el debido enlace y precedente, exige, sin duda, que se forme un cuerpo legal de doctrina determinante de un estado de Derecho económico administrativo, racional y metódicamente ordenado, mediante el estudio, fijación y aprovechamiento de los elementos actuales que nuestra copiosa, incoherente y aún contradictoria legislación proporcione."

El Real Decreto de cuatro de octubre de mil novecientos tres, creando una Junta encargada de preparar un proyecto de Código general de Hacienda, donde se reunieran "los preceptos fundamentales que informan las leyes tributarias y de contabilidad, los actos de gestión y el procedimiento".

La Real Orden de veintiséis de enero de mil novecientos catorce reconoce que acude a la iniciativa de los empleados dependientes del Ministerio de Hacienda, instituyendo premios para los trabajos que presentasen ajustados a la idea "de suministrar, respecto de cada impuesto, tributo, renta, obligación o derecho del Estado, los elementos esenciales de su historia, en compendiada síntesis, y el conocimiento de las disposiciones debidamente coordinadas y enlazadas que actualmente rigen y se aplican por los Centros de este Ministerio".

Por Real Orden de veintisiete de enero de mil novecientos quince, que atribuye a una titulada Junta de Inspección el estudio de los trabajos presentados al amparo de la disposición del mismo rango, fecha veintiséis de enero de mil novecientos catorce, antes citada.

La Real Orden de cuatro de octubre de mil novecientos veintidós, que crea un Centro técnico en el Ministerio de Hacienda, con el doble objeto de "recopilar las disposiciones que en materia de Hacienda se vayan dictando en las naciones principales de Europa y América..., y contrastarlas con las similares que en España se adopten y consecuencias que de ellas se deriven en nuestra economía nacional", a cuyo efecto la Real Orden de cuatro de noviembre siguiente aprobó el plan a que había de ajustarse el referido Gabinete o Centro técnico, suprimido por Real Orden de veinte de septiembre de mil novecientos veintitres.

El Decreto de treinta de diciembre de mil novecientos treinta y dos, que atribuyó a la Secretaría Técnica del Consejo de Dirección del Ministerio de Hacienda "la compilación de todas las disposiciones emanadas del Ministerio de Hacienda para su publicación con las debidas anotaciones e índices de referencia y enlace".

La Ley de dieciséis de diciembre de mil novecientos cuarenta, que autorizó al Ministerio de Hacienda para publicar "textos refundidos de las disposiciones reguladoras de las contribuciones de impuestos afectados por la presente Ley, a fin de recoger sistemáticamente las reformas introducidas".

La Orden del Ministerio de Hacienda de veinticinco de febrero de mil novecientos cuarenta y tres, que creó su Servicio de Estudios y le encomendó, entre otras tareas, la de "preparar, en colaboración con los Centros directivos interesados, una codificación de las Leyes y Reglamentos tributarios".

Y es, por fin, la Orden ministerial de Hacienda de tres de julio de mil novecientos sesenta y uno, que insiste en la conveniencia de que nuestro ordenamiento jurídico cuente con "un conjunto de normas en el que se contengan los principios básicos de aplicación a los distintos tributos", la que constituyó una Comisión en el Instituto de Estudios Fiscales, a la que se le confía la redacción del anteproyecto de Ley General Tributaria.

Una vez elaborado el proyecto por la Comisión resulta evidente la posibilidad de dictar una serie de reglas comunes a todos los tributos, conjunto normativo de carácter público cuya especialidad nace de la propia naturaleza de los hechos que regula y de la peculiaridad administrativa de los procedimientos que le son aplicables. Tarea tanto más realizable cuanto que la Ley de Procedimiento Administrativo ofrece una ordenación general a la que se ha acomodado la presente Ley, con las indudables ventajas que de tal unificación se derivan.

• 1) Propósitos de la Ley General Tributaria Cualesquiera que sean las ventajas que se pretendan lograr en la configuración de las instituciones tributarias no llegarían éstas a rendir todas sus posibilidades si la Ley no afrontara decididamente los problemas que hubiera de llevar consigo su aplicación. En este sentido, el establecimiento de unos procedimientos simplificados y eficaces en la aplicación de los tributos, dotados de garantías jurídicas adecuadas, supone para el buen orden en el régimen tributario una configuración doctrinalmente depurada del sistema impositivo.

  No se olvide que la necesidad de superar el heterogéneo conjunto de normas relativas a las distintas manifestaciones de la actividad tributaria anticipa ya la finalidad de la Ley.

  La Ley General Tributaria aspira a informar, con criterios de unidad, las instituciones y procesos que integran la estructura del sistema tributario, en cuanto no requiera ordenación específica excepcional. También se propone incorporar a nuestro ordenamiento un esquema de sistematización de las normas reguladoras de los tributos que oriente la legislación, y, en su día, facilite su codificación.

• 2) Los principios generales del orden tributario El título preliminar contiene los principios generales del orden tributario. En él se pone de manifiesto que los de carácter dogmático tendrían quizá más apropiada promulgación en una Ley fundamental. Sin embargo. tanto los de dicha naturaleza como los orgánicos, son de aplicación directa y ordenan con carácter básico el ejercicio de la actividad tributaria, así como la estructura y funcionamiento de la respectiva organización administrativa.

  Tanto el sistema tributario del Estado como los de las Corporaciones Locales y los de las provincias con regímenes fiscales especiales no resultan, en consecuencia, alterados en sus fundamentos, ya que la Ley no afecta a su estructura ni a sus respectivas facultades, sino que, al contrario, el establecimiento de un orden general, común para todos los tributos, proporcionará a las Entidades citadas una consolidación y fortalecimiento en su actual actividad fiscal, dentro de un cuadro igualmente general de garantías para el contribuyente.

  En los artículos tercero y cuarto se desarrollan los mandatos contenidos en el artículo noveno del Fuero de los Españoles y en el principio noveno de los del Movimiento Nacional, al mismo tiempo que se reconoce la función instrumental, que, sin preterir los dictados de equidad y generalidad, puede cumplir el tributo al servicio de la política económica y social del país.

• 3) Régimen jurídico de las normas tributarias En el título primero se contienen los preceptos relativos a la jerarquía y aplicación de las normas tributarias.

  En orden a la jerarquía y a las fuentes de Derecho tributario se concretan las disposiciones del título tercero de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado en cuanto se proyectan sobre las relaciones nacidas de la exacción de los tributos.

  Ha de destacarse, no obstante, la regulación del ejercicio de las autorizaciones legislativas en materia tributaria por la especial reserva de competencia a favor de las Cortes que determinan los artículos octavo del Fuero de los Españoles y el diez-c) de la Ley de su creación.

  En el artículo diez se desarrolla el principio de reserva de Ley contenido en el título preliminar, que, como en él se advierte, será de inexcusable observancia por la Administración.

  En servicio de la política de coyuntura económica se prevé que el Gobierno quede autorizado para aumentar, disminuir o suprimir tipos de gravamen dentro de los límites señalados cuando el tributo es esencialmente repercutible y, por tanto, propicia su incorporación en los precios de los bienes y mercancías.

  El artículo catorce constituye adecuada aplicación de lo prevenido con carácter general en la Ley de veintitres de diciembre de mil novecientos cincuenta y nueve (artículo diecisiete), en cuanto se juzga necesaria la codificación de las disposiciones relativas a las exenciones tributarias, no sólo por ser de naturaleza excepcional, sino porque llevan consigo latentes aumentos de la presión tributaria.

  El principio de certeza queda ampliamente recogido en varios pasajes de la Ley. El artículo dieciocho constituye un desarrollo innovador del citado principio en nuestro Derecho. En lo sucesivo, el Ministerio de Hacienda habrá de promover o acordar en cada caso las modificaciones legales que superen las disparidades interpretativas que puedan darse en el ordenamiento tributario o en su aplicación por los Tribunales y por la Administración.

  En la sección titulada "Interpretación de las Normas" se dan las premisas para calificar el hecho imponible que define el artículo veintinueve. El texto legal establece una norma básica de interpretación, que consiste en la posibilidad de empleo de todos los criterios admitidos en Derecho, con exclusión de la analogía e incorporando normas precisas para evitar para evitar el fraude de ley. En atención a que el hecho imponible puede consistir en un fenómeno de naturaleza jurídica o económica, su calificación habrá de producirse mediante la aplicación de criterios que consideren adecuadamente esa doble hipótesis.

• 4) Los tributos: sus clases En el primer capítulo del título segundo regula la Ley las clases de los tributos.

  La clasificación cumple fundamentalmente fines terminológicos al pronunciarse por la voz "tributos" como comprensiva de todos los que pueden establecerse en uso de las facultades reconocidas en el artículo segundo.

  Salvo escasas excepciones las normas contenidas en la Ley son formuladas como aplicables a las tasas, a las contribuciones especiales y a los impuestos. De este modo se pretende por la Ley General que de no existir esencial inadecuación entre la norma y el supuesto de hecho sean aplicables todos sus preceptos a las tres clases de tributos que la misma establece.

• 5) El hecho imponible La Ley llama hecho imponible al elemento material de lo que la doctrina científica denomina situación de hecho o presupuesto del tributo. Es indudable que corresponde al criterio discrecional del legislador realizar tal determinación del hecho imponible. De ahí que las leyes específicas de los tributos deban traducir con fidelidad, precisión y términos jurídicos unívocos los conceptos elaborados por la ciencia de la Hacienda pública en orden al objeto de las distintas clases de tributos. Pero es conveniente hacer constar que al insertar en las leyes específicas las definiciones de los respectivos hechos imponibles se convierte el objeto de cada tributo en un concepto jurídico que habrá de ser interpretado mediante los criterios ordinarios de la hermenéutica jurídica.
• 6) El sujeto pasivo tributario El objeto del tributo se encuentra naturalmente vinculado a una persona. Esta persona, por tanto, no está determinada por la norma, sino por la simple relación que el supuesto de hecho establece sin alteración de ninguna clase. En su virtud, se trata del contribuyente, ya que es el llamado a soportar el tributo por ser titular de la respectiva capacidad económica.

  Ahora bien, así como la norma describe con mayor o menor amplitud o literalidad el objeto del tributo y crea el hecho imponible como concepto jurídico puede o no aceptar que el titulado contribuyente sea sujeto de la relación jurídica que se establezca al producirse aquél. Es evidente que en esta aceptación o mutación del contribuyente como elemento personal de las relaciones tributarias ya disciplinadas por la norma interviene de modo decisivo la llamada técnica tributaria, puesta al servicio de los principios de comodidad de pago y de economía de la percepción y especialmente del de generalidad. He aquí cómo surge el sujeto pasivo en el campo de las relaciones jurídicas que la Ley ha de contemplar y regular como eje de su propio contenido.

  La Ley ha salvado la duplicación de elementos personales que puede darse en determinadas relaciones tributarias, dando absoluta primacía a quien desde ángulo jurídico resulta inmediatamente vinculado u obligado ante la Hacienda Pública. Para la Ley, esta persona, y sola ella, es el sujeto pasivo, sea o no concurrentemente contribuyente. Es inconcuso que ni el Derecho es un puro esquema formal o de artificio ni debe limitarse a facilitar meras técnicas de articulación jurídica. Pero también es evidente que la Ley ha de atender preferentemente a quien por su propia configuración jurídica resulta deudor en las respectivas obligaciones materiales o formales.

  Ante la necesidad de distinguir los dos supuestos extremos (sujeto pasivo-no contribuyente y contribuyente-no sujeto pasivo) tenía la Ley que pronunciarse por la terminología de significación más correcta, siquiera no fuera la más usual o vulgar actualmente. Por ello, llama contribuyente a quien según la norma jurídica debe soportar el tributo por ser titular de la respectiva capacidad tributaria, y sujeto pasivo a quien según la norma jurídica debe cumplir las obligaciones legales dimanantes de las exacciones de los tributos.

  En los preceptos relativos al sujeto pasivo tributario se unifican las regulaciones hoy dispersas en varios textos legales, al mismo tiempo que se restringen en importante medida los supuestos de responsabilidad solidaria y aún subsidiaria actualmente vigentes. Criterio que asimismo adopta la Ley al regular las responsabilidades de índole real u objetivo en la sección relativa a las garantías de la deuda tributaria.

  Para la derivación del procedimiento recaudatorio desde el sujeto pasivo en primer lugar llamado, a quienes adquieren esta condición por vía de responsabilidad de segundo grado o subsidiaria, exige la Ley la formación de sumario expediente administrativo, con audiencia del presunto responsable, y la reducción del débito al importe inicialmente liquidado.

  En esta materia, pues, da la Ley un paso decisivo en la reducción de responsabilidad de segundo grado, sean o no personales, o subjetivas, y además ofrecen a los presuntos responsables las garantías jurídicas que se desprenden de un procedimiento claro y taxativo.

  Por último, la Ley aborda las cuestiones referentes a la capacidad de los sujetos pasivos, adaptando las normas de la vigente Ley de Procedimiento Administrativo a las exigencias peculiares de los procesos de gestión tributaria.

• 7) Base y deuda tributaria

  Los capítulos cuarto y quinto del título segundo contienen la regulación de la base y deuda tributarias, presidida por dos distintas perspectivas.

  • a) En determinadas materias sólo se sistematizan los regímenes aplicables en cada tributo, con arreglo a la opción de la respectiva Ley específica.
  • b) En otras cuestiones se unifican las normas hoy vigentes y se crea el correspondiente cuadro legal de aplicación diversa.

  En los regímenes de fijación de las bases tributarias se estructuran los requisitos condicionantes de cada uno de ellos y se regula cuál ha de prevalecer cuando proceda la aplicación de más de uno.

  En atención a la extendida aplicación que tienen las estimaciones por Jurados tributarios regula la Ley su competencia y régimen, en forma precisa y rígida, con objeto de que, sin dejar de ser un instrumento de eficacia en los supuestos de falta de colaboración o mala fe de los sujetos pasivos tengan estos últimos las garantías procesales que en todo caso les son debidas en un estado de Derecho.

  Es objeto de regulación la comprobación por la Administración de los valores de la renta, productos bienes y demás elementos que han de integrar la base del respectivo tributo. En esta materia se generalizan los procedimientos de comprobación de valor vigentes para determinados impuestos y se destaca que esta actividad administrativa tiene clara sustantividad frente a la comprobación e investigación del hecho tributario.

  En los preceptos relativos al tipo de gravamen de la deuda tributaria se contienen fundamentalmente nociones de los distintos recargos, coeficientes, alícuotas o porcentajes que pueden intervenir en esta fase de la exacción de los tributos. A través de ellas se propone la Ley que en lo sucesivo se unifique el tratamiento normativo y aplicativo de esta materia. Y se decide, como es obvio, por las líneas de máxima sencillez y claridad para que en todo momento y sin esfuerzo conozca la Administración y el administrado el alcance o consecuencias cuantitativas de cuantos factores o elementos hagan referencia al tipo o a la deuda por cualquier tributo.

  Ha de destacarse que en el artículo cincuenta y siete se recoge la doctrina jurisprudencial sobre deducción o compensación de cuotas tributarias en las devengadas por otra de exacción posterior, con objeto de que las exenciones o bonificaciones reconocidas en los de aplicación previa conserven su efectividad.

  Constituyen medidas que facilitan o reducen las obligaciones a cargo de los sujetos pasivos respecto de la actual situación legal, las siguientes:

  • a) La generalización a todos los tributos del régimen de fraccionamiento o aplazamiento del pago de las deudas tributarias.
  • b) La admisión de la consignación del importe de las deudas tributarias con los correspondientes efectos liberatorios o suspensivos.
  • c) La implantación de la compensación como medio extintivo de las deudas tributarias en los supuestos que se mencionan; y
  • d) La unificación de los vigentes plazos de prescripción de las acciones administrativas para liquidar y recaudar las deudas tributarias con arreglo al más reducido de los que actualmente rigen: Cinco años.
• 8) Las infracciones tributarias En el último capítulo del título segundo se establecen los tipos de infracción tributaria y sus correspondientes sanciones. De este modo las disposiciones específicas de cada tributo sólo habrán de concretar cuando sea preciso, los distintos supuestos de infracción conforme a los que define la Ley General, y la aplicación de las respectivas multas será mera consecuencia del apuntado desarrollo, con lo que se habrá logrado un régimen único en esta materia para todos los tributos.

  En verdad, la Ley ha culminado la evolución que se advertía en nuestro ordenamiento y ha adoptado para toda clase de infracciones las tipificadas en las vigentes leyes sobre régimen de la inspección de los tributos.

  Por tanto, todas las infracciones, ya se pongan de manifiesto en normales expedientes de gestión, ya en los promovidos por la Inspección de los tributos, serán calificadas según las mismas normas, aunque, como es obligado, la conducta con la Inspección de los tributos pueda determinar la apreciación de circunstancias modificativas de la responsabilidad de los sujetos pasivos.

• 9) Los órganos de gestión tributaria Dedica la Ley el capítulo I del título tercero a los órganos administrativos de gestión tributaria regulando, con carácter general, las reglas de competencia.

  En los artículos noventa y seis y siguientes se incorpora a la ordenación general del Derecho tributario el principio de organización social y política que supone la colaboración del contribuyente, como parte de un conjunto profesional, en la gestión de los tributos.

  Se continúa así una larga tradición española de colaboración corporativa en la actividad tributaria consagrándola como uno de los elementos básicos en el Derecho tributario moderno.

  Este principio, incorporado ya a la práctica española con todas sus consecuencias a partir de la Ley de mil novecientos cincuenta y siete, de la que ha resultado una feliz y positiva experiencia, debe figurar con el rango debido en una ordenación general y permanente del Derecho tributario.

  El planteamiento liberal de la gestión tributaria como un proceso en el que se enfrentan y contraponen el contribuyente individualizado y la Administración, tiene que ser por fuerza superado para convertirse en un procedimiento de colaboración a un fin común, en el que aquél figure como miembro de su profesión con todos los derechos, deberes y responsabilidades consiguientes.

  Con ello, nuestro procedimiento tributario no sólo se enriquece sustancialmente al inspirarse en un principio esencial de la doctrina política del Estado español, sino que perfila otras muchas finalidades en modo alguno secundarias, ya que entrañan la garantía de mayor justicia y equidad, conmutativas y distributivas en la aplicación del impuesto.

• 10) Procedimiento de gestión En los capítulos tercero y cuarto se contienen las reglas generales de procedimiento de gestión. Destaca en ellos lo relativo a la condición jurídica de la declaración tributaria y al ejercicio del derecho de consulta a la Administración.

  Las normas sobre comprobación, investigación y prueba determinan el alcance objetivo y subjetivo de las dos primeras y los medios admisibles en cuanto a la última, en especial sobre la confesión y las presunciones.

• 11) Recaudación El capítulo quinto contiene los principios generales de la recaudación, como fase específica y autónoma en el procedimiento de gestión, y en especial las normas sobre el apremio confiando su desarrollo al Reglamento general para la recaudación.
• 12) Inspección de los tributos

  En el capítulo sexto del título tres se establecen los principios generales sobre actuación de los Inspectores de los tributos:

  • Sobre sus funciones privativas o peculiares.
  • Sobre sus facultades en el examen de antecedentes y lugar en que pueden ejercerla; y
  • Sobre los requisitos de lugar, tiempo y forma que han de observarse en las actas que documenten los resultados finales de sus actuaciones, según la valoración jurídico-tributaria de su contenido.

  En el desarrollo de dichos principios pondera la Ley tanto la garantía jurídica de los sujetos pasivos como la eficaz defensa de los intereses de la Hacienda Pública.

• 13) Jurados tributarios Los Jurados tributarios se han institucionalizado en nuestra Patria y, además, han adquirido una extensión considerable, tanto en su competencia como en el volumen de sus intervenciones.

  Las necesidades de estos órganos resultan patentes, tanto para los tributos de estimación objetiva de la base tributaria como para los de exacción por determinación directa. En uno y otro caso responden los Jurados al propósito de adecuar, con la mayor aproximación posible las bases tributarias a la realidad de los hechos económicos.

  Pero esa misma generalización reciente de sus actuaciones exigía, en primer lugar, un deslinde rígido y preciso de los supuestos de intervención de los Jurados, dando siempre al sujeto pasivo audiencia y medios para impugnar los acuerdos administrativos de su competencia, incluso ante la Jurisdicción contencioso-administrativa, y, en segundo lugar, una reglamentación jurídica del procedimiento de estos órganos sin restricción alguna en su fiscalización, tanto en la vía económico-administrativa como en la jurisdicción contencioso-administrativa. Así lo hace la Ley con el rigor que merece la garantía jurídica del sujeto pasivo, aunque éste pueda ser, incluso, defraudador a la Hacienda Pública.

• 14) La revisión de actos en vía administrativa Concluye la Ley General con el capítulo octavo, dedicado a la revisión en vía administrativa. Junto a las normas reguladoras de las reclamaciones económico-administrativas se da cabida en el mismo a las relativas a la nulidad y revisión, a la devolución de ingresos indebidos, a la corrección de errores y, en especial, al recurso de reposición.

  Cuenta la Ley con que la ordenación formal del Derecho tributario supondrá no sólo un notorio progreso en la propia configuración de los tributos, sino muy especialmente en las técnicas para su aplicación.

En su virtud, y de conformidad con la propuesta elaborada por las Cortes Españolas, dispongo: