Sumario

Exposici�n de Motivos

La presente Ley tiene por objeto renovar, integrar y homogeneizar la distinta normativa legal vigente en materia de hidrocarburos. Se pretende, por tanto, conseguir una regulaci�n m�s abierta, en la que los poderes p�blicos salvaguarden los intereses generales a trav�s de la propia normativa, limitando su intervenci�n directa en los mercados cuando existan situaciones de emergencia. Esta regulaci�n debe permitir, adem�s, que la libre iniciativa empresarial ampl�e su campo de actuaci�n y la introducci�n en nuestro ordenamiento jur�dico de realidades t�cnicas y mercantiles socialmente asumidas, pero carentes, en este momento, del encaje legal adecuado. Asimismo, paralelamente a esta apertura de la legislaci�n debe profundizarse en los mecanismos de la informaci�n detallada por los agentes del mercado a las Administraciones competentes, para permitir la constataci�n de la consecuci�n de los objetivos propuestos con la liberalizaci�n de los mercados.

La presente Ley persigue proporcionar un tratamiento integrado a una industria verticalmente articulada. Desde la producci�n de hidrocarburos en un yacimiento subterr�neo hasta su consumo en el motor de un veh�culo, en la calefacci�n de una vivienda o en un proceso industrial, se producen o pueden producirse una serie de transacciones econ�micas y de procesos f�sicos de transformaci�n, tratamiento o simplemente de transporte que merecen una consideraci�n global, puesto que forman parte de una actividad econ�mica que, aunque segmentable, responde a una concepci�n integrada. Esta integraci�n debe facilitar un tratamiento equilibrado de las diferentes actividades reguladas en esta Ley y permitir mantener una sustancial homogeneidad en la forma de abordar problemas similares.

A lo anterior se a�ade la preocupaci�n de la Ley por la introducci�n de criterios de protecci�n medioambiental que estar�n presentes en las actividades objeto de la misma, desde el momento de su planificaci�n. As� pues, se pretende reflejar la necesidad de preservar y restaurar el medio ambiente como condici�n indispensable para mejorar la calidad de vida.

El primer bloque material que aborda la Ley es el relativo a la exploraci�n, investigaci�n y explotaci�n de hidrocarburos que han venido siendo reguladas por la Ley 21/1974, de 27 de junio. Las principales novedades que la presente Ley contiene son su adecuaci�n al ordenamiento constitucional la supresi�n de la reserva en favor del Estado, la regulaci�n de los almacenamientos subterr�neos, la creaci�n de la figura del operador y, por �ltimo, el especial hincapi� en las obligaciones de desmantelamiento de las instalaciones que los concesionarios deben asumir. Mientras que la adecuaci�n constitucional es una necesidad que se explica por s� misma, la supresi�n de la reserva en favor del Estado responde a la necesidad de configurar tal Estado como regulador y no como ejecutor de unas determinadas actividades industriales. Ello no es �bice para que, si el Estado lo considera oportuno, pueda promover la investigaci�n de un �rea concreta a trav�s de la convocatoria de los correspondientes concursos. Tanto los almacenamientos subterr�neos como la figura del operador son novedades que se incorporan a nuestro ordenamiento a partir de la observaci�n de la realidad. Los almacenamientos subterr�neos, carentes de regulaci�n, constituyen un n�cleo fundamental tanto de la seguridad del sistema de gas natural como de otros tipos de hidrocarburos. En cuanto al operador, es la entidad que act�a como responsable ante la Administraci�n del conjunto de actividades desarrolladas en el �mbito de investigaci�n y explotaci�n de hidrocarburos cuando existe titularidad compartida.

El refino de petr�leo y el transporte, almacenamiento, distribuci�n y comercializaci�n de productos petrol�feros se regulan desde una perspectiva de mayor liberalizaci�n, suprimiendo preexistentes autorizaciones para el ejercicio de la actividad por la mera autorizaci�n de instalaciones afectas a una actividad que por la naturaleza de los productos manejados requiere una especial atenci�n. Tan s�lo, como excepci�n, se mantiene la autorizaci�n de actividad para los operadores al por mayor que, en el conjunto del mercado de hidrocarburos l�quidos, son responsables del mantenimiento de las existencias m�nimas de seguridad, garant�a b�sica del sistema.

El suministro de gases licuados del petr�leo envasado tambi�n recibe el impulso liberalizador que esta Ley trata de extender a todo el sector de hidrocarburos. Se suprimen requisitos para el ejercicio de la actividad entre los cuales, la supresi�n de la obligatoriedad de distribuci�n a domicilio quiz� constituya el ejemplo m�s relevante.

La regulaci�n del sector del gas trata de avanzar en la liberalizaci�n del sector y de recoger los avances habidos en nuestro pa�s en esta industria desde la promulgaci�n en 1987 de la Ley de disposiciones b�sicas para un desarrollo coordinado de actuaciones en materia de combustibles gaseosos, haci�ndolo compatible con un desarrollo homog�neo y coherente del sistema gasista en todo el territorio nacional.

Sobre la base de la homogeneidad ya aludida como criterio que preside esta norma, se pretende tambi�n que la homogeneidad se mantenga en el enfoque b�sico dado al sistema de gas natural, en relaci�n con el sistema el�ctrico. Se trata en ambos casos de suministros que requieren conexiones f�sicas entre productores y consumidores. Al no tener sentido econ�mico la duplicidad de estas interconexiones, el propietario de la red se configura como un monopolista del suministro. La separaci�n entre la propiedad de la infraestructura de transporte y el servicio que dicha infraestructura presta y la progresividad en este proceso de separaci�n son las dos herramientas que, al igual que la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector el�ctrico, la presente Ley utiliza para transformar el panorama de la industria del gas natural.

No obstante, la presente Ley recoge otras posibilidades t�cnicas de suministros a partir de combustibles gaseosos distintos del gas natural, dentro de los que, por su incidencia, cabe destacar los suministros de gases licuados del petr�leo por canalizaci�n.

Adem�s, aunque esta Ley es expl�cita en la intenci�n de liberalizar total o parcialmente los precios de las transacciones mercantiles de los gases combustibles por canalizaci�n y especialmente las referidas al gas natural cuando haya se�ales suficientes en el mercado que lo hagan posible, se prev� que exista un r�gimen econ�mico espec�fico para estas mercanc�as, de forma que queden protegidos, desde el primer momento, los intereses tanto de consumidores como de futuros productores respecto de cualquier situaci�n de poder de mercado.

Resulta, asimismo, necesario abordar tres aspectos gen�ricos de la Ley que suponen una cierta novedad en nuestro ordenamiento:

Se suprime en el sector del gas la consideraci�n de servicio p�blico. Se estima que el conjunto de las actividades reguladas en esta Ley no requieren de la presencia y responsabilidad del Estado para su desarrollo. No obstante, se ha mantenido para todas ellas la consideraci�n de actividades de inter�s general que ya recog�a la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de ordenaci�n del sector petrolero.

A diferencia del sector el�ctrico, cuyos suministros son considerados de car�cter esencial, los suministros del sector de hidrocarburos tienen una especial importancia para el desenvolvimiento de la vida econ�mica que supone que el Estado debe velar por su seguridad y continuidad y justifica las obligaciones de mantenimiento de existencias m�nimas de seguridad que afectan a los productos petrol�feros y al gas.

Es necesario tambi�n hacer referencia a la Comisi�n Nacional de Energ�a que se crea en la presente Ley. La vinculaci�n e interdependencia de los sectores energ�ticos, la similar problem�tica de algunos de ellos, especialmente, como se ha se�alado, del gas natural y de la electricidad, y la progresiva interrelaci�n empresarial en este �mbito econ�mico recomiendan atribuir a un �nico �rgano la regulaci�n y vigilancia del mercado energ�tico, para garantizar su transparencia y coordinar adecuadamente los criterios de resoluci�n de los asuntos que conozca.

Por �ltimo, procede aclarar los criterios de distribuci�n competencial seguidos con esta norma, que se declara de car�cter b�sico en aquellos preceptos que as� lo requieren. El art�culo 149.1.25.� atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del r�gimen minero y energ�tico, previsi�n que se completa en el �mbito ejecutivo con lo previsto en el n�mero 22 del mismo art�culo que asigna al Estado la competencia sobre infraestructuras de transporte de energ�a cuando salgan del �mbito territorial de una Comunidad Aut�noma. A lo anterior, se a�ade la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el �mbito material que nos ocupa, en especial la sentencia 24/1985, de 21 de febrero, y la m�s reciente sentencia 197/1996, de 28 de noviembre. En ambas sentencias se parte de una delimitaci�n competencial basada en la consideraci�n del mercado de hidrocarburos como �nico, que inevitablemente se ha de proyectar, como una unidad. Esto obliga a separarse del criterio de territorialidad y determinar para cada instalaci�n su impacto sobre un mercado global. Esta Ley respeta las competencias de las Comunidades Aut�nomas en todo lo referente a la distribuci�n de hidrocarburos y las hace part�cipes en los aspectos m�s generales de planificaci�n y ordenaci�n del sector.