Sumario

Ley 39/1988, 28 diciembre, rectificada por Corrección de errores («B.O.E.» 14 agosto 1989).

JUAN CARLOS I REY DE ESPAÑA,

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

En ocasiones determinadas reformas legislativas cuya necesidad es incuestionable y unánimemente admitida, se ven sucesiva y reiteradamente aplazadas debido a circunstancias imprevistas que van marcando inexorablemente el ritmo de la dinámica socio-política del Estado. Este ha sido el caso de la reforma de las Haciendas Locales que por fin, y por virtud de esta Ley, se incorpora al campo del derecho positivo dando por resuelto el largo período de transitoriedad en el que se ha venido desenvolviendo la actividad financiera del sector local.

La evolución histórica de la Hacienda Local española, desde que ésta pierde definitivamente su carácter patrimonialista durante la primera mitad del siglo XIX y se convierte en una Hacienda eminentemente fiscal, es la crónica de una institución afectada por una insuficiencia financiera endémica.

En poco más de un siglo muchas han sido las reformas legislativas que han intentado poner fin a esta situación. Acaso el más claro exponente de los sucesivos fracasos de cuantas reformas han jalonado la evolución histórica de la Hacienda Local española, se encuentre en la última de ellas llevada a cabo por la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, en cuyas Bases 21 a 48 se contenían las líneas generales de lo que debía ser la nueva Hacienda Local, y que fueron desarrolladas por el Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre. Pues bien, del resultado de esta reforma, que entró en vigor el 1 de enero de 1977, da idea la necesidad de dictar el Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio, sobre medidas urgentes de financiación de las Corporaciones locales, cuya rúbrica expresa claramente la situación existente dos años y medio después de la implantación de la reforma.

A partir de esta fecha, la Hacienda Local española vuelve a entrar en una fase de deterioro financiero para cuya solución han sido precisas diversas actuaciones legislativas de carácter coyuntural y transitorio.

En este mismo tiempo se produce la gran reforma institucional y legislativa impulsada por la entrada en vigor de la Constitución de 27 de diciembre de 1978, que exige la adaptación del Estado a la nueva estructura en ella diseñada. Comienza entonces una enorme tarea legislativa de construcción del nuevo modelo de Estado que determina el establecimiento de prioridades sobre todo en el ámbito de la organización territorial, sustancialmente alterada al pasar de un modelo unitario y centralista a otro fuertemente descentralizado e inspirado en el principio de autonomía. En este ámbito, la necesidad más urgente se centra en la construcción del llamado «Estado de las Autonomías», lo que induce el aplazamiento temporal de la organización del sector local incluyendo la reforma de las Haciendas Locales.

Se trata de una moratoria cuya necesidad se deriva de la dinámica propia del proceso de implantación de las nuevas fórmulas de convivencia política.

Consolidado el proceso autonómico y sentadas las bases del nuevo sistema de organización territorial del Estado, llega el momento de acometer la tarea pendiente respecto del sector local y se pone en marcha la gran reforma que supone la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Sin embargo esta Ley no culmina íntegramente la ordenación del sector local, por cuanto que un aspecto fundamental de este último, cual es el relativo a la actividad financiera sólo pudo ser regulado en algunos de sus aspectos generales.

Tal ausencia de una ordenación integral de la actividad financiera local en la Ley 7/1985 estaba fundada en razones objetivas de carácter material, íntegramente vinculadas al estado en que se encontraba el proceso de conformación definitiva de determinados aspectos de la actividad financiera general. En esencia lo anterior tiene que ver con la transcendencia que, en la esfera local, tienen determinados aspectos materiales y formales de la actividad financiera estatal y, más concretamente, los aspectos relativos a la estructura del sistema tributario de Estado y a la ordenación de la actividad presupuestaria general. Ambas cuestiones, que inciden decisivamente en la configuración integral de régimen financiero local, estaban, en 1985, pendientes de definir en su términos exactos, circunstancia por la cual dicho régimen financiero local no pudo ser íntegramente ordenado en la fecha indicada.

Por todo ello la tantas veces citada Ley 7/1985, en su título VIII sólo pudo regular las líneas generales del nuevo modelo de Hacienda Local a causa de los impedimentos para llevar a cabo la regulación completa de la actividad financiera local. En estos momentos, sin embargo, culminados los procesos de conformación definitiva de los aspectos de la actividad financiera general con trascendencia en el ámbito local, si resulta posible llevar a cabo tal regulación, actuación ésta que constituye el objeto de la presente Ley.

II

Se trata pues de una Ley complementaria de la Ley 7/1985, la cual, en su título VIII, plasmó el modelo previsto en la Constitución, en cuyos artículos 137 y 142 se consagran los principios generales básicos con arreglo a los cuales se debe diseñar el sistema post-constitucional de financiación de las Entidades locales dotando a las mismas de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses en el primero de los preceptos citados e imponiendo el principio de suficiencia financiera en el segundo de ellos. Son, pues, dos las notas caracterizadoras de la presente Ley: la primera de ellas, de carácter formal, está constituida por la atribución a la misma del carácter de complementaria, respecto de la Ley 7/1985; la segunda, de carácter material, está constituida por la ordenación de un sistema financiero encaminado a la efectiva realización de los principios de autonomía y suficiencia financiera.

Así la primera de las notas caracterizadoras indicadas impone que los preceptos de esta Ley disfruten de la misma naturaleza que la de los que la Ley 7/1985 dedica a la regulación de las Haciendas Locales los cuales son, a su vez, consecuencia de la delimitación competencial llevada a cabo para esta materia por la Constitución; por ello, dichos preceptos son de aplicación en todo el territorio nacional, bien por tratarse de normas básicas dictadas al amparo del artículo 149.1.18.ª de la Constitución, bien por tratarse de normas relativas a materias de la competencia exclusiva del Estado, como son el sistema tributario local y la participación de las Entidades locales en los tributos del Estado, según resulta de los artículos 133 y 142, respectivamente, de la Constitución. Al mismo tiempo se respetan, sin embargo, los límites implícitos en los regímenes financieros forales o especiales y en los Tratados y Convenios Internacionales.

Respecto de la segunda de las notas caracterizadoras indicadas, la presente Ley tiene por objeto, desde un punto de vista material, la efectiva realización de los principios de autonomía y suficiencia financiera consagrados en la Constitución y recogidos en el Título VIII de la Ley 7/1985. El principio de autonomía, referido al ámbito de la actividad financiera local, se traduce en la capacidad de las Entidades locales para gobernar sus respectivas Haciendas. Esta capacidad implica algo más que la supresión de la tutela financiera del Estado sobre el sector local involucrando a las propias Corporaciones en el proceso de obtención y empleo de sus recursos financieros y permitiéndoles incidir en la determinación del volumen de los mismos y en la libre organización de su gasto, tal y como ha declarado expresamente el Tribunal Constitucional en su labor integradora de la norma fundamental.

Por su parte, la suficiencia financiera no sólo adquiere su consagración institucional, sino que, además, encuentra en la presente Ley los mecanismos necesarios para poder convertirse en realidad material. A tal fin, y siguiendo el mandato del legislador constituyente, se ponen a disposición de las Entidades locales, entre otras, dos vías fundamentales e independientes de financiación, cuales son los tributos propios y la participación en tributos del Estado, que por primera vez, van a funcionar integradamente con el objetivo de proporcionar el volumen de recursos económicos que garantice la efectividad del principio de suficiencia financiera.

Ahora bien, no sólo se dotan de contenido los principios de autonomía y suficiencia, sino que se articulan entre sí de tal suerte que ambos se supeditan mutuamente. En efecto, el principio de autonomía coadyuva a la realización material de la suficiencia financiera en la medida en que ésta depende en gran parte del uso que las Corporaciones locales hagan de su capacidad para gobernar sus respectivas Haciendas y, en particular, de su capacidad para determinar dentro de ciertos límites el nivel del volumen de sus recursos propios. Por su parte, la suficiencia financiera enmarca las posibilidades reales de la autonomía local, pues, sin medios económicos suficientes, el principio de autonomía no pasa de ser una mera declaración formal. El sistema diseñado no solo busca, pues, la efectividad de los principios de autonomía y suficiencia financiera en el ámbito del sector local, sino que además pretende que sean los propios poderes locales los que asuman la responsabilidad compartida con el Estado y con las respectivas Comunidades Autónomas de hacer efectivos esos dos principios constitucionales.

En suma, la presente Ley establece un nuevo sistema de recursos de las Haciendas Locales, adecuado a la realidad y a las necesidades de éstas, a la vez que procede a una nueva ordenación del régimen presupuestario y de gasto público de los Entes locales.

III

La estructuración del sistema de recursos de las Entidades locales constituye el reto más difícil que ha tenido que afrontar el legislador a la hora de abordar la reforma de las Haciendas Locales. La necesidad de superar la tradicional insuficiencia financiera del sector local mediante la utilización de los dos mecanismos constitucionalmente previstos para ello, esto es, los tributos y la participación en los tributos del Estado, así como la oportunidad de modernizar y racionalizar el aprovechamiento de la materia imponible reservada a la acción tributaria local, han sido los criterios inspiradores del nuevo sistema contenido en la presente Ley.

En el ámbito de la Hacienda Municipal, la reforma del sistema de recursos de estas Entidades se ha llevado a cabo partiendo de las fuentes de financiación propias y tradicionales de las mismas y actuando sobre ellas según su naturaleza y la necesidad de su reestructuración y adaptación al nuevo modelo, lo que permite su clasificación, a estos efectos, en tres grupos diferenciados: Los recursos no tributarios, los recursos tributarios y la participación en tributos del Estado.

Respecto de los recursos no tributarios, esto es, los ingresos de derecho privado, el rendimiento de las operaciones de crédito, el producto de las multas y sanciones y la prestación personal y de transporte, la reforma llevada a cabo por la presente Ley no ha incidido tanto en aspectos sustantivos como en los de índole formal, derivados de la adaptación de su régimen jurídico a la nueva organización del sector local surgida de la Constitución de 1978.

Se hace preciso resaltar, sin embargo, en cuanto a la regulación de las operaciones de crédito, determinados aspectos que la nueva Ley presenta y que constituyen una novedad. Así, se admite la posibilidad, con las debidas cautelas y condicionamientos, de que las Entidades locales accedan al crédito en dos supuestos con finalidad diferente a la financiación de los gastos de inversión, cuales son la cobertura del déficit en la liquidación de sus presupuestos y la financiación, en casos extremos, por razones de necesidad y urgencia, de gastos corrientes por la vía de los expedientes de modificación presupuestaria. También es una innovación, en esta materia, la posibilidad de concertar operaciones de tesorería con vencimiento posterior a la fecha de cierre de un ejercicio y la posibilidad, asimismo, de que las Diputaciones Provinciales formalicen operaciones excepcionales para anticipar a los Ayuntamientos el importe de la recaudación de los tributos cuya cobranza les encomienden.

Por otra parte, la Ley regula asimismo la posibilidad de impedir o limitar, con carácter general, el acceso al crédito de las Corporaciones Locales cuando lo requieran razones de política económica o, con carácter particular, cuando la situación económico-financiera de una Corporación en concreto así lo demande o la operación que pretenda realizar resulte inviable desde un punto de vista económico.

En el campo de los recursos tributarios, la reforma ha introducido cambios verdaderamente sustanciales tendentes a racionalizar el sistema tributario local, a modernizar las estructuras de los tributos locales y a perfeccionar el aprovechamiento de la materia imponible reservada a la tributación local, procurando, a la vez, facilitar la gestión del sistema diseñado.

La racionalización del sistema tributario local exigía superar una situación en la que éste estaba integrado por una larga lista de tasas y contribuciones especiales, y por un conjunto de hasta diez figuras impositivas distintas, desconectadas entre sí y carentes de una justificación común.

Partiendo de la situación descrita, se han llevado a cabo las siguientes acciones; la primera, delimitar la materia imponible reservada a la tributación local; en segundo lugar, y en función de tal delimitación, se han creado las figuras impositivas más adecuadas para el mejor y más racional aprovechamiento de esa materia imponible, y por último, se ha procedido a la supresión de muchos de aquellos tributos que hasta la presente reforma incidían directa o indirectamente en la materia imponible sujeta a las nuevas figuras impositivas.

Esta triple actuación se ha traducido en la creación de tres grandes impuestos, a saber, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.

La implantación del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles ha supuesto la supresión de la Contribución Territorial Rústica y Pecuaria, la Contribución Territorial Urbana y el Impuesto Municipal sobre Solares.

Por su parte, la implantación del Impuesto sobre Actividades Económicas ha determinado la supresión de las Licencias Fiscales de Actividades Comerciales e Industriales y de Profesional y Artistas, así como del Impuesto Municipal sobre la Radicación, sustituyendo el nuevo Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica al hasta ahora vigente Impuesto Municipal sobre Circulación de Vehículos.

Asimismo, del conjunto de la reforma resulta la creación del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, que completa el sistema Impositivo local, y la sustitución del hasta ahora vigente Impuesto Municipal sobre el Incremento de Valor de los Terrenos por otro impuesto de la misma naturaleza y análoga denominación, así como la abolición del Impuesto Municipal sobre Gastos Suntuarios y del Impuesto Municipal sobre la Publicidad.

En el ámbito estricto de las tasas, la exacción de éstas se limita a la prestación de servicios públicos y a la realización de actividades administrativas de competencia municipal que se refieran, afecten o beneficien al sujeto pasivo, cuando uno y otra, por su propia naturaleza o por disposición legal o reglamentaria, no sean susceptibles de ser prestados o realizados por el sector privado, siempre que su demanda no sea voluntaria. Para los demás casos de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia municipal, así como por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público municipal, se instrumenta un sistema de precios públicos, como recurso no tributario, que dota al régimen financiero municipal de mayor dinamismo y de más capacidad de adaptación a la realidad económica.

Finalmente, la participación de los Municipios en los tributos del Estado se ha configurado de forma tal que su funcionamiento se coordina con el de los tributos propios de aquéllos de tal suerte que ambos conjuntamente deben garantizar la suficiencia financiera de estas Entidades locales. Tal configuración se manifiesta, formalmente, al considerar a la participación de los Municipios en los tributos del Estado como un derecho constitucional de aquéllos y, materialmente, al estar constituida por un porcentaje sobre la recaudación líquida del Estado, que partiendo de una financiación inicial definitiva cuya cifra se concreta, se incrementa cada año, como mínimo, en la misma medida en que se incremente el gasto del sector estatal. De esta forma, la participación de los Municipios en los tributos del Estado deja de ser el objeto de interminables negociaciones políticas anuales y se convierte en un mecanismo financiero de funcionamiento automático, perfectamente integrado en el sistema general.

El importe global de la participación en los tributos del Estado, durante el quinquenio 1989-1993, se distribuye entre los municipios con arreglo a su población, al esfuerzo fiscal y al número de unidades escolares por ellos costeadas. Con independencia de ello se prevé la financiación específica y excepcional de ciertos municipios mediante asignaciones complementarias fijadas con arreglo a criterios de necesidad e insuficiencia financiera manifiesta. De esta forma, con la participación de los municipios en los tributos del Estado se cumple, respecto de los municipios, la función básica de financiación genérica de dichas Entidades, sin perjuicio de preverse la cobertura financiera necesaria, de naturaleza específica, con el fin de resolver situaciones extraordinarias de necesidad.

Por último, también se prevé la financiación de las Entidades supramunicipales concretadas en las comarcas, Entidades municipales asociativas y áreas metropolitanas, creándose, además, en favor de estas últimas, un recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles sitos en el territorio de dichas Entidades. Igualmente se regula la financiación de las Entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio.

IV

En el ámbito provincial, la estructura del sistema de recursos de estas Entidades es muy similar a la diseñada para los municipios constando de los mismos grupos, esto es, recursos no tributarios, recursos tributarios y participación en los tributos del Estado. Los recursos no tributarios están constituidos por los ingresos patrimoniales y demás de Derecho privado, las subvenciones y demás prestaciones de Derecho público, el rendimiento de las operaciones de crédito y el producto de las multas y sanciones. Su regulación se ha llevado a cabo siguiendo los mismos criterios que han inspirado la configuración de estos recursos en el ámbito municipal.

En cuanto a los recursos tributarios, su configuración se ha realizado teniendo en cuenta la implantación en España del Impuesto sobre el Valor Añadido, que supuso un cambio profundo en la imposición estatal indirecta respecto de la cual la tributación provincial tenía gran incidencia a través, fundamentalmente, del Canon sobre la Producción de Energía Eléctrica y de los recargos sobre el Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas y sobre los Impuestos Especiales de Fabricación.

A consecuencia de lo anterior, los recursos tributarios de las provincias se estructurarán en tasas, contribuciones especiales y el recargo sobre el Impuesto sobre Actividades Económicas. En el ámbito de las tasas, la reforma se produce en los mismos términos que respecto de las tasas municipales, dando entrada, de igual modo, a un sistema de precios públicos como recursos no tributarios.

Respecto de la participación en tributos del Estado, el mecanismo se configura y estructura con arreglo a los mismos principios que han inspirado la instrumentación de la participación de los municipios, previéndose su distribución entre las provincias con arreglo a diversos criterios socioeconómicos y garantizándose que cualquiera que sea la aplicación de los mismos, cada provincia percibirá, cuando menos, lo que viniera recibiendo a la entrada en vigor de la Ley.

V

La presente Ley, también ofrece un adecuado tratamiento de los regímenes especiales cuya singularidad, por diversas razones, debe mantenerse respecto del régimen general. Así, los Consejos Insulares de las Islas Baleares dispondrán de los mismos recursos que los previstos con carácter general para las provincias. Las Entidades locales canarias conservan su sistema peculiar de financiación en los términos previstos en la legislación reguladora del régimen económico-fiscal especial del archipiélago. Las ciudades de Ceuta y Melilla dispondrán de los recursos previstos en sus respectivos Estatutos y su participación en los tributos del Estado se regirá por las normas aplicables a la participación de las provincias en dichos tributos, estableciéndose, por otra parte, una bonificación especial del 50 por 100 de las cuotas tributarias correspondientes a los impuestos municipales que se devenguen en ambas ciudades. Finalmente, los municipios de Madrid y Barcelona dispondrán de un régimen especial previsto en esta Ley y del que ésta será supletoria.

VI

En cuanto al régimen presupuestario y contable de las Entidades locales, la Ley tiende a acercar el mismo, al máximo posible, a los preceptos de la Ley General Presupuestaria, de los que, salvo en contados casos, las Haciendas locales estaban al margen.

El proceso de acercamiento se inició en el año 1979 con el Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio, sobre medidas urgentes de Financiación de las Corporaciones Locales, y prosiguió con la Orden de 14 de noviembre de 1979, por la que se aprobó la estructura presupuestaria de las Corporaciones Locales y con el Real Decreto-ley 3/1981, de 16 de enero, más tarde convenido en Ley 40/1981, de 28 de octubre, sobre Régimen Jurídico Local.

Pese a estas normas, el régimen presupuestario y contable de municipios y provincias siguió sustancialmente influido por el texto refundido de Régimen Local de 24 de junio de 1955 y, muy en especial, por la Instrucción de Contabilidad de las Corporaciones Locales anexa al Reglamento de Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952, lo que provocaba diferencias sensibles de comportamiento entre la Administración del Estado y la Local, en perjuicio de ésta, que se veía privada de medidas cada vez más ágiles y flexibles de las que aquélla se beneficiaba.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, en el corto espacio que dedica a las Haciendas locales, establece dos premisas fundamentales que orientan claramente la futura normativa presupuestaria y contable de las Corporaciones Locales: de un lado, la existencia de un presupuesto único integrado por el de la propia Entidad y los de todos los Organismos y Empresas locales dependientes de aquélla con personalidad jurídica propia y, de otro, la declaración de que tanto la estructura de los presupuestos como el plan de cuentas serán determinados o establecidos por la Administración del Estado. Ello permite el que se vea facilitada la acomodación del régimen presupuestario y contable de las Corporaciones Locales a los preceptos de la Ley General Presupuestaria.

En la Ley reguladora de las Haciendas Locales el Presupuesto único se configura como un Presupuesto General integrado por el de la propia Entidad local, los de sus Organismos autónomos y por los estados de previsión de las Sociedades mercantiles de capital público local. Si bien cada parte del Presupuesto General conserva una cierta autonomía que permite su ejecución y liquidación independiente y, en el caso de las Sociedades, la utilización única de un sistema de contabilidad patrimonial, la Ley impone un estado de consolidación que lleva a conocer, en su conjunto, las previsiones de gastos e ingresos anuales, tanto corrientes como de capital, de todos los servicios de la Entidad, cualquiera que sea su forma de gestión.

Aunque se difiere para un momento posterior la regulación concreta de la estructura presupuestaria, se deja ya prescrito que los ingresos serán objeto de clasificación económica y los gastos de la económico-funcional; que las Corporaciones podrán establecer la clasificación orgánica atendiendo a su propia estructura organizativa; que la partida presupuestaria viene definida, al menos, por la conjunción de las clasificaciones funcional y económica; y que el control fiscal y contable de los gastos se realizará sobre la partida presupuestaria así definida.

Uno de los aspectos en que la acomodación a la Ley General Presupuestaria será más perceptible es el relativo a las transferencias de créditos.

Frente a la situación hasta ahora existente en esta materia en las Corporaciones locales, la agilidad de trámites que la nueva Ley contempla es evidente al no ser necesaria ni la intervención del pleno ni la publicidad oficial respecto a la medida adoptada, salvo en el supuesto de que las transferencias provoquen modificaciones en los créditos asignados a cada grupo de función.

En la ejecución de los Presupuestos de gastos se establecen para las Corporaciones locales las cuatro fases preceptivas en los Presupuestos del Estado: Autorización, disposición, obligación y pago. Desaparece así el vacío que al respecto se hacía visible en las Haciendas locales hasta ahora limitadas en sus normas, exclusivamente, a la ordenación del gasto y del pago lo que provocaba, en muchas ocasiones, dudas y vacilaciones respecto a la contabilización de operaciones y liquidación de los presupuestos.

En relación con la contabilidad, la Ley se limita a dictar unas disposiciones generales declarando la competencia del Ministerio de Economía y Hacienda para desarrollar la materia, si bien se determinan los fines que la contabilidad local debe perseguir y los estados y cuentas que, en consecuencia, se deben formar y rendir. En consonancia con la existencia de un Presupuesto General, se establece, para el mismo, la formación de una Cuenta General integrada, como aquél, por la de la propia Entidad, las de sus Organismos autónomos, y las de las Sociedades Mercantiles de capital público local.

Sin embargo, la situación, medios y organización interna de los Ayuntamientos de escasa población parecen obligar a plantearse la necesidad de un tratamiento especial simplificado para los mismos que afecta tanto a la materia presupuestaria como a la contable, esta última en su doble faceta de contabilidad y de rendición de cuentas. La Ley contempla el problema y prevé la solución oportuna a la expresada situación en el triple aspecto indicado.

En cuanto a la fiscalización interna en las Corporaciones locales, venía centrada hasta ahora en el llamado control de legalidad, ignorándose, prácticamente, los otros controles que, incluso por precepto constitucional, son exigibles en las Administraciones Públicas. De ahí la necesidad, como la Ley lo hace, de regular no sólo el control interno en su faceta interventora sino también en sus acepciones de control financiero y control de eficacia.