Sumario

El Consell de Garanties Estatut鄏ies, con la asistencia del presidente Joan Egea Fern鄋dez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario 纋ex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Mart韓 y Carles Jaume Fern醤dez, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodolog韆 para el c醠culo de la retribuci髇 de la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica (BOE n鷐. 312, de 30 de diciembre de 2013).

ANTECEDENTES

1. El d韆 5 de marzo de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatut鄏ies un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 4 de marzo de 2014 (Reg. n鷐. 3886), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los art韈ulos 16.2.b y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatut鄏ies, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 4 de marzo de 2014, de solicitud de emisi髇 de dictamen sobre el art韈ulo 8, los cap韙ulos VI, VII y VIII y la disposici髇 final primera del Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodolog韆 para el c醠culo de la retribuci髇 de la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica.

El 髍gano solicitante pide de este Consell el dictamen, que tiene car醕ter preceptivo seg鷑 el art韈ulo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara plantear un conflicto de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatut鄏ies, en la sesi髇 del d韆 6 de marzo de 2014, tras examinar la legitimaci髇 y el contenido de la solicitud, la admiti� a tr醡ite y se declar� competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el art韈ulo 24.2 de su Ley reguladora. Se design� ponente al consejero se駉r Joan Ridao Mart韓.

3. En la misma sesi髇, de acuerdo con el art韈ulo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acord� dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la informaci髇 y la documentaci髇 complementarias de que dispusiera con relaci髇 a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 11 de marzo de 2014 se recibi� en el Registro del Consell (Reg. n鷐. 3895) un escrito de documentaci髇 complementaria enviado por la directora del Gabinete Jur韉ico de la Generalitat de Catalunya, con la respuesta dada por el Gobierno del Estado al requerimiento de incompetencia.

5. En la misma fecha, 11 de marzo de 2014, se recibi� en el Registro del Consell (Reg. n鷐. 3898) un escrito de la vicepresidenta de la Generalitat que adjuntaba como documentaci髇 complementaria un informe y una nota sobre la posible interposici髇 de un conflicto de competencia contra el Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodolog韆 para el c醠culo de la retribuci髇 de la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica, elaborados por el Departamento de Empresa y Empleo, en fecha 10 y 27 de enero de 2014, respectivamente.

6. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberaci髇, se fij� como fecha para la votaci髇 y la aprobaci髇 del Dictamen el d韆 20 de marzo de 2014.

FUNDAMENTOS JUR虳ICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita la emisi髇 de dictamen sobre la adecuaci髇 a la Constituci髇 y al Estatuto de autonom韆 del art韈ulo 8, los cap韙ulos VI, VII y VIII y la disposici髇 final primera del Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodolog韆 para el c醠culo de la retribuci髇 de la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica (en adelante, RD 1048/2013). La solicitud tiene car醕ter previo al eventual planteamiento de un conflicto de competencia (arts. 76.3 y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero).

Previamente al an醠isis de constitucionalidad y estatutariedad de los art韈ulos mencionados, expondremos brevemente, en este fundamento jur韉ico, la finalidad y contenido de la norma dictaminada, as� como el contexto normativo en el que se inscribe. A continuaci髇, nos referiremos sucintamente a las dudas que expresa el Gobierno de la Generalitat en su petici髇 respecto de los preceptos concretos solicitados, teniendo en cuenta el escrito de requerimiento de incompetencia presentado en su momento al Gobierno del Estado, que acompa馻 a la solicitud y al que se remite expresamente.

1. El Real decreto 1048/2013 contiene cuarenta y un art韈ulos, tres disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposici髇 derogatoria y tres disposiciones finales. El objeto de esta norma reglamentaria, de acuerdo con su exposici髇 de motivos, es establecer la metodolog韆 para determinar la retribuci髇 de las empresas que desarrollan la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica, con el fin de contribuir a aportar estabilidad regulatoria e incidir tanto en la calidad como en el coste del suministro. Adem醩, se determina el r間imen de acometidas y otras actuaciones necesarias para atender el suministro el閏trico, con el fin de agrupar bajo una misma normativa todos los ingresos que perciben las empresas distribuidoras. En consecuencia, al lado de las disposiciones econ髆icas relativas a la retribuci髇 de la actividad de distribuci髇, tambi閚 se regula el r間imen econ髆ico de los pagos de los derechos por acometidas, enganches, verificaciones y actuaciones sobre los equipos de control y de los estudios de acceso y conexi髇 a las redes de distribuci髇.

La regulaci髇 contenida en el Real decreto 1048/2013 se estructura en doce cap韙ulos, dedicados a las disposiciones generales (cap. I, arts. 1 y 2), los criterios generales (cap. II, arts. 3 a 9), la determinaci髇 de la retribuci髇 de la actividad de distribuci髇 (cap. III, arts. 10 a 15), los planes de inversi髇 (cap. IV, arts. 16 a 18), el establecimiento de valores unitarios y el procedimiento de actualizaci髇 (cap. V, arts. 19 a 20), la extensi髇 de redes de distribuci髇 y los procedimientos de operaci髇 de distribuci髇 (cap. VI, arts. 21 a 22), el r間imen de acometidas y otras actuaciones necesarias para atender el suministro el閏trico (cap. VII, arts. 23 a 30), las obligaciones de informaci髇 y auditor韆 de inversiones (cap. VIII, arts. 31 a 32), los incentivos o penalizaciones para la reducci髇 de p閞didas en la red de distribuci髇 de energ韆 el閏trica (arts. 33 a 35) y para la mejora de la calidad de suministro en esta misma red (cap. X, arts. 37 a 39), el incentivo a la reducci髇 del fraude (cap. XI, art. 40) y, finalmente, el r間imen sancionador (cap. XII, art. 41).

De acuerdo con la disposici髇 final primera, el Real decreto objeto de dictamen tiene car醕ter b醩ico y se dicta al amparo de los t韙ulos competenciales recogidos en los apartados 13 y 25 del art韈ulo 149.1 CE, que otorgan al Estado, respectivamente, competencias para establecer las bases y la coordinaci髇 de la planificaci髇 general de la econom韆 y las bases del r間imen energ閠ico.

El marco normativo del sector el閏trico, del que forma parte la norma objeto de dictamen, ha sido analizado recientemente en el DCGE 7/2014, de 27 febrero, al que nos remitimos. Aun as�, con el fin de situar espec韋icamente la regulaci髇 contenida en el Real decreto 1048/2013, cabe recordar que este se inscribe dentro de lo previsto en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector el閏trico (en adelante, LSE), en relaci髇 con la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica. Esta actividad, de acuerdo con su car醕ter de monopolio natural, tiene, en virtud del art韈ulo 8.2 LSE, la consideraci髇 de actividad regulada, de modo que su desarrollo no se realiza en r間imen de libre competencia y, en consecuencia, el r間imen retributivo de esta actividad de distribuci髇 se establece normativamente a partir de determinados principios y par醡etros que aseguren que la actividad se lleve a cabo con los niveles de calidad adecuados y al m韓imo coste posible. En este sentido, el art韈ulo 14.8 LSE contiene una remisi髇 reglamentaria para el establecimiento de las metodolog韆s de retribuci髇 de la actividad de distribuci髇 y el art韈ulo 14.9 LSE habilita al Gobierno del Estado para establecer 玡l r間imen econ髆ico de los derechos por acometidas, enganches, verificaci髇 de las instalaciones, actuaciones sobre los equipos de control y medida, alquiler de aparatos de medida, realizaci髇 de estudios de conexi髇 y acceso a las redes y dem醩 actuaciones necesarias para atender los requerimientos de los usuarios�.

En cuanto a los antecedentes normativos del Real decreto 1048/2013, debemos se馻lar que el r間imen econ髆ico de la actividad de distribuci髇 ha sido regulado al amparo de la anterior Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector el閏trico (art. 16.3), primeramente, por el Real decreto 2819/1998, de 23 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte y distribuci髇 de energ韆 el閏trica, vigente hasta su sustituci髇 por el Real decreto 222/2008, de 15 de febrero, por el que se establece el r間imen retributivo de la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica, norma ahora derogada por el Real decreto objeto de dictamen. Con respecto al r間imen econ髆ico de los derechos de conexi髇, el art韈ulo 16.8 de la Ley 54/1997 remit韆 su establecimiento al reglamento, aunque preve韆 lo siguiente:

獿os derechos a pagar por acometidas ser醤 fijados por las Comunidades Aut髇omas dentro de un margen del � 5% de los derechos que el Gobierno establezca en funci髇 de la potencia que se solicite y de la ubicaci髇 del suministro, de forma que se asegure la recuperaci髇 de las inversiones en que incurran las empresas distribuidoras. Los ingresos por este concepto se considerar醤, a todos los efectos, retribuci髇 de la actividad de distribuci髇.

En aquellas Comunidades Aut髇omas en las que no se haya desarrollado el r間imen econ髆ico de los derechos de acometida, se aplicar� el r間imen econ髆ico establecido reglamentariamente.�

En el 醡bito de Catalu馻, la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, de garant韆 y calidad del suministro el閏trico, entre otros aspectos, establece los criterios de dise駉 de la red y capacidad de las instalaciones el閏tricas situadas en Catalu馻 (art. 13). En relaci髇 con esta Ley, se abrieron, al amparo del art韈ulo 33 LOTC, negociaciones previas con el fin de resolver las discrepancias competenciales planteadas por el Estado, que fueron solucionadas mediante el Acuerdo de la Subcomisi髇 de Seguimiento Normativo, Prevenci髇 y Soluci髇 de Conflictos de la Comisi髇 Bilateral Generalitat-Estado, de 22 de septiembre de 2009, publicado mediante la Resoluci髇 de 23 de septiembre de 2009, de la Secretar韆 de Estado de Cooperaci髇 Territorial (BOE n鷐. 262, de 30 de octubre de 2009), expresivo, entre otros aspectos, de la aceptaci髇 por parte de la Generalitat de la instrumentaci髇 de convenios con las empresas distribuidoras con el fin de cubrir los sobrecostes derivados de la aplicaci髇 de la Ley 18/2008.

2. La solicitud del Gobierno suscita dudas de constitucionalidad y estatutariedad, como ya hemos indicado, en relaci髇 con el art韈ulo 8, los cap韙ulos VI, VII y VIII y la disposici髇 final primera. De acuerdo con el planteamiento efectuado en el requerimiento de incompetencia formulado ante el Gobierno del Estado, que se adjunta, estas dudas, en relaci髇 con los preceptos de los citados cap韙ulos, se concretan en los art韈ulos 21, 22.1, 23, 25, 26, 31 y 32 RD 1048/2013.

El escrito considera que el art韈ulo 8, apartado 4, al prever que las empresas distribuidoras que deban aplicar unos niveles m醩 altos de calidad a los fijados por la normativa estatal podr醤 suscribir convenios con las administraciones p鷅licas que los hayan exigido con el fin de cubrir el sobrecoste ocasionado, tiene como efecto impedir que las comunidades aut髇omas puedan imponer obligaciones adicionales a las empresas distribuidoras. Con respecto a los preceptos contenidos en los cap韙ulos VI, VII y VIII, en opini髇 del Gobierno, en t閞minos generales, podr韆n constituir un exceso competencial por desbordar las bases, al tratarse de una regulaci髇 completa y acabada de la actividad de distribuci髇 el閏trica que vac韆 de contenido la competencia de la Generalitat (art. 133 EAC); adem醩 de impedir un desarrollo de las bases estatales coherente con las singularidades derivadas de la red de distribuci髇 el閏trica de Catalu馻. Finalmente, en relaci髇 con la disposici髇 final primera, que contiene los t韙ulos competenciales a cuyo amparo se dicta el Real decreto, se considera contraria al bloque de la constitucionalidad en la medida en que los t韙ulos invocados no pueden dar cobertura a los preceptos solicitados.

3. Con el fin de dar respuesta a la solicitud, en el fundamento jur韉ico segundo examinaremos el marco constitucional y estatutario relativo a la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica. Y en el fundamento jur韉ico tercero analizaremos si los preceptos solicitados se ajustan al par醡etro definido.

Segundo. El marco constitucional y estatutario relativo a la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica

Una vez delimitado en el fundamento jur韉ico precedente el objeto del dictamen solicitado y el contexto normativo en el que se inscribe el Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodolog韆 para el c醠culo de la retribuci髇 de la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica; y una vez expuestos los motivos en los que se fundamenta la referida solicitud, seguidamente pasaremos a determinar la materia sobre la que se proyecta la disposici髇 normativa cuestionada y el marco constitucional y estatutario en el que se encuadra.

1. A estos efectos, debemos partir del hecho de que la disposici髇 final primera del Real decreto en cuesti髇 afirma el car醕ter b醩ico de toda la norma y fundamenta la competencia estatal para dictarla indistintamente en los t韙ulos del art韈ulo 149.1.13 y .25 CE, sobre bases y coordinaci髇 de la planificaci髇 general de la actividad econ髆ica y sobre bases del r間imen minero y energ閠ico, respectivamente.

En ausencia, pues, de una delimitaci髇 expresa de los t韙ulos competenciales que corresponden a cada uno de los preceptos objeto de la solicitud, debemos proceder con car醕ter previo a su encuadre.

En este sentido, si primero examinamos el contenido del art韈ulo 1.1 RD 1048/2013, puede apreciarse que tiene por objeto establecer 玔l]a metodolog韆 para determinar la cuant韆 a retribuir a las empresas que desarrollan la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica con el fin de garantizar la adecuada prestaci髇 del servicio, incentivando la mejora de la calidad de suministro y la reducci髇 de las p閞didas en las redes de distribuci髇 con criterios homog閚eos en todo el Estado y al m韓imo coste para el sistema�.

Al mismo tiempo, como expresa su pre醡bulo, la norma se propone determinar el r間imen de acometidas y de otras actuaciones necesarias para atender el suministro el閏trico, con la finalidad de agrupar en una misma disposici髇 normativa todos los ingresos que perciben las empresas distribuidoras de energ韆 el閏trica. Por ello mismo, los apartados 2 y 3 del referido art韈ulo 1 declaran que la norma tiene igualmente por objeto regular 玔e]l r間imen econ髆ico de los pagos por los derechos por acometidas, enganches, verificaciones y actuaciones sobre los equipos de control y medida� y 玔e]l r間imen econ髆ico de los pagos por los estudios de acceso y conexi髇 a las redes de distribuci髇�.

De acuerdo con lo que se ha expuesto, no parece que deban existir muchas dudas sobre el hecho de que nos encontramos ante una disposici髇 cuyo contenido y finalidad es fijar el r間imen econ髆ico de los pagos por los derechos de acometida y el r間imen retributivo de la actividad de distribuci髇 el閏trica propiamente dicha, en el marco de la materia 玡nerg韆�. El prop髎ito que persigue no es otro que el de establecer una metodolog韆 clara para determinar la retribuci髇 de los activos de distribuci髇 de las empresas que desarrollan esta actividad, regulando el r間imen de los pagos de determinados tipos de derechos y de los estudios de acceso y conexi髇 a las redes de distribuci髇, tanto para las instalaciones actualmente en servicio como para las que puedan ponerse en funcionamiento en el futuro.

Ahora bien, aunque el 醡bito material en el que se inscribe la norma objeto de dictamen es, como se ha dicho, la energ韆, cabe recordar que el Tribunal Constitucional ha considerado espec韋icamente que el sector el閏trico es 玼n sector estrat間ico para el funcionamiento de cualquier sociedad moderna, representando por s� mismo una parte muy importante dentro del conjunto de la econom韆 nacional� y, adem醩, es 玞lave como factor de producci髇 esencial para la pr醕tica totalidad de los restantes sectores econ髆icos� (STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 6.c).

De estas circunstancias se deriva, seg鷑 el alto tribunal, que el Estado 玴ueda intervenir en la ordenaci髇 del sector el閏trico tanto a trav閟 del t韙ulo general relativo a la planificaci髇 general de la econom韆 ( art. 149.1.13 CE) como mediante el m醩 espec韋ico relativo al sector energ閠ico ( art. 149.1.25 CE), debiendo determinarse en cada caso a la hora de enjuiciar los preceptos cuestionados [...] qu� t韙ulo competencial ampara, en su caso, la actividad normativa del Estado, pues uno y otro t韙ulo competencial no confieren al Estado las mismas potestades de actuaci髇� (ib韉em).

2. Respecto al alcance de los t韙ulos competenciales descritos, debemos tener presente nuevamente que ya tuvimos ocasi髇 de precisar sus contornos recientemente, con motivo de la emisi髇 del DCGE 7/2014, de 27 de febrero, sobre la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector el閏trico. Por ello, a estos efectos, nos remitimos a la doctrina consultiva que en 閘 se expone con car醕ter general (FJ 2.4 y 2.5).

En cuanto a la dimensi髇 material de las bases en el 醡bito de la actividad de distribuci髇 el閏trica, nos limitaremos a recordar que la doctrina constitucional (por todas, STC 148/2011, de 28 de septiembre de 2011, FJ 6) ha establecido que es necesario tener en cuenta la necesidad de que aquella actividad est� sometida a un r間imen normativo b醩ico 玴or tratarse de un mercado 鷑ico y un sistema que opera de forma 鷑ica para todo el territorio nacional�. En este sentido, seg鷑 el Tribunal Constitucional, 玡l sistema el閏trico ha de responder as� a unas caracter韘ticas homog閚eas en todo el territorio nacional no solamente para garantizar la articulaci髇 de un mercado de producci髇 鷑ico sino tambi閚 por las caracter韘ticas t閏nicas, econ髆icas y de funcionamiento del propio sistema� (ib韉em).

Concretamente, en cuanto a la competencia estatal para regular el r間imen econ髆ico del sector el閏trico, el alto tribunal ha establecido que:

玔...] el r間imen econ髆ico resulta ser, sin duda, una de las claves de la regulaci髇 del sistema el閏trico espa駉l [...] todo ello bajo la premisa de garantizar el suministro el閏trico en condiciones de calidad y al menor coste posible. De este modo, la regulaci髇 de un r間imen econ髆ico 鷑ico para todo el territorio nacional en la materia que nos ocupa tiene naturaleza b醩ica, al ser necesaria esa regulaci髇 uniforme para calcular la retribuci髇 de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro el閏trico y para repercutir los costes sobre los consumidores.� (STC 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 4)

No obstante, tal como recuerda el propio Tribunal, las competencias del Estado para establecer el r間imen econ髆ico del sector el閏trico no pueden entenderse como 玼na suerte de l韒ite absoluto al ejercicio de las competencias auton髆icas� porque en este 醡bito material se reconocen competencias compartidas al Estado y a las comunidades aut髇omas, de modo que 玥a de existir un margen para el desarrollo por 閟tas de actuaciones y pol韙icas propias en materia de calidad del suministro el閏trico� (STC 148/2011, FJ 5).

3. Con respecto al aspecto formal de las bases en esta materia, es necesario, no obstante, hacer algunas consideraciones m醩 de detalle, puesto que la norma examinada constituye un desarrollo reglamentario, cuando menos parcial, de la Ley que fue objeto del precitado dictamen; y, adem醩, porque incide espec韋icamente en una actividad regulada como la distribuci髇 el閏trica, y, en concreto, en su r間imen econ髆ico. Asimismo, al tratarse la norma analizada de un real decreto, es necesario que nos detengamos a analizar sucintamente el car醕ter b醩ico de este tipo de normas, espec韋icamente en el sector de la regulaci髇 energ閠ica.

Precisamente, la doctrina del Tribunal Constitucional ha reconocido que, en la materia de ordenaci髇 del sector el閏trico descrita, es posible predicar el car醕ter b醩ico de los reglamentos cuando estos sean un 玞omplemento necesario para garantizar la consecuci髇 de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases� (STC 109/2003, de 5 de junio, FJ 4, y STC 148/2011, FJ 6). Y, m醩 en concreto, en cuanto a la distribuci髇 de la energ韆 el閏trica. Esta circunstancia se justifica, seg鷑 el Tribunal, 玴or la importancia del sector el閏trico para el conjunto de la econom韆 nacional y su car醕ter esencial para los sectores econ髆icos y para la vida cotidiana� (STC 148/2011, FJ 6).

Junto a esta trascendencia, el alto tribunal ha a馻dido el argumento de que la actividad de distribuci髇 tiene 玼n car醕ter de monopolio natural determinado por la existencia del principio de red 鷑ica que ha de ser gestionado al menor coste posible con una retribuci髇 fijada administrativamente y que las previsiones en materia de continuidad y calidad del suministro el閏trico tengan un marcado car醕ter t閏nico� (ib韉em). As� pues, en vista de la naturaleza de la materia y la finalidad a la que responde la competencia estatal para establecer las bases, resulta admisible, en principio y siempre y cuando se cumplan los requisitos constitucionales, la remisi髇 a normas reglamentarias que tengan por objeto completar la normaci髇 del sistema el閏trico definido por la legislaci髇 del sector el閏trico.

4. La Generalitat de Catalunya ha asumido a trav閟 del art韈ulo 133.1 EAC la competencia compartida en materia de energ韆, que comporta la atribuci髇 a la Generalitat de la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la funci髇 ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado (art. 111 EAC).

En cuanto al alcance general de las competencias de la Generalitat en esta materia, nos remitimos nuevamente al DCGE 7/2014 (FJ 2.5). Con todo, se馻laremos que, en el supuesto que nos ocupa, deberemos tener presente que los subapartados b y c del art韈ulo 133.1 EAC especifican que esta competencia incluye, en todo caso, 玔l]a regulaci髇 de la actividad de distribuci髇 de energ韆 que se lleve a cabo en Catalu馻, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones correspondientes y el ejercicio de actividades de inspecci髇 y control de todas las instalaciones existentes en Catalu馻�, y m醩 espec韋icamente, con respecto a los preceptos objeto de dictamen, 玔e]l desarrollo de las normas complementarias de calidad de los servicios de suministro de energ韆�.

Tercero. El examen de la adecuaci髇 de los preceptos solicitados del Real decreto 1048/2013, de 27 de febrero, al orden constitucional y estatutario de competencias en materia de distribuci髇 el閏trica

A continuaci髇, en este fundamento jur韉ico, aplicaremos el marco constitucional y estatutario que acabamos de exponer, con el fin de extraer las conclusiones que resulten en cada caso. Sin olvidar que, de acuerdo con el objeto de nuestro examen, deberemos pronunciarnos sobre los preceptos objeto del requerimiento de incompetencia formulado por el Gobierno de la Generalitat, al que, por otro lado, el escrito de solicitud se remite expresamente. Con el fin de aplicar el citado canon, dividiremos este fundamento jur韉ico en cinco apartados.

1. El art韈ulo 8, intitulado 獵riterios generales de redes�, prev� en su apartado 4 que 玔e]n la retribuci髇 de las instalaciones de la red de distribuci髇 con cargo al sistema el閏trico se considerar醤 exclusivamente la inversi髇 o los costes de operaci髇 y mantenimiento reconocidos por la normativa b醩ica estatal [...]�; adem醩 de que 玪as empresas a las que aplicaran, en alguna de sus 醨eas normas espec韋icas sobre redes, unos niveles de calidad superiores a los que fija la normativa estatal o unos criterios de dise駉 de redes que supongan unos mayores costes en la actividad de distribuci髇, podr醤 establecer convenios u otros mecanismos con las Administraciones P鷅licas para cubrir el sobrecoste ocasionado�.

Seg鷑 el Gobierno, este art韈ulo, que establece como hemos visto los criterios de redes y funcionamiento de las instalaciones de producci髇 sujetas a retribuci髇 regulada, hace inviable en la pr醕tica que una comunidad aut髇oma pueda imponer obligaciones adicionales en materia de redes de distribuci髇 o de niveles de calidad, puesto que prev� que los costes m醩 elevados que ello suponga no podr醤 subvenirse con cargo al propio sistema el閏trico, lo que comporta, en el caso de la Generalitat, un vaciamiento de su competencia para regular la distribuci髇 de energ韆 el閏trica ex art韈ulo 133.1 EAC.

En apoyo de estos argumentos, el Gobierno, en el requerimiento de incompetencia, invoca las STC 148/2011 (FJ 6) y 4/2013 (FJ 10), que, en su opini髇, establecen que las competencias estatales para fijar el r間imen econ髆ico del sector el閏trico no determinan autom醫icamente una prohibici髇 dirigida a las comunidades aut髇omas para poder adoptar medidas en relaci髇 con la calidad del suministro el閏trico, y a馻de que, como estas medidas pueden suponer costes reconocibles para las empresas, corresponde al Estado articular los mecanismos para compensar los eventuales costes generados por las exigencias de la normativa auton髆ica. A estos efectos, el Gobierno aduce que la Ley 54/1997, que no fue impugnada, ya ofrec韆 ejemplos en este sentido, concretamente, el art韈ulo 17.4, relativo a los peajes de acceso, y el 18.5, referido a la tarifa de 鷏timo recurso.

As� las cosas, cabe se馻lar, en primer lugar, que el apartado 2 del art韈ulo 15 LSE vigente, contiene una dicci髇 ciertamente similar a la del precepto dictaminado, que es claramente tributario, y prev� que 玔l]as empresas titulares de activos de redes y de instalaciones de producci髇 de energ韆 el閏trica sujetas a retribuci髇 regulada en las que se apliquen, en alguna de sus 醨eas, normativas espec韋icas sobre redes o instalaciones de producci髇 que supongan unos mayores costes en la actividad que desempe馿n, podr醤 establecer convenios u otros mecanismos con las Administraciones P鷅licas para cubrir el sobrecoste ocasionado [...]�.

Esta previsi髇 legal tiene su antecedente inmediato en la disposici髇 transitoria quinta del Real decreto 222/2008, de 15 de febrero (derogado por el RD 1048/2013, objeto de dictamen). Aquel real decreto establec韆, an醠ogamente al precepto examinado, que correspond韆 al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio aprobar los procedimientos de operaci髇 b醩icos de las redes de distribuci髇, con efectos sobre el marco retributivo establecido por la Administraci髇 General del Estado, adem醩 de prever en su apartado 4 que las empresas distribuidoras a las que se aplicase, en alguna de sus 醨eas normativas espec韋icas sobre redes de distribuci髇 con niveles de calidad superiores a los fijados por la normativa estatal, pod韆n establecer, si lo deseaban, convenios con las comunidades aut髇omas con el fin de compensarlo.

Con respecto a la alegaci髇 del Gobierno, debemos dejar constancia de que los art韈ulos 16.4 y 17.6 LSE, resultan, igualmente, an醠ogos a los art韈ulos 17.4 y 18.5 LSE de 1997, en el sentido de que imponen que los sobrecostes derivados del gravamen de las actividades o instalaciones destinadas al suministro el閏trico con tributos propios de las comunidades aut髇omas en el peaje de acceso ( art. 16.4 LSE) o en los precios voluntarios o tarifas de 鷏timo recurso ( art. 17.6 LSE) deben ser asumidos por los abonados o consumidores situados en el 醡bito territorial de la respectiva comunidad aut髇oma mediante el pago de un suplemento territorial que cubra la totalidad de este sobrecoste.

En el reciente DCGE 7/2014, de 27 de febrero (FJ 4.3), afirmamos que estos suplementos territoriales no eran contrarios al sistema constitucional de competencias, puesto que su finalidad es hacer compatible la garant韆 de la uniformidad del r間imen econ髆ico de las actividades del sector el閏trico en todo el territorio del Estado, con el ejercicio de la competencia de las comunidades aut髇omas para crear tributos propios que pueden gravar algunas manifestaciones de las actividades de este sector.

Tal como ha aseverado el Tribunal Constitucional, el car醕ter b醩ico del r間imen econ髆ico del sector el閏trico no puede erigirse como un l韒ite absoluto que impida el ejercicio de las competencias compartidas de las comunidades aut髇omas sobre r間imen energ閠ico, de modo que del hecho que de la normativa auton髆ica se deriven costes para las empresas que desarrollan actividades reguladas (transporte o distribuci髇 de energ韆 el閏trica) no supone, por s� solo, una vulneraci髇 de las competencias del Estado. As� lo afirma claramente la STC 148/2011, FJ 5:

玔...] la forma y cuant韆 en la que se reconozcan los costes de la actividad de distribuci髇 a efectos de determinar su r間imen de retribuci髇, tareas todas ellas que corresponde realizar al Estado, no puede desconocer la realidad de un Estado descentralizado territorialmente en el que por imperativo de lo dispuesto en la Constituci髇 y en los Estatutos de Autonom韆, las Comunidades Aut髇omas han asumido competencias en esta materia.�

A partir de esta premisa, el Tribunal ha afirmado la posibilidad de que las comunidades aut髇omas puedan imponer obligaciones a las empresas distribuidoras, en el ejercicio de sus propias competencias, aunque les generen costes, y que debe ser el Estado, en todo caso, quien defina 玪a forma y la medida en que han de tenerse en cuenta los costes que, para las actividades el閏tricas reguladas, como es el caso de la distribuci髇, se deriven del ejercicio de las competencias auton髆icas en materia de calidad del suministro el閏trico� (STC 148/2011, FJ 5). O, dicho de otro modo, 玔c]orresponder�, en su caso, al Estado, en ejercicio de sus indiscutidas competencias para la retribuci髇 de las actividades reguladas, articular los mecanismos que estime precisos para compensar los eventuales costes generados por las exigencias de la normativa auton髆ica� (STC 148/2011, FJ 7).

Por tanto, de acuerdo con esta doctrina constitucional, el Estado puede utilizar diversas t閏nicas con el fin de compensar los costes que para las actividades el閏tricas reguladas comporta el cumplimiento de la normativa auton髆ica, como los citados suplementos territoriales, mediante los cuales se compensa el impacto de los tributos propios auton髆icos que se establezcan sobre estas actividades, o la previsi髇 de convenios u otros mecanismos entre las administraciones auton髆icas y las empresas distribuidoras para compensar los costes derivados de los requerimientos adicionales de calidad.

Esta 鷏tima es, precisamente, la t閏nica prevista en el art韈ulo 15 LSE y que se contiene en el art韈ulo 8.4 RD 1048/2013, que ya hab韆 sido introducida por la disposici髇 transitoria quinta RD 222/2008. Al respecto, cabe se馻lar, adem醩, que la posibilidad de instrumentar convenios con las empresas distribuidoras fue el mecanismo que permiti� llegar a un consenso entre el Estado y la Generalitat de Catalunya en relaci髇 con la compatibilidad con el sistema de distribuci髇 de competencias de la Ley catalana 18/2008, de garant韆 y calidad del suministro el閏trico, en la que se establec韆n medidas de calidad adicionales a las fijadas por la normativa b醩ica estatal. As� consta en el Acuerdo de la Subcomisi髇 de Seguimiento Normativo, Prevenci髇 y Soluci髇 de Conflictos de la Comisi髇 Bilateral Generalitat-Estado, de 22 de septiembre de 2009, al que nos refer韆mos en el fundamento jur韉ico primero.

En conclusi髇, la previsi髇 de que las empresas a las que se apliquen unos niveles de calidad superiores a los fijados por la normativa estatal o unos criterios de dise駉 de redes que supongan unos costes m醩 altos en la actividad de distribuci髇 puedan establecer convenios u otros mecanismos con las administraciones p鷅licas con el fin de cubrirlos no supone un vaciamiento de la competencia de la Generalitat reconocida en el art韈ulo 133.1 EAC. De acuerdo con la doctrina constitucional, al corresponder al Estado articular los mecanismos que considere necesarios para compensar los costes generados por las exigencias de la normativa auton髆ica, el art韈ulo 8.4 del Real decreto examinado ha optado por la t閏nica de los convenios, lo que no excluye otras f髍mulas compensatorias, de modo que de este hecho no puede derivarse un reproche de inconstitucionalidad de este precepto.

En suma, el art韈ulo 8.4 RD 1048/2013 no vulnera las competencias de la Generalitat ex art韈ulos 133.1 y 111 EAC.

2. Con respecto al cap韙ulo VI del Real decreto, relativo a la extensi髇 de la red de distribuci髇 y el procedimiento de operaci髇 de distribuci髇, examinaremos separadamente los art韈ulos 21 y 22.1.

A) El art韈ulo 21 regula los conceptos de 玡xtensi髇 natural de las redes de distribuci髇� (21.1.a) y de 玦nstalaciones de nueva extensi髇 de red� (21.1.b).

En concreto, este precepto establece que las instalaciones de distribuci髇 existentes a las que se conecten las infraestructuras para atender a los nuevos suministros o a la ampliaci髇 de los existentes y que respondan al crecimiento vegetativo de la demanda, deben realizarlas y costearlas las empresas de distribuci髇 responsables en la zona y deber醤 reconocerse en la retribuci髇 correspondiente a cada distribuidor. A estos efectos, la red de distribuci髇 tiene consideraci髇 de red 鷑ica, de manera que el crecimiento vegetativo deber� ser asumido como tal por el mayor distribuidor. Igualmente, prev� que la extensi髇 natural de las redes de distribuci髇 de las empresas distribuidoras deber� reflejarse en los planes de inversi髇.

Asimismo, se definen las instalaciones de nueva extensi髇 de red como aquellas que es necesario realizar para atender a las solicitudes de nuevos suministros o a la ampliaci髇 de los existentes que no respondan a crecimientos vegetativos de la demanda, desde la red de distribuci髇 existente hasta el primer elemento propiedad del solicitante. Adem醩, se establece que tienen la consideraci髇 de nueva extensi髇 de red los refuerzos cuyo objeto es incrementar la capacidad de alg鷑 elemento de la red existente, con el mismo nivel de tensi髇 que la del punto de conexi髇 que, de acuerdo con los criterios establecidos mediante orden ministerial, supongan un aumento relevante de la potencia del elemento a reforzar.

En todos los casos de instalaciones de nueva extensi髇 de red, se prev� que las condiciones t閏nico-econ髆icas sobre el nivel de tensi髇, el punto de conexi髇 y la soluci髇 de alimentaci髇 el閏trica para los nuevos suministros deba determinarlos el distribuidor, que debe tener en cuenta criterios de desarrollo y de operaci髇 al m韓imo coste de las redes de distribuci髇 y garantizar la calidad del suministro. As�, el solicitante del nuevo suministro tiene derecho a que la empresa distribuidora le justifique las causas de elecci髇 del punto y la tensi髇 de conexi髇. En caso de discrepancia entre el solicitante del suministro y el distribuidor, debe resolver el 髍gano competente de la Administraci髇 p鷅lica correspondiente. Igualmente, prev� que cuando las nuevas instalaciones de extensi髇 de redes puedan ser ejecutadas por diversos distribuidores existentes en la zona, corresponde a la Administraci髇 p鷅lica competente la determinaci髇 previa, en funci髇 de criterios de m韓imo coste, de cu醠 de ellos deber� asumir las instalaciones como activos de su red de distribuci髇.

Finalmente, en cuanto a los desarrollos de red de distribuci髇 financiados por un distribuidor m醩 peque駉 para conectarse a un punto de conexi髇 de un distribuidor mayor, se establece que estos son de titularidad del primero sin que tengan obligaci髇 de ser cedidos al mayor distribuidor, y que la posici髇 de la subestaci髇 donde se conceda el punto de conexi髇 deber� ser financiado por el distribuidor mayor, que asumir� su titularidad por motivos de seguridad y calidad.

Seg鷑 la solicitud, este precepto supone una regulaci髇 sustantiva de la materia, cuya finalidad no es propiamente la fijaci髇 del r間imen econ髆ico. Asimismo, el Gobierno entiende que el precepto define una serie de elementos y factores propios de la red de distribuci髇 el閏trica con un alto nivel de detalle, con el objetivo de homogeneizarlos y aplicarlos en todo el territorio del Estado, sin tener en cuenta la heterogeneidad de tipolog韆s de la red; adem醩 de exigir una serie de condiciones espec韋icas en la ejecuci髇 de nuevos suministros que corresponde establecer a la Generalitat en desarrollo de las bases estatales. En suma, en opini髇 del Gobierno, el esquema competencial adecuado ser韆 el que previera que el Estado fijara, dentro de las bases sobre el r間imen econ髆ico, las cuant韆s de las cuotas, dejando margen para que las comunidades aut髇omas definieran las obligaciones de extensi髇 de la red que deber韆n cumplir las empresas distribuidoras.

A la hora de realizar nuestro examen, cabe tener presente que, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, las competencias del Estado sobre la regulaci髇 de la actividad de distribuci髇 de la energ韆 el閏trica incluyen 玪a ordenaci髇 b醩ica o primaria de la materia�, con la finalidad de 玡stablecer la suficiente igualdad entre quienes realizan la actividad en todo el territorio y fijar las condiciones equiparables para todos los usuarios de la energ韆 el閏trica� (STC 18/2011, FJ 10). Es en este sentido que el art韈ulo 14.9 LSE autoriza al Gobierno del Estado a determinar por reglamento el r間imen econ髆ico de los derechos por acometidas, conexiones, verificaci髇 de las instalaciones, actuaciones sobre los equipos de control y medida, alquiler de aparatos de medida, realizaci髇 de estudios de conexi髇 y acceso a las redes y otras actuaciones necesarias para atender a los requerimientos de los usuarios. Adem醩, este precepto legal, de car醕ter b醩ico, dispone que corresponde realizar los pagos para obtener la satisfacci髇 de estos derechos a los titulares o gestores de la red en los t閞minos que se establezcan por reglamento, sin que estos tengan la consideraci髇 de peajes o cargos. Por otro lado, no puede perderse de vista que en el art韈ulo 38.5 LSE se establece, entre los criterios de regulaci髇 de la distribuci髇 de energ韆 el閏trica, el establecimiento de zonas el閏tricas con caracter韘ticas comunes, a fin de que estos criterios sean 玥omog閚eos en todo el territorio espa駉l [...]� atribuyendo su fijaci髇 al Ministerio de Industria, Energ韆 y Turismo, previo informe de las comunidades aut髇omas.

A partir de estas constataciones, estamos en condiciones de analizar el art韈ulo 21 RD 1048/2013. En primer lugar, esta disposici髇 contiene algunos aspectos que tienen car醕ter conceptual, como se desprende de su tenor literal (玜 efectos de lo dispuesto en este real decreto se entender� por [...]�). As�, como hemos visto, se definen directamente conceptos como 玡xtensi髇 natural de las redes� o las 玦nstalaciones de nueva extensi髇 de red� (art. 21.1.a y .b), aunque, en otros casos, el precepto remite la definici髇 de otros conceptos (玞recimiento vegetativo� o 玜umento relevante en la potencia�) a una orden ministerial posterior (art. 21.1 in fine).

En este sentido, no parece que deban existir dudas sobre el hecho de que se trata de un precepto que complementa por la v韆 reglamentaria algunos conceptos contenidos en la ley y que, en la misma l韓ea, prev� un ulterior desarrollo reglamentario, una posibilidad legitimada por la doctrina constitucional, en vista de la naturaleza especialmente t閏nica de la materia y de acuerdo con la finalidad a la que responde la competencia estatal para establecer las bases. En cuanto a ello, cabe recordar que el Tribunal Constitucional ha se馻lado que, incluso en el ejercicio de competencias compartidas, las competencias estatales no se agotan en el ejercicio de las legislativas b醩icas, 玴ues cuando la preservaci髇 de un tratamiento uniforme reclame el complemento reglamentario, y aun el ejecutivo, se justifica la reserva de estas competencias en la medida indispensable� (por todas, STC 57/1983, de 28 de junio, FJ 7); lo cual, adem醩, ha sido reiterado por el Tribunal en la materia concreta de ordenaci髇 del sector el閏trico 玴or la importancia del sector el閏trico para el conjunto de la econom韆 nacional y su car醕ter esencial para los sectores econ髆icos y para la vida cotidiana� (STC 148/2011, FJ 6) y 玴or su car醕ter marcadamente t閏nico, justificativa de su tratamiento por normas reglamentarias� (STC 4/2013, de 17 de enero, FJ 5). Por este motivo, no parece plausible formular, desde la perspectiva formal, reproche alguno a este recurso a las normas reglamentarias, que constituyen, en principio, 玼n complemento necesario para garantizar la consecuci髇 de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases� (STC 109/2003, de 5 de junio, FJ 4).

Ahora bien, el segundo y tercer p醨rafos del art韈ulo 21.1.b RD 1048/2013 no tan solo contienen una definici髇 de conceptos, sino que tambi閚 regulan las condiciones t閏nico-econ髆icas sobre el nivel de tensi髇 y determinan a qui閚 corresponde designar el punto de conexi髇 y la soluci髇 de alimentaci髇 el閏trica para los nuevos suministros, el tratamiento de las discrepancias entre el peticionario y la empresa distribuidora, y la concurrencia de diversos distribuidores en la zona que pueden ejecutar las nuevas instalaciones de extensi髇 de redes. No obstante, se trata de cuestiones que inciden indudablemente en el coste de las redes y en la calidad del suministro y, por este motivo, puede considerarse que afectan directamente al r間imen econ髆ico.

En todo caso, la cuesti髇 que debe dirimirse es si estas bases son excesivas y dejan el suficiente margen a la Generalitat para, como se se馻la en el requerimiento, 玜daptar estos elementos de la red de distribuci髇 a las peculiaridades de Catalu馻�. En este sentido, un examen atento del precepto nos permite apreciar la capacidad de intervenci髇 de la Generalitat en su aplicaci髇, como cuando se prev� que, en caso de discrepancia entre el solicitante del suministro y el distribuidor, 玶esolver� el 髍gano competente de la Administraci髇 P鷅lica correspondiente� (art. 21.1.b, segundo p醨rafo). O cuando, del mismo modo, se establece que, si las nuevas instalaciones de extensi髇 de redes pueden ser ejecutadas por diversos distribuidores existentes en la zona, 玪a Administraci髇 P鷅lica competente determinar�, siguiendo criterios de m韓imo coste, con car醕ter previo a su ejecuci髇, cu醠 de ellos debe asumir dichas instalaciones como activos de su red de distribuci髇� (art. 21.1.b, tercer p醨rafo).

El precepto examinado, pues, en la parte que contiene las definiciones ya expuestas, presenta la estructura propia de las bases, al precisar determinados conceptos de manera homog閚ea para todo el Estado; y en la parte que regula las instalaciones de nuevas extensiones de redes, reconoce, al remitir a 玪a Administraci髇 P鷅lica competente�, las competencias ejecutivas de las comunidades aut髇omas para dirimir los conflictos derivados de su aplicaci髇.

Por estos motivos, el art韈ulo 21 RD 1048/2013 no vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat ex art韈ulos 133.1 y 111 EAC.

B) El art韈ulo 22 RD 1048/2013, relativo a los 玃rocedimientos de operaci髇 de las redes de distribuci髇�, establece en su apartado 1 que, por resoluci髇 de la Secretaria de Estado, se aprobar醤 los procedimientos de operaci髇 de las redes de distribuci髇 que son aplicables en todo el territorio espa駉l y tienen efectos sobre el marco retributivo establecido por la Administraci髇 General del Estado.

Igualmente, se prev� que en la retribuci髇 de la actividad de distribuci髇 con cargo al sistema el閏trico deben considerarse exclusivamente los costes que puedan derivar de la aplicaci髇 de los procedimientos de operaci髇 de distribuci髇 aprobados por la Secretar韆 de Estado de Energ韆. Estos procedimientos de operaci髇 de las redes de distribuci髇 deber醤 ser propuestos por la Comisi髇 Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) e incluir los criterios de operaci髇 y los planes y programaci髇 del mantenimiento de las redes de distribuci髇; los planes de emergencia; la previsi髇 de la demanda y de la generaci髇 distribuida; los criterios de coordinaci髇 entre las diferentes empresas distribuidoras y el operador del sistema sobre los planes de desarrollo de las redes de distribuci髇; y el procedimiento de solicitud y gesti髇 de la informaci髇 intercambiada entre los gestores de la red, el operador del sistema y el resto de agentes.

El Gobierno alega que las determinaciones del art韈ulo 22.1 son complementarias del art韈ulo 21 del Real decreto, puesto que los procedimientos de operaci髇 de las redes de distribuci髇 constituyen una funci髇 aplicativa de fijaci髇 del dise駉 de la red de distribuci髇 y, por tanto, se trata de una competencia ejecutiva en materia de r間imen energ閠ico que, en Catalu馻, corresponde a la Generalitat, de acuerdo con el art韈ulo 111.1 EAC. Asimismo, no se respeta el concepto formal de bases, al otorgar este car醕ter b醩ico a una ulterior determinaci髇 normativa mediante una resoluci髇 de la Secretar韆 de Estado de Energ韆.

Entrando en el examen del art韈ulo en cuesti髇, cabe recordar que el art韈ulo 38.8 LSE, b醩ico, que regula la distribuci髇 de energ韆 el閏trica, establece que el Gobierno del Estado, previa audiencia de las comunidades aut髇omas, podr� regular por reglamento las condiciones y procedimientos para el establecimiento de las acometidas el閏tricas y la conexi髇 de nuevos usuarios a las redes de distribuci髇.

Como hemos visto, esta posibilidad, y en t閞minos muy similares, ya se consideraba en la disposici髇 transitoria quinta del Real decreto 222/2008, de 15 de febrero, al prever que 玔e]l Ministerio de Industria, Turismo y Comercio aprobar�, a propuesta de la Comisi髇 Nacional de Energ韆 y previo informe de las comunidades aut髇omas y ciudades de Ceuta y Melilla, procedimientos de operaci髇 b醩icos de las redes de distribuci髇, que tendr醤 efectos sobre el marco retributivo establecido por la Administraci髇 General del Estado�.

Adem醩, no puede olvidarse que la jurisprudencia constitucional, como ya hemos puesto de manifiesto, ha se馻lado que 玔l]as competencias estatales de regulaci髇 de la distribuci髇 abarcan la ordenaci髇 b醩ica o primaria de la actividad para, entre otros objetivos, determinar las condiciones de tr醤sito de la energ韆 el閏trica por dichas redes, establecer la suficiente igualdad entre quienes realizan la actividad en todo el territorio y fijar las condiciones equiparables para todos los usuarios de la energ韆 el閏trica ( art. 39.3 LSE, antes 39.2); y se extienden tambi閚 las competencias estatales al establecimiento de los criterios de regulaci髇 de distribuci髇 de la energ韆 el閏trica� (STC 18/2011, FJ 10).

Los costes de la operaci髇 de las redes de distribuci髇 constituyen uno de los elementos que se toman en consideraci髇 para calcular la retribuci髇 de la actividad de distribuci髇 ( art. 14.8 LSE), operaci髇 que debe realizarse, de acuerdo con la LSE, 玬ediante la aplicaci髇 de criterios homog閚eos en todo el territorio espa駉l� ( art. 14.3 LSE), con el fin de garantizar la igualdad de las empresas distribuidoras en la aplicaci髇 del sistema retributivo. La naturaleza b醩ica de la regulaci髇 del r間imen econ髆ico est� justificada, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, porque es 玭ecesaria esa regulaci髇 uniforme para calcular la retribuci髇 de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro el閏trico y para repercutir los costes sobre los consumidores� (STC 18/2011, FJ 21.a). De este modo, la conexi髇 directa entre los procedimientos de operaci髇 de las redes, los costes que generan y su retribuci髇 a cargo del sistema el閏trico, justifica el car醕ter materialmente b醩ico de la regulaci髇 contenida en el art韈ulo 22 RD 1048/2013, que no tiene car醕ter ejecutivo.

Por estos motivos, el art韈ulo 22.1 RD 1048/2013 no vulnera las competencias de la Generalitat ex art韈ulos 133.1 y 111 EAC.

3. El cap韙ulo VII contiene el r間imen de acometidas y otras actuaciones necesarias para atender al suministro el閏trico. De acuerdo con el objeto de nuestro Dictamen, analizaremos separadamente los art韈ulos 23, 25 y 26.

A) El art韈ulo 23 establece los 獵riterios generales del r間imen de acometidas y dem醩 actuaciones� para atender el suministro el閏trico de los usuarios. Este precepto, que opera a manera de frontispicio del cap韙ulo VII del Real decreto, se limita a referir que el objeto del cap韙ulo en cuesti髇 es el de establecer el r間imen econ髆ico de las acometidas y otras actuaciones necesarias para atender a los requerimientos de suministro de energ韆 el閏trica de los usuarios, haciendo reserva expresa de lo que puedan establecer las comunidades aut髇omas en el 醡bito de sus competencias. Adem醩, establece de forma gen閞ica que las empresas distribuidoras est醤 obligadas a atender en condiciones de igualdad a las demandas de suministro el閏trico que se les planteen en las zonas en que operan, que pueden exigir a los usuarios que sus instalaciones y receptores re鷑an las condiciones t閏nicas y de seguridad reglamentarias. Finalmente, hace extensivo lo dispuesto en el cap韙ulo a los usuarios conectados a la red de transporte, caso en el que los derechos y obligaciones establecidos en este cap韙ulo para las empresas distribuidoras se entienden tambi閚 para las empresas transportistas.

Seg鷑 el Gobierno, este precepto, a pesar de admitir que se dicta sin perjuicio de lo que establezcan las comunidades aut髇omas, no deja margen de actuaci髇 alguno a la aprobaci髇 de una posible norma auton髆ica.

En nuestra opini髇, el precepto, considerado en s� mismo, atendiendo a su estructura principial o de m韓imo com鷑 normativo, se ajusta a la noci髇 material de bases. No en vano su contenido normativo se reduce a establecer la obligaci髇 de las empresas distribuidoras de atender, en condiciones de igualdad, a las demandas de suministro el閏trico y el derecho de exigir a los usuarios que sus instalaciones re鷑an las condiciones t閏nicas y de seguridad reglamentarias. El resto del precepto remite a la regulaci髇 que sobre esta materia contiene el resto del cap韙ulo. As� las cosas, los eventuales excesos en la definici髇 de lo b醩ico, como afirma el solicitante, deber醤 examinarse en relaci髇 con los preceptos concretos que integran este cap韙ulo, de modo que, objetivamente considerado, no es merecedor de reproche de inconstitucionalidad o antiestatutariedad.

Por este motivo, el art韈ulo 23 RD 1048/2013 no vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat ex art韈ulos 133.1 y 111 EAC.

B) El art韈ulo 25 regula exhaustivamente los criterios para determinar los pagos por derechos de extensi髇 seg鷑 la tensi髇 o potencia instalada (apdos. 1 y 2), as� como el procedimiento de la solicitud de instalaci髇 y su ejecuci髇 (pliego de condiciones t閏nicas, presupuesto, convenios de resarcimiento, etc.) (apdos. 3 a 5). El apartado 6 contiene una remisi髇 a la Administraci髇 competente en materia de energ韆 para resolver los conflictos entre el promotor y el distribuidor sobre el pago de los derechos de extensi髇. Por otra parte, el apartado 7 prev� que 玔c]on car醕ter anual, las empresas distribuidoras a quienes hayan sido cedidas instalaciones destinadas a m醩 de un consumidor deber醤 informar a la Direcci髇 General de Pol韙ica Energ閠ica y Minas y la Comisi髇 Nacional de los Mercados y la Competencia, de las instalaciones de distribuci髇 que han sido objeto de cesi髇 y de las condiciones de la misma�. Y, finalmente, el apartado 8 regula la cesi髇 de instalaciones el閏tricas cuando existan diversos distribuidores en la zona, atribuyendo a la Administraci髇 competente para autorizar las instalaciones la competencia para decidir sobre la cesi髇.

Seg鷑 el Gobierno, a pesar de que el art韈ulo 23 RD 1048/2013 establece que esta regulaci髇 contenida en el art韈ulo 25, y que forma parte del cap韙ulo VII que preside el citado art韈ulo 23, se dicta sin perjuicio de lo que establezcan las comunidades aut髇omas, en realidad no deja margen de actuaci髇 a la aprobaci髇 de una posible norma auton髆ica al tratarse de una regulaci髇 detallada sobre c髆o deben ser los pliegos de condiciones t閏nicas, los presupuestos y los convenios de resarcimiento, cuestiones que no integran el r間imen econ髆ico sino que constituyen una regulaci髇 sustantiva que en ning鷑 caso reviste el car醕ter de b醩ico. Asimismo, con respecto al apartado 7 de este art韈ulo 25, teniendo en cuenta que la competencia para autorizar la transmisi髇 de instalaciones de distribuci髇 es auton髆ica, el solicitante infiere que la informaci髇 que con car醕ter anual se ven obligadas a entregar las empresas distribuidoras a las que se hayan cedido instalaciones destinadas a m醩 de un consumidor a la Direcci髇 General de Pol韙ica Energ閠ica y Minas del Ministerio de Industria y a la CNMC, tambi閚 deber韆 proporcionarse a los 髍ganos competentes de las comunidades aut髇omas.

En cuanto a la primera de las cuestiones suscitadas, cabe diferenciar la regulaci髇 contenida en los diversos apartados del precepto. Los apartados 1 y 2 del art韈ulo 25 tienen por objeto el r間imen econ髆ico de los pagos por los derechos de conexi髇, que hace que estas previsiones normativas sean coherentes con la finalidad de garantizar el suministro el閏trico en condiciones de calidad y al menor coste posible a la que responden las bases en esta materia, sin exceder de lo que es necesario para conseguir su objetivo.

En cambio, en los apartados 3 a 5 se efect鷄 una regulaci髇 detallada y completa de cuestiones que no integran en lo esencial el r間imen econ髆ico de la distribuci髇 el閏trica. Ciertamente, el art韈ulo 38.8 LSE realiza una remisi髇 al reglamento para que el Gobierno, previa audiencia de las comunidades aut髇omas, regule 玪as condiciones y procedimientos para el establecimiento de acometidas el閏tricas y el enganche de nuevos usuarios en las redes de distribuci髇�. Pero este desarrollo reglamentario no puede dejar sin margen a las comunidades aut髇omas para el desarrollo de actuaciones y pol韙icas propias en materia de distribuci髇 de la energ韆 el閏trica, m醩 cuando estos aspectos t閏nicos y de detalle de las conexiones no presentan una relaci髇 directa con el r間imen econ髆ico del sector el閏trico. En este sentido, no debe olvidarse que, como ya hemos tenido la oportunidad de analizar, de acuerdo con la doctrina constitucional, el objeto de las competencias estatales de regulaci髇 de la distribuci髇 es 玪a ordenaci髇 b醩ica o primaria de la actividad para, entre otros objetivos, determinar las condiciones de tr醤sito de la energ韆 el閏trica por dichas redes, establecer la suficiente igualdad entre quienes realizan la actividad en todo el territorio y fijar las condiciones equiparables para todos los usuarios de la energ韆 el閏trica� (STC 18/2011, FJ 10).

En consecuencia, los apartados 3 a 5 del precepto dictaminado constituyen una regulaci髇 ciertamente sustantiva, completa y tan prolija que no deja margen al desarrollo auton髆ico. Aspectos como el contenido de los pliegos de condiciones t閏nicas, del presupuesto o, incluso, el r間imen de los plazos para comunicar de manera expresa a las empresas distribuidoras qu� empresa ser� la encargada de ejecutar los trabajos de nueva extensi髇 de red, constituyen t韕icas funciones ejecutivas que corresponden a la Generalitat al amparo de la competencia compartida sobre la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica que se cumpla en Catalu馻 (art. 133.1.b EAC), que comprende no solo la aprobaci髇 de disposiciones para la ejecuci髇 de la normativa estatal, sino tambi閚 la funci髇 ejecutiva, esto es, todas las funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administraci髇 p鷅lica (art. 111 EAC). De esta conclusi髇 debemos excluir, sin embargo, el p醨rafo tercero del apartado 5 del art韈ulo 25, porque, a nuestro entender, su estructura normativa (previsi髇 del periodo m韓imo de vigencia de los convenios de resarcimiento entre el titular de una instalaci髇 y los terceros que accedan a ella que puede ser ampliado por la Administraci髇 competente) deja un cierto margen de actuaci髇 a la Generalitat.

Con respecto al reproche que formula el Gobierno en el apartado 7 del art韈ulo 25 (en el sentido de que deber韆 preverse que la informaci髇 de las empresas de distribuci髇 a las que se han cedido instalaciones destinadas a m醩 de un consumidor), entendemos que nada obsta para que la Generalitat, en su normativa de desarrollo, pueda prever una exigencia similar, aunque estimamos que habr韆 sido deseable que la norma cuestionada hubiera reconocido expresamente esta posibilidad.

Por este motivo, consideramos que el apartado 7 del art韈ulo 25 RD 1048/2013 no vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat ex art韈ulos 133.1 y 111 EAC.

Igualmente, los apartados 6 y 8 del art韈ulo 25 RD 1048/2013, al contener una norma de remisi髇 a la correspondiente Administraci髇 competente, no presentan problemas de constitucionalidad.

En conclusi髇, por los motivos expresados, los apartados 3, 4 y 5, p醨rafos primero y segundo, del art韈ulo 25 RD 1048/2013 vulneran las competencias de la Generalitat ex art韈ulos 133.1 y 111 EAC.

C) En cuanto al art韈ulo 26 del Real decreto, relativo a la 玆eserva de uso de locales�, se prev� que cuando se trate de suministros sobre los suelos en situaci髇 b醩ica de urbanizados, porque disponen de las infraestructuras y servicios que establece la Ley del suelo, incluyendo los suministros de alumbrado p鷅lico, y la potencia solicitada para un local, edificio o agrupaci髇 de estos sea superior a 100 kW, el peticionario de la instalaci髇 debe reservar un local para que la empresa distribuidora lo use posteriormente, de acuerdo con las condiciones t閏nicas reglamentarias y con las normas t閏nicas establecidas por la empresa distribuidora y aprobadas por la Administraci髇 p鷅lica competente, para la ubicaci髇 de un centro de transformaci髇 ( art. 26.1 RD 1048/2013).

Asimismo, dispone que la empresa distribuidora, cuando haga uso del local, deber� abonar al propietario una compensaci髇 que debe establecerse mediante una orden del ministro de Industria, Energ韆 y Turismo, previo acuerdo de la Comisi髇 Delegada del Gobierno para Asuntos Econ髆icos, a propuesta de la CNMC. En el caso que la potencia del centro de transformaci髇 instalado sea superior a la solicitada, con la finalidad de suministrar energ韆 a otros peticionarios, la empresa distribuidora deber� abonar a la propiedad del inmueble una cantidad que deber� establecerse tambi閚 mediante orden del ministro de Industria, Energ韆 y Turismo, previo acuerdo de la Comisi髇 Delegada del Gobierno para Asuntos Econ髆icos, a propuesta de la CNMC. Ello tambi閚 es aplicable a cualquier ampliaci髇 de la potencia instalada en el referido centro de transformaci髇 ( art. 26.3 RD 1048/2013).

En concreto, el Gobierno cuestiona que la compensaci髇 econ髆ica que la empresa distribuidora debe abonar a los propietarios de los locales cedidos para ubicar un centro transformador deba ser fijada por una orden del Ministerio de Industria, Energ韆 y Turismo. Entiende que esta previsi髇 tampoco es respetuosa con el reparto competencial, puesto que el valor econ髆ico de los locales cedidos no es uniforme en todo el Estado sino que var韆 en funci髇 de su ubicaci髇, motivo por el cual esta valoraci髇 deber韆 realizarla cada comunidad aut髇oma sin revestir el car醕ter de b醩ica.

As� las cosas, este precepto contiene dos partes claramente diferenciadas: la primera, la obligaci髇 de constituir una reserva de uso de locales y sus criterios, que no han sido cuestionados por el solicitante, de manera que no nos detendremos en ello, en tanto que puede considerarse que esta obligaci髇 es de car醕ter b醩ico, y est� estrechamente ligada al r間imen econ髆ico de la distribuci髇 de energ韆 el閏trica. La segunda consiste en una serie de previsiones referentes a la determinaci髇 de la valoraci髇 econ髆ica de la cesi髇.

En nuestra opini髇, esta 鷏tima previsi髇 contenida en el apartado 3 del art韈ulo 26 y de acuerdo con la cual 玔l]a empresa distribuidora, cuando haga uso del mencionado local, deber� abonar al propietario una compensaci髇 que se establecer� por orden del Ministro de Industria, Energ韆 y Turismo, previo acuerdo de la Comisi髇 Delegada del Gobierno para Asuntos Econ髆icos, a propuesta de la Comisi髇 Nacional de los Mercados y la Competencia�, no es respetuosa con el reparto competencial, puesto que el car醕ter materialmente b醩ico de esta centralizaci髇 en un 髍gano estatal, trat醤dose de una funci髇 puramente ejecutiva, no resulta justificada, y porque, en ning鷑 caso, es imprescindible para preservar la ordenaci髇 b醩ica o primaria en materia energ閠ica, es decir, determinar las condiciones de tr醘ico de la energ韆 a trav閟 de la red o garantizar un tratamiento igualitario para todos los usuarios de la misma (STC 18/2011, FJ 10).

Estas finalidades podr韆n preservarse, respetando las competencias auton髆icas, si la norma reglamentaria estableciera los criterios comunes para valorar los inmuebles objeto de la cesi髇 y correspondiera a la comunidad aut髇oma su ulterior concreci髇. As� pues, al ser posible esta especificaci髇 normativa de los criterios de valoraci髇, no est� justificada como materialmente b醩ica la atribuci髇 de una funci髇 ejecutiva a un 髍gano estatal. Esta conclusi髇 es extensible tambi閚 al segundo p醨rafo de este art韈ulo, que atribuye a una orden del ministro de Industria, Energ韆 y Turismo, previo acuerdo de la Comisi髇 Delegada del Gobierno para Asuntos Econ髆icos, a propuesta de la Comisi髇 Nacional de los Mercados y la Competencia, la determinaci髇 de la cantidad que las empresas distribuidoras deber醤 abonar a los propietarios del inmueble donde est� instalado el centro de transformaci髇 cuando este se utilice para dar servicio a otros usuarios.

Por este motivo, el art韈ulo 26.3 RD 1048/2013 vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat ex art韈ulos 133.1 y 111 EAC.

4. El cap韙ulo VIII del Real decreto regula las obligaciones de informaci髇 (art. 31) y de aportaci髇 de un informe de auditor韆 externa (art. 32) por parte de las empresas distribuidoras.

A) Con respecto a las obligaciones gen閞icas de informaci髇, el art韈ulo 31 establece que, a los efectos de determinar la retribuci髇 de las empresas distribuidoras y de favorecer la adecuada supervisi髇 y control de su actividad, estas deber醤 remitir peri骴icamente a la Direcci髇 General de Pol韙ica Energ閠ica y Minas y a la CNMC un informe sometido a auditor韆. Esta informaci髇 deber� incluir el valor de la inversi髇 real hecha, una declaraci髇 de ayudas y aportaciones de fondos p鷅licos o equivalentes, as� como sobre las instalaciones cedidas y financiadas por terceros.

Igualmente, el precepto prev� el deber de comunicar las instalaciones objeto de transmisi髇 de titularidad o que causen baja, as� como un inventario de cada una de las instalaciones en servicio, ya sean de alta o de baja tensi髇. Adem醩, contiene una serie de reglas para enmendar los defectos observados en el proceso de presentaci髇 de la documentaci髇 y para facilitar el acceso informatizado a los registros, bases de datos y aplicaciones en poder de la CNMC por parte de la Direcci髇 General de Pol韙ica Energ閠ica y Minas.

El Gobierno manifiesta en el requerimiento de incompetencia que el citado precepto no prev� que esta informaci髇 sea facilitada tambi閚 a las comunidades aut髇omas, teniendo en cuenta que la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica se circunscribe a su 醡bito territorial.

Efectivamente, el Real decreto establece una serie de requisitos de informaci髇 relativos a su 醡bito de aplicaci髇. A estos efectos, como corresponde a la Administraci髇 General del Estado la competencia para determinar la retribuci髇 de las empresas distribuidoras, y como es la CNMC la responsable de elaborar una propuesta previa sobre ella, la norma establece que sean estos entes y no otros los receptores de la informaci髇 necesaria para el c醠culo, supervisi髇 y control de la retribuci髇 asignada a cada empresa distribuidora.

Con todo, es evidente que ello no obsta para que la Generalitat, en el marco de la regulaci髇 sobre distribuci髇 de la actividad de energ韆, pueda establecer las disposiciones necesarias para requerir la informaci髇 que considere necesaria para el ejercicio de sus competencias, especialmente las relativas al 玡jercicio de las actividades de inspecci髇 y control de todas las instalaciones existentes a Catalu馻� (art. 133.1.b EAC) y a la fijaci髇 de requerimientos adicionales o complementarios 玠e calidad de los servicios de suministro de energ韆� (art. 133.1.c EAC).

Por todo lo expuesto, el art韈ulo 31 RD 1048/2013 no vulnera las competencias de la Generalitat ex art韈ulo 133.1 EAC.

B) El art韈ulo 32 faculta al director general de Pol韙ica Energ閠ica y Minas para establecer unos criterios homog閚eos a seguir en la elaboraci髇 de la auditor韆 externa a que se refiere el art韈ulo antecedente. Asimismo, prev� que la CNMC pueda proponer un procedimiento de auditor韆 diferenciado para las empresas distribuidoras con menos de 100.000 clientes, que deber� aprobarse por resoluci髇 de la citada Direcci髇 General; que el pago de los servicios de la empresa auditora deba ser sufragado por las empresas auditadas, y que est醤 exentas de esta obligaci髇 las empresas que durante el a駉 anterior perciban una retribuci髇 inferior a dos millones de euros. Finalmente, tambi閚 prev� la obligaci髇 de las distribuidoras de remitir una declaraci髇 responsable de la veracidad de los datos aportados, as� como que la CNMC, o el 髍gano que tenga atribuida la competencia de inspecci髇, deber� realizar las inspecciones necesarias para comprobar la exactitud de la informaci髇 aportada, al menos una vez durante cada periodo regulador.

El Gobierno aduce que no se prev� una consulta a las comunidades aut髇omas donde se encuentran emplazadas las empresas distribuidoras en el proceso de determinaci髇 del c醠culo de la retribuci髇 asociada tanto a las nuevas instalaciones como a la modificaci髇 de las ya existentes, a fin de que estas puedan establecer criterios espec韋icos para su 醡bito territorial.

No obstante esta objeci髇, un examen del precepto en cuesti髇 nos permite observar que se trata de un art韈ulo que establece una regulaci髇 referente al r間imen econ髆ico del sector el閏trico, puesto que la informaci髇 requerida, consistente en un informe de auditor韆 externa, se relaciona con la aplicaci髇 del sistema retributivo de la actividad de distribuci髇. De esta manera, cabe concluir que es a la Administraci髇 general del Estado, de acuerdo con los argumentos expuestos ampliamente en el presente Dictamen, a quien corresponde establecer las condiciones para que esta informaci髇 adopte la forma m醩 adecuada, esto es, los criterios homog閚eos que deben seguirse para elaborarla y remitirla. Ello no excluye, sin embargo, que la Generalitat pueda imponer normativamente a las empresas distribuidoras obligaciones informativas o de auditor韆 sobre aquellos aspectos de su actividad vinculados al 醡bito de sus competencias.

Por todo lo que antecede, el art韈ulo 32 RD 1048/2013 no vulnera las competencias de la Generalitat ex art韈ulos 133.1 y 111 EAC.

5. Finalmente, nos referiremos a la disposici髇 final primera del Real decreto dictaminado. En ella se declara que todo el Real decreto tiene car醕ter b醩ico y que se dicta al amparo de lo establecido en el art韈ulo 149.1.13 y .25 CE, t韙ulos que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinaci髇 de la planificaci髇 general de la actividad econ髆ica, y bases del r間imen minero y energ閠ico.

Seg鷑 el Gobierno, el hecho de que todos los art韈ulos de estos cap韙ulos est閚 calificados como b醩icos es especialmente relevante, sobre todo si se tiene en cuenta que comportan una regulaci髇 completa de la actividad de distribuci髇 el閏trica, en la que el 醡bito competencial de la Generalitat de Catalunya es mayor, atendiendo a lo previsto en el art韈ulo 133.1.b EAC y al hecho de que la actividad de distribuci髇 se circunscribe al 醡bito territorial de Catalu馻.

Con relaci髇 a esta disposici髇, de acuerdo con el criterio establecido reiteradamente por nuestra doctrina consultiva, nos limitaremos a aplicar el criterio de la jurisprudencia constitucional, que 玥a declarado que las impugnaciones de las disposiciones que califican a determinados preceptos de una norma estatal como b醩icos tienen el car醕ter de 玸istem醫icas� y, por tanto, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 29)� (DCGE 17/2012, de 20 de diciembre, FJ 3.6).

De acuerdo con lo anterior, la disposici髇 final primera RD 1048/2013 es contraria a la Constituci髇 y al Estatuto de autonom韆 en la medida en que declara b醩icos los preceptos examinados (arts. 25.3, .4 y .5, p醨rafos primero y segundo, y 26.3), que vulneran las competencias de la Generalitat ex art韈ulos 133.1 y 111 EAC.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jur韉icos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. Los art韈ulos 25, apartados 3, 4 y 5 (p醨rafos primero y segundo), y 26, apartado 3, del Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodolog韆 para el c醠culo de la retribuci髇 de la actividad de distribuci髇 de energ韆 el閏trica, vulneran las competencias de la Generalitat establecidas en el art韈ulo 133.1 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. La disposici髇 final primera del Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, es contraria a la Constituci髇 y al Estatuto en la medida en que declara b醩icos los preceptos mencionados en la conclusi髇 anterior.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. El resto de preceptos examinados del Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, no son contrarios a la Constituci髇 ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.