Primera La financiación de las Universidades públicas. Situación y régimen jurídico

El régimen económico y financiero de las Universidades públicas en España está recogido en el Título XI, artículos 79 a 84 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU). La única modificación reseñable introducida por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril (LOMLOU) es la necesidad de garantizar que las universidades dispongan de los recursos necesarios para un funcionamiento básico de calidad, manteniéndose la obligatoriedad de que, en el ejercicio de su actividad económico-financiera, las Universidades públicas se rijan por lo previsto en la legislación financiera y presupuestaria aplicable al sector público.

El artículo 81 de la LOU al regular la programación y los presupuestos de las Universidades previene, en su apartado 1, que «en el marco de lo establecido por las Comunidades Autónomas» las Universidades podrán elaborar programaciones plurianuales que pueden conducir a la aprobación, por la Comunidad Autónoma, de convenios y contratos-programa que incluirán «sus objetivos, financiación y evaluación del cumplimiento de los mismos»

Probablemente, el establecimiento de la financiación universitaria es el elemento que mejor refleja esta necesaria coordinación entre la misión y visión estratégica que establezca cada universidad y las prioridades que en materia de Educación Superior Universitaria fije cada Comunidad Autónoma. La convergencia de estos dos intereses se debe concretar tomando como referencia tres hechos objetivos: El primero es que la sociedad está necesariamente interesada en las funciones docentes e investigadoras que la Universidad realice, ya que aquella necesita de una fuerza de trabajo compuesta por buenos especialistas en los distintos saberes y profesiones. En segundo lugar el esfuerzo fiscal de los ciudadanos, ya que la Administración Regional financia aproximadamente las tres cuartas partes del presupuesto de la universidad con el dinero de todos los contribuyentes. Y en tercer y último lugar, la transparencia y la responsabilidad en la gestión, puesto que las universidades deben rendir cuentas de sus actividades de la misma forma que cualquier ente que forme parte del sector público regional.

El cambio del sistema público universitario operado en España con la adaptación al EEES, las modificaciones del marco jurídico estatal y autonómico de la Universidad, junto con factores exógenos a la propia Universidad, tales como el impacto de la sociedad del conocimiento, la creciente internacionalización socioeconómica, el espacio común universitario, o las políticas de consolidación fiscal, hacen necesario plantear un modelo de financiación plurianual que, ligado al cumplimiento de objetivos, garanticen la sostenibilidad de la Universidad y respete la autonomía de las mismas.

En un buen número de países se han establecido modelos de financiación universitaria para la distribución de fondos públicos, basados en criterios más o menos objetivos de medición de los resultados conseguidos por las instituciones universitarias en el ejercicio de las funciones que les son propias. El grado de objetividad incorporado en los procedimientos establecidos al respecto es, naturalmente, evaluable desde diferentes puntos de vista no siempre coincidentes, muchos de los cuales son de naturaleza política. En este sentido, el debate sobre la gestión universitaria es previo a la determinación de los procedimientos de distribución de fondos a aplicar en un caso concreto.

En el caso de España, en los años de bonanza económica (2002-2009) se desarrollaron por buena parte de las administraciones autonómicas fórmulas de financiación plurianual por objetivos, que han supuesto un éxito difícil de cuantificar en lo que se refiere a resultados tangibles, especialmente porque coincidió con el periodo de adaptación al Espacio Europeo de Educación Superior que, desafortunadamente, no fue acompañado de un soporte presupuestario adecuado. Esta práctica «incrementalista» dejó de ser aplicada en nuestro país a partir de 2010 debido a la crisis económica, llevando a las universidades españolas a embarcarse en una difícil travesía que aún no ha finalizado, y en la que han tratado de absorber las medidas de consolidación fiscal aplicadas sin que se deteriore irreversiblemente su estructura. Esta travesía ha servido para que año tras año, presupuesto tras presupuesto, los responsables de las instituciones de Educación Superior centrasen sus esfuerzos en el día a día sin echar una mirada a los proyectos de futuro que deberían implementarse para avanzar en un nuevo modelo de educación universitaria, de los que quizá el más relevante, y probablemente el de mayor garantía de éxito a largo plazo, sea el de los proyectos de conversión a Campus de Excelencia Internacional.

Segunda Tipos de financiación en el Plan Plurianual

El artículo 58 de la Ley 3/2005, de 25 de abril, de Universidades de la Región de Murcia, establece que para la determinación de las transferencias que la Comunidad Autónoma destine a financiar a las universidades públicas de la Región, se elaborará un modelo de financiación acorde con la evolución económica y las disponibilidades presupuestarias, revisable cada cinco años. Asimismo, dicho modelo debe distinguir entre tres tipos de financiación:

• a) Básica, de acuerdo con parámetros objetivos comunes a todas las universidades, para atender los gastos de personal y funcionamiento, garantizando la prestación de servicios básicos con un nivel exigible de calidad.
• b) Complementaria, ligada al cumplimiento de objetivos de calidad docente, investigadora y de gestión que se asignará mediante el establecimiento de herramientas tales como los complementos retributivos o los contratos-programa.
• c) De inversiones, que tendrá por objeto el desarrollo, mejora y acondicionamiento de las infraestructuras y equipamientos universitarios.

Tercera Los planes plurianuales de financiación universitaria

Este modelo de financiación plurianual se puso en marcha de forma efectiva en un momento económico favorable con los planes de financiación 2002-2006 y 2007-2011, caracterizado por la ampliación y puesta en marcha de numerosas infraestructuras. Así, los importes destinados a la financiación de las universidades públicas mediante subvenciones nominativas, contratos-programa y subvenciones para inversiones, pasaron de un total de 105 MM € en 2002 a 204 MM € en 2011. Las dificultades de ejecución presupuestaria derivadas de la crisis económica durante 2009, 2010 y 2011, fueron paliadas mediante el reconocimiento de la deuda contraída por la Administración regional a 31 de diciembre de 2011 y el establecimiento de un acuerdo para la ejecución de un plan de pagos entre 2012 y 2018, que asciende a un total 72.7 MM €.

El complicado escenario económico obligó a que los presupuestos para las universidades públicas de 2012, 2013, 2014 y 2015 se hayan resuelto de forma anual en función de la coyuntura económica regional, con una elevada contracción de los fondos destinados a inversiones, pero minimizando su impacto en las subvenciones nominativas, que sólo han sufrido una disminución del 7.5%, pasando de los 180 MM € presupuestados en 2011, a los 166.4 MM € para 2015. También debe reseñarse que, pese a la ausencia de planes de financiación desde 2012, el último acuerdo de la Mesa Consultiva del PDI de 2006 por el que se establecieron complementos retributivos para el Personal Docente e Investigador de las Universidades públicas de la Región de Murcia, ligados a méritos individuales docentes, investigadores o de gestión, se ha prorrogado de manera tácita en estos últimos 4 ejercicios.

Tomando las precauciones derivadas de la heterogeneidad de la información disponible sobre la situación económica de las universidades públicas de la Región, así como de los criterios que se utilizan para su análisis, podemos afirmar que la situación financiera de las universidades de la Región de Murcia a 31 de diciembre de 2014 está caracterizada por la ausencia de dificultades para el pago a proveedores, la garantía por parte de la Comunidad Autónoma de aportaciones que garantizan el pago del 100% de los gastos básicos de personal y las obligaciones derivadas de ejercicios anteriores a 2012 (que incluye los préstamos reembolsables vinculados al proyecto de conversión a Campus de Excelencia Internacional Campus Mare Nostrum), y la existencia de un importante remanente de tesorería que se estima en torno al 40% del presupuesto anual total de ambas universidades.

Esta situación se ha logrado gracias al compromiso con una gestión responsable por parte de las universidades, y en un escenario de precios públicos (tasas) de los más bajos del territorio nacional.

Cuarta Factores para la determinación de los planes de actuación de las universidades públicas

En lo que se refiere a factores externos que deben ser tenidos en cuenta por las universidades de la Región en la definición de sus planes de actuación y las correspondientes necesidades financieras, deben señalarse cinco ejes:

• 1. Su necesaria contribución al Plan Estratégico de la Región de Murcia IRIS 2014-2020.
• 2. La orientación de sus actividades de I+D hacia los acciones clave del programa Horizonte 2020 de la UE.
• 3. La transferencia de conocimiento hacia los sectores prioritarios definidos en la estrategia de especialización inteligente RIS3MUR como condición para optar a la financiación de acciones en el marco de los programas operativos vinculados a los Fondos Estructurales (FEDER, FEADER y FSE).
• 4. La consolidación del proyecto de conversión a Campus de Excelencia Internacional «Campus Mare Nostrum», como herramienta para la internacionalización de las universidades.
• 5. El diseño de una estrategia de renovación y reestructuración de las plantillas de personal, motivado por la aplicación de una exigua tasa de reposición durante los ejercicios 2012, 2013 y 2014.

La necesidad de un plan de financiación plurianual, tanto para la financiación básica, como para la complementaria y de inversiones, es imprescindible para garantizar una correcta planificación a largo plazo de las actuaciones de ordenación de las Universidades públicas de la Región de Murcia, en aras de conseguir un elevado nivel de calidad, docente, investigadora y de gestión. Dichas actuaciones deben desarrollarse de acuerdo a los siguientes criterios específicos:

• a) Racionalización de la oferta universitaria a través de indicadores sistémicos, socioeconómicos y académico-organizativos.
• b) Complementariedad académica y especialización de las Universidades públicas de la Región que permitan la formación de capital humano altamente cualificado.
• c) Optimización de los recursos humanos y materiales disponibles, mediante la implementación de reformas estructurales.
• d) Aumento de la captación de recursos económicos (públicos y privados) en el marco de la programación de la financiación universitaria.
• e) Transparencia y rendición de cuentas en un escenario de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
• f) Atención a las demandas sociales y, en especial, de los sectores productivos de la Región.
• g) Desarrollo de actividades de investigación y de transferencia de conocimiento, así como de promoción de la cultura.
• h) Promoción del aprendizaje a lo largo de toda la vida, de forma que tanto las empresas como los egresados conciban a la universidad como un aliado en su formación permanente.
• i) Promoción de la docencia bilingüe y acciones formativas conjuntas con Instituciones de Educación Superior extranjeras como herramienta para la internacionalización de las universidades.

Así, en el marco de las políticas de promoción y mejora de la calidad educativa en todos sus niveles, desde el gobierno de la CARM se ha diseñado un plan de financiación plurianual para las universidades públicas de la Región de Murcia basado en el análisis del conjunto de actividades de docencia e investigación cuyo desarrollo debe tener cobertura financiera pública, sin perjuicio de que las universidades puedan realizar cuantas actividades deseen establecer con la cobertura financiera de sus fondos propios.

El plan debe facilitar la gestión económico-financiera de las universidades, ya que permite establecer las previsiones correspondientes a las subvenciones públicas de ejercicios futuros, realizar la programación de actividades de acuerdo con sus objetivos y llevar a cabo la adecuada planificación estratégica.

Las transferencias que se realicen desde la Comunidad Autónoma se configurarán a través de tres partidas presupuestarias:

• - Subvención Básica (SB)
• - Subvención Complementaria (SC)
• - Subvención de Inversiones (SI)

Quinta Cálculo y condiciones para la financiación

Teniendo en cuenta las limitaciones derivadas de la ausencia de herramientas de contabilidad analítica homogénea en las universidades, y la imposibilidad de aplicar fórmulas de actualización incremental para cada ejercicio por la entrada en vigor de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española (que establece que determinados costes no podrán ser objeto de revisión periódica y predeterminada en función de precios, índices de precios o fórmulas que los contengan), la cuantificación de la subvención básica de dicho periodo transitorio se ha establecido fundamentalmente en función de las necesidades previstas de personal de ambas instituciones y la previsión de evolución de sus plantillas en el periodo que comprende el plan.

En lo que se refiere a la subvención complementaria, se ha optado por la fórmula del contrato-programa, tal y como queda definido en el artículo 59 de la Ley 3/2005, de 25 de abril, de Universidades de la Región de Murcia. Se pretende con ello disponer de un instrumento destinado a fomentar la mejora de la calidad docente, investigadora y de gestión, estableciendo indicadores susceptibles de valorar los resultados de las actuaciones de las universidades públicas orientados a conseguir los objetivos acordados con las mismas por la Administración regional. Dichos contratos-programa, que deberán ser suscritos por ambas universidades, especificarán los compromisos y condiciones aplicables, los objetivos acordados, los pesos asignados y los indicadores del grado de cumplimiento que, además, fijarán el importe definitivo de la subvención por éste concepto, generándose a partir de su firma el compromiso económico correspondiente para la Consejería competente en materia de Universidades.

La componente de inversiones tendrá por objeto contribuir al mantenimiento y acondicionamiento de las infraestructuras y equipamientos universitarios imprescindibles para el desarrollo de la actividad docente y de investigación, de acuerdo con el plan estratégico de inversiones de cada institución universitaria, debiendo estar sujeto a revisión periódica.

Asimismo, puesto que existe la posibilidad de que en el periodo 2014/20120 se destinen fondos estructurales de la UE a través del programa FEDER para el desarrollo de infraestructuras de educación y formación, es condición ex ante la existencia de un marco estratégico regional para aumentar las titulaciones de la educación superior, así como la calidad y eficacia de esta última, dentro de los límites del artículo 165 del TFUE. Dicho marco debe garantizar el cumplimiento de los siguientes criterios:

• - Aumento de la participación en la educación superior de personas pertenecientes a grupos con ingresos bajos, y otros grupos subrepresentados, con especial consideración para las personas desfavorecidas.
• - Reducción de las tasas de abandono o aumento de las tasas de éxito de las titulaciones.
• - Incremento de las titulaciones que fomenten los contenidos y la elaboración de programas innovadores.
• - Implementación de medidas que fomenten el desarrollo de «capacidades transversales» en los programas de enseñanzas superior, incluido el espíritu emprendedor.
• - Desarrollo de programas que reduzcan las diferencias de género en cuanto a opciones académicas y de formación profesional.

En el caso de la Región de Murcia, dicho marco estratégico se configura a través de:

• 1. El plan estratégico regional IRIS2020
• 2. La estrategia de especialización inteligente RIS3MUR
• 3. El propio plan de financiación plurianual 2016-2020 para las universidades públicas.

La alineación de estas tres herramientas con los criterios de cumplimiento de la condición ex ante se muestran en la siguiente tabla:

Sexta Escenarios Presupuestarios previstos en el Plan de Financiación Plurianual 2016-2020

Los escenarios presupuestarios de cada una de las Universidades públicas de la Región de Murcia son los que figuran en los Anexos I y II de estas Bases y Acuerdos, considerados en euros constantes, sobre una previsión de subida salarial del 1% en 2016 a los empleados del sector público.

Séptima Comisión de evaluación y seguimiento del Plan de Financiación Plurianual 2016-2020

Para el seguimiento del Plan de Financiación Plurianual 2016-2020, se creará una Comisión, integrada por dos representantes de cada una de las Universidades públicas de la Región de Murcia, la Directora General de Presupuestos y Fondos Europeos, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública y el Director General de Universidades e Investigación, de la Consejería de Educación y Universidades, que la presidirá. Un funcionario, designado por el Presidente, con voz, pero sin voto, actuará como secretario de la Comisión.

Las funciones de esta Comisión serán las siguientes:

• · El seguimiento y control del Plan de Financiación Plurianual 2016-2020.
• · El establecimiento, en su caso, de medidas correctoras, cuando se produzcan desviaciones, en la ejecución del Plan.
• · El estudio y aprobación de mejoras salariales y complementarias, derivados de la aplicación de normativa estatal y regional, que deban de incorporarse legalmente a las subvenciones nominativas para funcionamiento general.
• · La supervisión del estado de la ejecución de las inversiones y la aprobación de proyectos con financiación FEDER.
• · Cualquier otra función, en su ámbito, que se considere adecuada para el cumplimiento del Plan Plurianual

Considerando las anteriores Bases, los compromisos adquiridos por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia y las Universidades de Murcia y Politécnica de Cartagena para la ejecución del Acuerdo de 18 de septiembre de 2015, por el que se establece el Plan Plurianual de las Universidades Públicas de la Región de Murcia para el periodo 2016-2020 son los siguientes:

• 1. La Subvención Básica en el periodo 2016-2020 tomará como valor de referencia el importe del techo de gasto de personal fijado en la Ley General de Presupuestos de la CARM para 2015. En el caso de la Universidad de Murcia, dicho valor de referencia se incrementará en 300.000 €.
• 2. La Subvención Básica para el periodo 2016-2018 quedará determinada por el valor de referencia establecido en el punto anterior más los importes correspondientes a las mejoras salariales que se establezcan con carácter general, y la recuperación, total o parcial, de la paga extra detraída en 2012, en las mismas condiciones que el resto de empleados del sector público regional.
• 3. La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se compromete a la ejecución completa de las cantidades vinculadas al plan de pagos suscrito en 2011, en las anualidades establecidas en el mismo.
• 4. Para la Universidad de Murcia, el techo de gasto de personal fijado para los ejercicios 2016, 2017 y 2018 se determinará en función de los importes de la subvención básica (nominativa), la subvención complementaria (contrato-programa), y el 100% de la anualidad correspondiente del plan de pagos. Para la Universidad Politécnica de Cartagena, el techo de gasto de personal fijado para esos mismos años, se determinará en función de los importes de la subvención básica (nominativa), la subvención complementaria (contrato-programa), y el 50%, 75% y 100%, respectivamente de la anualidad correspondiente al plan de pagos.
• 5. La Subvención Básica para los ejercicios 2019 y 2020 se establecerá mediante consolidación de la última cuota del plan de pagos de cada universidad, incrementadas en los importes correspondientes a las mejoras salariales que se establezcan con carácter general para el resto de empleados del sector público regional.
• 6. El techo de gasto de personal fijado para los ejercicios 2019 y 2020 se determinará en función de los importes de la subvención básica (nominativa), y la subvención complementaria (contrato-programa), más el 1% de la cantidad que resulte de la suma de los conceptos anteriores.
• 7. La subvención complementaria quedará definida a través de un contrato-programa dotado para la Universidad de Murcia con un importe total de 14.8 MM € para el periodo que abarca el plan, y cuya estimación de distribución temporal se adjunta al presente acuerdo en el Anexo I.El referido a la Universidad Politécnica de Cartagena se dota con un total de 3,5 MM € y cuya estimación de distribución temporal se adjunta al presente acuerdo en el Anexo II
• 8. El contrato-programa deberá formalizarse mediante la correspondiente aprobación por el Consejo de Gobierno de la CARM antes del 31 de diciembre de 2016, y debe sustanciarse en el cumplimiento de objetivos globales de calidad en cada institución, acordados por la Consejería competente en materia de Universidades con cada una de las Universidades públicas. estableciendo los plazos para la constitución de una Comisión de Evaluación y Seguimiento que interpretará las dudas que puedan surgir respecto a su contenido, coordinando el desarrollo y ejecución de los mismos. Dicha Comisión estará integrada por un representante de cada Universidad Pública de la Región de Murcia, y dos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia uno de los cuales será el Director o Directora General competente en materia de Universidades.
• 9. La subvención de inversiones incluirá de manera específica las cantidades comprometidas previamente en el marco del programa operativo FEDER 2014-2020, pudiendo aumentarse las mismas en función de la evolución de la ejecución de dicho programa en la Región de Murcia.
• 10. La subvención de inversiones para 2016 en la Universidad de Murcia se establecerá mediante consolidación de la partida de inversiones del ejercicio 2015, más 3.1 MM € adicionales vinculados específicamente al Campus de Ciencias de la Salud. En el caso de la Universidad Politécnica de Cartagena, se establecerá mediante consolidación de la partida de inversiones del ejercicio 2015.
• 11. La subvención de inversiones en el periodo 2017-2020 quedará establecida para la Universidad de Murcia en un importe total de 6 MM €, con la distribución temporal que se adjunta al presente acuerdo en el Anexo I. En el caso de la Universidad Politécnica de Cartagena, la subvención para inversiones para este periodo quedará establecida en un importe total de 4,1 MM €, de los que 1,7 MM €, corresponden a la ampliación del plan de saneamiento en vigor. Su distribución temporal se adjunta al presente acuerdo en el Anexo II. Dicha distribución podrá ser objeto de modificación en el marco de la revisión del plan de inversiones de cada institución.
• 12. La Dirección General competente en materia de universidades podrá establecer especificaciones y procedimientos relativos a la información que debe ser remitida por las universidades públicas de la Región de Murcia, con el fin de articular los mecanismos adecuados para la efectiva aplicación de los principios de este plan de financiación, dentro del marco constitucionalmente garantizado, de autonomía universitaria.
• 13. Las universidades públicas de la Región de Murcia se comprometen a implantar sistemas de contabilidad analítica antes del 1 de enero de 2017.
• 14. Las obligaciones contraídas por la CARM derivadas de operaciones de crédito (préstamos) para el desarrollo por parte de las universidades de acciones dentro del programa de conversión a Campus de Excelencia Internacional Mare Nostrum, quedan fuera del alcance del presente plan de financiación.
• 15. Este Plan será revisado con carácter anual mediante la Comisión de Evaluación y Seguimiento del mismo, con objeto de incrementar la financiación corriente y de capital contenida en el mismo. Dicha revisión deberá justificarse a partir del análisis del grado de ejecución del plan estratégico de inversiones de la universidad, así como de la necesidad de hacer efectivas las reformas normativas que deriven de la legislación en vigor, estando condicionada a la disponibilidad presupuestaria y la evolución de los indicadores macroeconómicos de la Región de Murcia.

Y en conformidad con lo expuesto, se firma el presente Acuerdo y sus correspondientes Anexos, por cuadriplicado ejemplar, en la ciudad de Murcia a 18 de septiembre de 2015.

El Presidente de la Comunidad Autónoma de La Región de Murcia, Pedro Antonio Sánchez López.-El Rector Magnífico de la Universidad de Murcia, José P. Orihuela Calatayud.-El Rector Magnífico de la Universidad Politécnica de Cartagena, José Antonio Franco Leemhuis