Decreto Ley 16/2020, de 13 de noviembre, para la habilitación en Fininval del Fondo Valenciano de Resiliencia ante la situación derivada de la Covid-19

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Sumario

Véase la Res. 240/X, del Pleno de las Corts Valencianes, sobre la convalidación del D. ley 16/2020, de 13 de noviembre, del Consell, para la habilitación en Fininval del Fondo Valenciano de Resiliencia ante la situación derivada del Covid-19, aprobada en la sesión del 26 de noviembre de 2020 («D.O.C.V.» 4 diciembre).LE0000682404_20201204

Preambulo

Los efectos sobre el tejido productivo valenciano de la crisis sanitaria derivada de la Covid-19 serán muy profundos. Distintas estimaciones sugieren que el producto interior bruto de la Comunitat Valenciana disminuirá más del 10 % en 2020, debido en parte a la especialización productiva de las empresas que residen en ella, y en parte también a su menor tamaño y capitalización. Aunque las empresas han realizado notables esfuerzos por aligerar sus estructuras de costes durante la crisis, reduciendo en lo posible la contratación de servicios externalizados y ajustando al máximo las plantillas, se espera que las compañías registren pérdidas especialmente severas en los sectores que han registrado una mayor caída de la demanda debido a la crisis: Comercio, Transporte, Turismo, Hostelería, Restauración y, en menor medida, Industria.

En una primera fase de la crisis, las administraciones públicas se han ocupado de diseñar mecanismos de liquidez que permitieran a las empresas distribuir en el tiempo los costes de la pandemia. En línea con otros gobiernos europeos, el Gobierno de España aprobó mediante el Real decreto ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social de la Covid-19 un programa de garantías públicas por valor de 100.000 millones de euros, para cubrir hasta el 80 % del riesgo de las operaciones financieras suscritas con la banca comercial por las empresas y autónomos, con domicilio social o sede de actividad en territorio nacional. Los plazos de las operaciones garantizadas se extienden hasta un máximo de seis años, en coherencia con el marco temporal aprobado por la Comisión Europea al objeto de regular las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de Covid-19. Por su parte, e el Consell, a través del IVF, también aprobó una línea de liquidez por valor de 100 millones de euros, destinada a cubrir las necesidades de financiación de empresas solventes, que pudieran acreditar capacidad de reembolso del préstamo solicitado en un plazo máximo de cinco años, ampliable excepcionalmente a seis. Las distintas iniciativas públicas han sido efectivas, pues el grado de utilización de los programas ha sido elevado y, aparentemente, la demanda de financiación solvente ha quedado debidamente cubierta.

Sin embargo, a medida que la crisis ha ido avanzando, se han ido enfriando las expectativas de una rápida recuperación de la actividad económica, de forma que las pérdidas reales para las empresas valencianas podrían ser finalmente mayores que las inicialmente previstas. Esta circunstancia plantea dos problemas de calado que se retroalimentan entre sí. Por un lado, las mayores pérdidas tienden a erosionar de forma notable los fondos propios de las compañías, ya de por sí limitados por ser la mayoría de ellas Pymes de naturaleza familiar, generando problemas de solvencia y comprometiendo seriamente su viabilidad a largo plazo. Por otro lado, las mayores pérdidas conllevan un incremento de las necesidades de financiación de los negocios que, dado el empeoramiento de los indicadores de solvencia, no siempre serán financiables por el importe necesario y a un coste accesible, incluso considerando las garantías públicas acordadas.

En condiciones normales, las empresas con un nivel de endeudamiento insostenible se ven abocadas a restructurar su deuda, o bien en el marco de un acuerdo extrajudicial con los acreedores, o bien en el contexto de un procedimiento concursal. Si la restructuración de la deuda no es posible en tiempo y forma, el exceso de endeudamiento suele derivar en la liquidación más o menos ordenada de la empresa, destruyendo los activos intangibles que esta ha ido generando a lo largo del tiempo, con frecuencia mediante financiación pública de naturaleza estatal o autonómica. Evitar el deterioro de estos activos intangibles constituye un objetivo primordial de las políticas públicas, especialmente si se tiene en cuenta que la débil situación de muchas empresas valencianas no es en este caso fruto de la mala gestión, sino de una circunstancia externa imprevisible como la crisis sanitaria, sin que proceda invocar argumentos de riesgo moral que justifiquen una respuesta estrictamente privada para alinear los intereses de deudores y acreedores.

En estas condiciones, y en caso de que la solución privada no fuera suficiente, cabe una intervención pública en cuyo diseño operarían tanto criterios de oportunidad política, basados en las externalidades positivas del rescate para el conjunto de la sociedad, como criterios de eficiencia y eficacia en la utilización de los recursos públicos. Desde la perspectiva de las externalidades para el conjunto de la sociedad, el apoyo público a las empresas con riesgo de insolvencia debería limitarse a: a) empresas que desarrollen actividades estratégicas, entendiendo por tales aquellas que son transversales al conjunto de sectores de actividad; b) empresas cuya desaparición generaría una importante destrucción de empleo en una zona geográfica determinada, arrastrando a otras empresas que prestan servicios a la comunidad; y c) empresas que incorporen de forma intensiva a su proceso de producción distintos tipos de activos intangibles, difícilmente reemplazables a corto plazo. Desde el punto de vista de la eficiencia y la eficacia de los recursos públicos, la intervención no debería operar en compañías que no fueran viables antes de la pandemia, siendo necesario para obtener el apoyo público que el beneficiario de las ayudas aporte un plan de viabilidad riguroso elaborado por expertos independientes.

Así lo ha entendido el Gobierno de España que, mediante el Real Decreto ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo, crea el Fondo de Apoyo a la Solvencia de Empresas Estratégicas (en adelante, el “Fondo Estatal»), con una dotación presupuestaria de 10.000 millones de euros. El Fondo Estatal se concibe como una herramienta de último recurso para empresas solventes a 1 de enero de 2020 que, debido a las pérdidas patrimoniales causadas por la pandemia, no encuentran en los instrumentos de liquidez diseñados por el gobierno una alternativa de financiación ajustada a sus necesidades. La financiación otorgada por el Fondo Estatal no solo se instrumenta mediante facilidades crediticias con distintos niveles de subordinación, sino que además prevé la utilización de instrumentos híbridos de capital e incluso la adquisición de participaciones empresariales, siempre con carácter temporal atendiendo a un programa preestablecido de amortizaciones, sujeto a su vez a penalizaciones en caso de incumplimiento. El Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de julio de 2020, por el que se establece el funcionamiento del Fondo de Apoyo a la Solvencia de Empresas Estratégicas, establece los criterios de elegibilidad básicos que deben reunir los solicitantes, así como el importe mínimo de la financiación que ascenderá a 25 millones de euros, salvo circunstancias excepcionales.

En el ámbito autonómico valenciano, uno de los ejes fundamentales de la estrategia del Consell para hacer frente a los efectos económicos de la pandemia ha consistido precisamente en diseñar una línea de préstamos participativos orientada a la pequeña y mediana empresa. El préstamo participativo es un instrumento híbrido de capital, de los contemplados por el Fondo Estatal, que está regulado en el Real decreto ley 7/1996, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica. A efectos mercantiles, los préstamos participativos computan como fondos propios de la empresa, sin otorgar a la Administración participación alguna en el capital de la compañía. El Institut Valencià de Finances incorporó esta línea de préstamos participativos a su cartera de negocio, acogiéndose al Marco temporal nacional de ayudas de estado que, a diferencia del Marco temporal comunitario, no incluye medida alguna de capitalización. Por ello, la Generalitat notifica estos préstamos participativos como si fueran ayudas directas, estando sujeto su importe al límite de 500.000,00 euros.

Puesto que la práctica ha revelado que este importe es con frecuencia inferior a las necesidades de financiación de las empresas en dificultades, parece oportuno aplicar todas las posibilidades que ofrece la segunda ampliación del Marco temporal comunitario para ampliar las posibilidades de actuación del Consell en este ámbito, siempre ajustando la actuación de la Generalitat al principio de subsidiariedad con respecto a las ayudas estatales planteadas por el Gobierno de España.

En este sentido, y habida cuenta de que el Gobierno limita las actuaciones del Fondo Estatal a aquellas solicitudes de financiación que superan un umbral mínimo de 25 millones de euros, el Consell considera necesario cubrir las necesidades de financiación de compañías de mediano tamaño, que precisan un apoyo financiero por importe inferior a este umbral mínimo y superior a 500.000,00 euros, cifra que actualmente cubre la línea de participativos del IVF.

A tal efecto se ha considerado conveniente utilizar la figura del Fondo Fininval creado por la Ley de la Generalitat 27/2018, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat, si bien se hace preciso complementar la regulación contenida en los arts. 96 a99 de la Ley 27/2018, de 27 de diciembre, para habilitar a Fininval para la utilización de instrumentos híbridos de capital e incluso para la adquisición de participaciones empresariales, siempre con carácter temporal atendiendo a un programa preestablecido de amortizaciones.

En tanto que instrumento legislativo, el decreto ley puede utilizarse siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia, sea, tal y como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F 5; 11/2002, de 17 de enero, F 4, 137/2003, de 3 de julio, F 3 y 189/2005, de 7 julio, F 3) subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno.

La doctrina constitucional contenida en la STC 61/2018, que recoge la jurisprudencia anterior más relevante, indica que el uso del decreto ley se ha venido aceptando en situaciones que se han calificado como “coyunturas económicas problemáticas». No cabe duda de que la situación actual puede subsumirse en el concepto de coyuntura económica problemática y requiere de una respuesta ágil a fin de crear las estructuras necesarias para abordar la crisis. Según un reciente informe del Banco de España, las pérdidas ocasionadas por la pandemia pueden extenderse al 50 % del tejido productivo español, sin que parezca razonable esperar una menor incidencia en la Comunitat Valenciana, habida cuenta de la prevalencia en la región de algunos sectores, como el turismo, que figuran entre los más afectados por la situación de crisis sanitaria. En estas condiciones, no serán pocas las compañías que, a cierre del ejercicio 2020, se encontrarán en causa de disolución, conforme al artículo 363.1.e del Real decreto legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital. Sin un apoyo público, que permita restaurar el equilibrio patrimonial y financiar las necesidades de circulante, una parte significativa del tejido productivo valenciano, incluidas algunas empresas de naturaleza estratégica para nuestra economía, están abocadas a la liquidación en cuestión de meses. Por otro lado, las medidas establecidas por el decreto ley no lesionan derechos constitucionales y respetan el contenido esencial de la propiedad privada y la libre empresa consagrados en el artículo 33 y 38, respectivamente, de la Constitución Española.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, el presente decreto ley se ajusta a los principios de buena regulación.

Así, de acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa se fundamenta en el interés general que supone atender a las circunstancias sociales y económicas excepcionales derivadas de la crisis de salud pública provocada por la Covid-19, siendo este el momento de adoptar medidas adicionales para subvenir a estas necesidades y constituyendo el decreto ley el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.

La norma es acorde con el principio de proporcionalidad al contener la regulación imprescindible para lograr el objetivo de garantizar el bienestar de toda la ciudadanía y de los trabajadores y trabajadoras en particular y minimizar el impacto en la actividad económica ante la situación excepcional. Atendiendo al principio de seguridad jurídica, la norma es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, estando condicionada su eficacia a la autorización por parte de las autoridades comunitarias de los programas de apoyo definidos al amparo de la misma.

Vista la urgencia para la aprobación de esta norma, se exceptúan los trámites de consulta pública y de audiencia e información públicas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 133.4 de la Ley 39/2015.

En consecuencia, de acuerdo con el artículo 44.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, y el artículo 58 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, de la Generalitat, del Consell, a propuesta del conseller de Hacienda y Modelo Económico y previa deliberación del Consell en la reunión de13 de noviembre de 2020,

DECRETO

DISPOSICIÓN ADICIONAL

DISPOSICIONES FINALES

Primera Modificación del artículo 97 de la Ley 27/2018, de 27 de diciembre

Se modifica el artículo 97 de la Ley 27/2018, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat que quedará redactado como sigue:

«Artículo 97 Estructura de gobernanza y órgano de gestión

1. Se designa al Institut Valencià de Finances (IVF) como organismo gestor del fondo para la gestión de los instrumentos financieros de la Generalitat y de su sector público dependiente.

2. El IVF llevará a cabo la gestión directa de los instrumentos financieros del Fondo, sin perjuicio de que pueda confiar parte de su ejecución a intermediarios financieros.

3. Cada conselleria o entidad del sector público instrumental y el Institut Valencià de Finances (IVF), en nombre propio y por cuenta del Fondo, acordarán una estructura de funcionamiento de los instrumentos financieros que se deban crear, adecuada para garantizar la correcta ejecución de los mismos y la utilización de los recursos del Fondo aportados por cada una de las consellerias o entidades del sector público instrumental interesadas conforme a los principios de gestión y las prioridades de inversión identificadas.

En cada uno de los acuerdos que se formalicen se deberá hacer constar, al menos:

• a) La definición, por parte de la conselleria o entidad del sector público instrumental, del instrumento financiero que se pretenda crear identificando producto, beneficiarios o destinatarios, entre otras cuestiones necesarias para su desarrollo.
• b) La dotación presupuestaria que aportará la conselleria o entidad del sector público instrumental destinada a la creación de los citados instrumentos.
• c) Los mecanismos de gestión del mismo.
• d) Las comisiones que percibirá el órgano gestor, IVF, por la gestión de los mismos.
• e) La estructura de gobernanza del acuerdo que permita la ejecución adecuada del instrumento financiero que se cree.

Cada conselleria o entidad del sector público instrumental que participe del fondo Fininval realizará el control y será responsable de los instrumentos que se creen en virtud de cada uno de los acuerdos, así como de su ejecución.

4. La estructura y gobernanza de Fininval estará compuesta por los siguientes órganos:

• a) Presidente o presidenta
• b) Consejo Ejecutivo
• c) Comisión o comisiones de gestión
• d) Gestor

5. Ostentará la condición de Presidente o presidenta de Fininval la persona titular de la Conselleria que tenga atribuidas las competencias en materia de Hacienda. A la presidencia de Fininval le corresponderá:

• a) Ostentar la representación de Fininval
• b) Ostentar la presidencia del Consejo Ejecutivo
• c) Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias del Consejo Ejecutivo, así como la fijación del orden del día. Le corresponderá suspender las sesiones por causas justificadas.
• d) Presidir las sesiones del Consejo Ejecutivo, moderar el desarrollo de los debates y dirimir con su voto los empates en las votaciones celebradas a los efectos de adoptar acuerdos.
• e) Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del Consejo Ejecutivo.

6. El Consejo Ejecutivo será el órgano superior de gobierno y coordinación de Fininval. Estará formado por el presidente o presidenta del mismo y los siguientes vocales:

• a) La persona titular de la secretaría autonómica, o en su defecto dirección general, que ostente las competencias en materia de modelo económico y financiación.
• b) La persona titular de la secretaria autonómica, o en su defecto dirección general, que ostente las competencias en materia de economía sostenible, sectores productivos, comercio y consumo.
• c) La persona titular de la secretaría autonómica, o en su defecto dirección general, que ostente las competencias en materia de promoción y desarrollo del sector turístico.
• d) La persona titular de la secretaría autonómica, o en su defecto dirección general, que ostente las competencias en materia de agricultura y medio ambiente.
• e) La persona titular de la secretaría autonómica, o en su defecto dirección general, que ostente las competencias en materia de transporte y movilidad.
• f) La persona titular de la secretaría autonómica, o en su defecto dirección general, que ostente las competencias en materia de innovación.
• g) La persona titular de la Direcció General del Institut Valencià de Finances, que actuará como secretario o secretaria del Consejo con voz pero sin voto.

7. Corresponderá a las personas que sean vocales del Consejo Ejecutivo de Fininval

• a) Recibir, con una antelación mínima de cinco días, la convocatoria conteniendo el orden del día de las reuniones.
• b) Participar en los debates de las sesiones.
• c) Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar el sentido de su voto y los motivos que lo justifican.
• d) Formular ruegos y preguntas.
• e) Obtener la información precisa para cumplir las funciones asignadas.
• f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición.

8. El Consejo Ejecutivo como órgano superior de gobierno y coordinación de Fininval tendrá la condición de órgano gestor del mismo a los efectos de lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, y será competente para:

• a) Establecer las directrices estratégicas de actuación conforme a las prioridades de inversión identificadas, que serán de cumplimiento preceptivo para el Gestor. A estos efectos, corresponderá al Consejo Ejecutivo autorizar al IVF a suscribir, en representación de Fininval, acuerdos con las distintas Consellerias o entidades del sector público instrumental para la puesta en funcionamiento de instrumentos financieros.
• b) Adoptar las reglas de organización y funcionamiento interno de Fininval.
• c) Aprobar los presupuestos anuales de explotación y capital de Fininval.
• d) Aprobar las cuentas anuales de Fininval, aplicación de resultados, y liquidación de los presupuestos
• e) Ostentar la condición de cuentadante a efectos de rendición de cuentas conforme a lo previsto en la Disposición Adicional Octava de la Ley 1/2015, de 6 de febrer, de la Generalitat, de Hacienda Pública, Sector Público Instrumental y Subvenciones de la Generalitat.

9. La comisión o comisiones de gestión se constituirán en virtud de los acuerdos que, según lo dispuesto en el apartado 3 de este artículo, se formalicen entre las distintas consellerias o entidades del sector público instrumental y el IVF para la puesta en funcionamiento de los diferentes instrumentos financieros. Es decir, existirá una Comisión de Gestión por cada instrumento financiero que se ponga en funcionamiento dentro de Fininval.

10. La composición de la comisión o comisiones de gestión será la siguiente:

• a) Una persona en representación de la conselleria o consellerias o entidades del sector público instrumental, proponentes del instrumento financiero, con rango mínimo de director o directora general. En el caso de que el instrumento financiero lo promueva una sola Conselleria o una sola entidad del sector público instrumental se designarán dos miembros por parte de la Conselleria o entidad del sector público de que se trate.
• b) El director o directora general del IVF que ejercerá la función de secretaría de la Comisión, con voz pero sin voto.

11. Las comisiones de gestión tendrán como función primordial supervisar la ejecución adecuada de los instrumentos financieros que dieron lugar a las mismas y, en tal sentido, velarán porque se facilite toda la información y colaboración que sea precisa para ello entre las diferentes consellerias o entidades del sector público instrumental y el IVF como órgano encargado de la gestión del fondo. Corresponderá a las comisiones de gestión:

• a) Elaborar, aprobar y suscribir las convocatorias públicas de los instrumentos financieros creados.
• b) Determinar los procedimientos y verificaciones que el IVF aplicará en la tramitación de los instrumentos financieros.
• c) Adoptar la decisión que proceda en orden a la concesión o denegación en cada caso de la actuación de que se trate, previo informe del IVF en el que se acredite el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad establecidas en la Convocatoria.
  Si las operaciones suponen conjuntamente un apoyo a la solvencia del beneficiario por importe superior a 5.000.000,00 de euros, se requerirá la autorización previa del Consell.
• d) Aprobar las novaciones, refinanciaciones, reestructuraciones de operaciones y en general las modificaciones de los acuerdos que puedan surgir a lo largo de la duración de las medidas acordadas, así como cualquier actuación tendente a maximizar la recuperación de los importes adeudados en caso de impago.

12. El gestor de Fininval será el Institut Valencià de Finances (IVF) y también lo será de los diferentes instrumentos financieros que se acuerden. En cuanto que gestor de Fininval corresponderá al IVF:

• a) Formalizar en nombre propio y por cuenta del Fondo todos los instrumentos financieros y contratos de operaciones financieras derivados de la ejecución de las líneas de actuación del Fondo.
• b) Realizar los cobros y los pagos derivados de las operaciones del Fondo.
• c) Registrar todas las operaciones en una contabilidad específica, separada e independiente de la propia.
• d) Actuar como depositario de los títulos acreditativos de las operaciones realizadas en nombre propio y por cuenta del Fondo.
• e) Suscribir y formalizar los acuerdos, convenios y contratos que resulten necesarios para la gestión del Fondo.
• f) Actuar como representante y por cuenta del fondo ante la administración tributaria del Estado, de la hacienda pública de la Generalitat, o cualquier otra administración, a todos los efectos.
• g) Colaborar con los órganos de control competentes suministrando cuanta información le sea requerida por estos en el ejercicio de sus competencias de comprobación y control.
• h) Elaboración de los anteproyectos de presupuestos anuales de explotación y Capital del Fondo y de los costes por la gestión del Fondo.
• i) Elaboración y formulación de las cuentas anuales, la propuesta de aplicación de resultados y las liquidaciones de los presupuestos y de los costes por la gestión.
• j) Prestar los medios necesarios para el cumplimiento de las finalidades del Fondo.
• k) Representar a Fininval en los órganos de gobierno de las empresas receptoras de la financiación otorgada por el Fondo, cuando esta se materialice en aportaciones de capital o así lo aconseje la supervisión de las obligaciones contraídas por el deudor. A estos efectos, el IVF podrá delegar la representación de Fininval en terceros designados atendiendo a criterios de experiencia en el ejercicio profesional de estas funciones.
• l) Reclamar extrajudicial y judicialmente, en el caso de incumplimiento por parte de la prestataria de cualquier obligación pactada, el importe que se acredite por el contrato, tanto por capital como por intereses, gastos y tributos, así como ejecutar las garantías pactadas.
• m) En general, el gestor llevará todas aquellas acciones e iniciativas que resulten necesarias para la gestión del Fondo.

13. En relación con los diferentes instrumentos financieros el IVF, en tanto que Gestor de estos, será competente para la instrucción del procedimiento de concesión de financiación, al amparo de las convocatorias aprobadas por las diferentes Comisiones de Gestión. En concreto, tendrá encomendadas las siguientes atribuciones:

• a) Realizar las comprobaciones que tengan por convenientes para verificar los datos de las declaraciones aportadas por las empresas solicitantes.
• b) Examinar toda la documentación presentada.
• c) Verificar la adecuación de los proyectos presentados a los objetivos que se persiguen con la financiación en particular y con los requisitos de la convocatoria en general.
• d) Determinar cuáles son los gastos elegibles de acuerdo con lo especificado en la convocatoria.
• e) Emitir el informe de elegibilidad de cada proyecto presentado.

14. En su condición de Gestor, el IVF no asume ninguna responsabilidad económica por la ejecución de Fininval ni de sus instrumentos financieros, limitándose a gestionar los fondos aportados por las Consellerias proponentes, siguiendo las directrices estratégicas aprobadas por el Consejo Ejecutivo y, en cada uno de los instrumentos financieros, las directrices que haya establecido cada una de las Comisiones de Gestión.»

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