Resolución de la Secretaria General de la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública por la que se da publicidad al Acuerdo de Consejo de Gobierno de aprobación del Plan de mejora Regulatoria y Calidad normativa de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, adoptado en su sesión de 1 de julio de 2021

Anexo
«Acuerdo de aprobación del Plan de Mejora Regulatoria y Calidad Normativa de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Uno de los objetivos clave de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es mejorar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones y, en particular, en su Administración Pública, a cuyo fin se hace necesario acometer una serie de actuaciones en ámbitos variados, uno de los cuales es, sin duda alguna, el normativo, por ser el que dirige y encauza las relaciones de los diversos componentes de la sociedad civil con la Administración Pública Regional.

La mejora de la calidad normativa sirve para reforzar la credibilidad ciudadana en las instituciones públicas por cuanto persigue regular de la mejor manera posible para no imponer cargas innecesarias o excesivas a los particulares y a las empresas que limiten la competitividad del sistema económico o que, en última instancia, restrinjan de manera injustificada la libertad.

En los últimos tiempos, la adaptación y mejora de la regulación se ha convertido en preocupación de organizaciones internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) o la Unión Europea. En España los principios e instrumentos de la mejora de la regulación a nivel estatal se encuentran recogidos principalmente en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (especialmente su título VI); en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; y, en el ámbito económico, en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

A nivel autonómico, las normas más destacadas por abordar de forma expresa cuestiones de calidad normativa son, por un lado, la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que modificó la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, para introducir en los procedimientos de elaboración de proyectos de ley y de reglamentos la necesidad de elaborar una memoria de análisis de impacto normativo (MAIN), a cuyo efecto en su disposición adicional primera ordenó la elaboración y aprobación de una guía metodológica para la realización de la citada memoria de análisis de impacto normativo. Y, por otro lado, también es destacable la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, tanto por obligar a mantener la normativa regional vigente permanentemente actualizada y a disposición de la ciudadanía en el Portal de Transparencia regional (art. 16.2), cuanto, sobre todo, por ordenar el impulso de un proceso de revisión, simplificación y, en su caso, consolidación normativa del ordenamiento jurídico regional (disposición adicional segunda), a cuyo fin atribuye a la consejería competente en materia de calidad e inspección de los servicios la elaboración de un plan de calidad y simplificación normativa, así como la coordinación del proceso de revisión y simplificación normativa, de cuya ejecución se hace responsable a las secretarías generales de las distintas consejerías en sus respectivos ámbitos de competencia.

La Estrategia Regional de Gobernanza Pública 2020-2023, aprobada por acuerdo de Consejo de Gobierno de 30/07/2020, recoge entre sus medidas dos relacionadas con el tema que nos ocupa: la consolidación normativa reglamentaria regional, para avanzar en seguridad jurídica; y la huella normativa, para mejorar la publicidad activa del ciclo de vida de los expedientes normativos en el Portal de Transparencia de la CARM. A su vez, dentro de su línea estratégica de modernización y simplificación administrativa, asume el objetivo de revisar y simplificar las normas y los procedimientos administrativos.

En conexión con lo anteriormente referido, el Plan General de la Inspección General de Servicios para el período 2020-2023, aprobado por acuerdo de Consejo de Gobierno de 12/11/2020, incluye un área de inspección de «mejora regulatoria y simplificación normativa» que incorpora todas las actuaciones vinculadas con la promoción de un plan de mejora regulatoria, calidad y simplificación normativa de la Administración Regional, estructurando las medidas que la Administración Regional pretende implementar en los próximos años para mejorar la calidad del ordenamiento jurídico autonómico.

Por lo que atañe a la Implementación de la Agenda 2030 en la Región de Murcia, el presente plan se alinea con el Objetivo de Desarrollo Sostenible 16, «Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y construir a todos los niveles instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas», con especial incidencia en la meta 16.6 «Crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas». También se vincula con el ODS 17, por cuanto este objetivo apela a la generación de alianzas y a la coherencia normativa, con especial consideración a su meta 17.14, que insta a la mejora de la coherencia de las políticas de desarrollo sostenible, así como con el ODS 4 por fomentarse el aprendizaje continuo, en el caso que nos ocupa, del personal empleado público de la Administración Regional, al incluirse previsiones de acciones formativas con objetivos claros relacionados con cada una de las medidas propuestas para favorecer su implantación. En relación con esta cuestión, el Consejo de Gobierno, en su sesión de 29/12/2020, aprobó el Plan de Acción para la Implementación de la Agenda 2030 en la Región de Murcia, que incluye como una de sus medidas transformadoras la de «impulsar «la perspectiva ODS» en la memoria preceptiva de impacto normativo en los procedimientos de elaboración de las disposiciones de carácter general», de manera que en dicha memoria se estudie también el impacto que la norma proyectada pueda producir en la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030, como forma de detectar ex ante los impactos negativos o las ausencias de impacto del proyecto normativo en tales objetivos y poder reorientar su enfoque para garantizar su cumplimiento. Así, esta medida transformadora actúa también como instrumento evaluador de la coherencia de las políticas públicas con el compromiso de desarrollar los repetidos objetivos de desarrollo sostenible.

En virtud de lo expuesto, y de conformidad con lo establecido en el artículo 22.35 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, el Consejo de Gobierno, a propuesta de la Consejera de Mujer, Igualdad, LGTBI, Familias y Política Social, en cuanto tiene provisionalmente encomendado el ejercicio de las atribuciones del titular de la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública

Acuerda

Aprobar el Plan de mejora regulatoria y calidad normativa de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que se adjunta como anexo.»

PLAN DE MEJORA REGULATORIA Y CALIDAD NORMATIVA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA

I. INTRODUCCIÓN

Uno de los objetivos clave de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es mejorar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones y, en particular, en su Administración Pública, a cuyo fin se hace necesario acometer una serie de actuaciones en ámbitos variados, uno de los cuales es, sin duda alguna, el normativo, por ser el que dirige y encauza las relaciones de los diversos componentes de la sociedad civil con la Administración Pública Regional.

La mejora de la calidad normativa sirve para reforzar la credibilidad ciudadana en las instituciones públicas por cuanto persigue regular de la mejor manera posible para no imponer cargas innecesarias o excesivas a los particulares y a las empresas que limiten la competitividad del sistema económico o que, en última instancia, restrinjan de manera injustificada la libertad. La importancia de una buena regulación en todos los ámbitos y, en particular, en el económico por la acuciante crisis que nos asola, requiere, no solo de una mejora de la técnica normativa, sino de un entendimiento completo del comportamiento de los agentes, de la singularidad de las diferentes actividades a regular, y de las alternativas existentes para acometer ese progreso normativo, persiguiendo garantizar el cumplimiento de los objetivos previstos por las diferentes políticas públicas pero al menor coste posible.

En los últimos tiempos, la adaptación y mejora de la regulación se ha convertido en preocupación de organizaciones internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) o la Unión Europea. Así, en el ámbito europeo, se han ido desarrollando tanto políticas transversales (bajo las etiquetas de Better o Smart Regulation), como aproximaciones sectoriales de buena regulación económica basadas en el desarrollo de los principios que deben inspirar la mejora regulatoria (necesidad, proporcionalidad, eficacia, eficiencia, seguridad jurídica y transparencia) y de los instrumentos necesarios para garantizar el cumplimiento de tales principios, como son la evaluación ex ante y ex post de las políticas públicas, los procesos de reducción de cargas administrativas o los mecanismos de prevención y detección de problemas regulatorios.

En España los principios e instrumentos de la mejora de la regulación a nivel estatal se encuentran recogidos principalmente en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (especialmente su título VI); en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; y, en el ámbito económico, en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

A nivel autonómico, las normas más destacadas por abordar de forma expresa cuestiones de calidad normativa son, por un lado, la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que modificó la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, para introducir en los procedimientos de elaboración de proyectos de ley y de reglamentos la necesidad de elaborar una memoria de análisis de impacto normativo (MAIN) en la que, entre otros aspectos, se efectuara un estudio de las cargas administrativas a soportar por los ciudadanos y empresas, a cuyo efecto en su disposición adicional primera ordenó la elaboración y aprobación de una guía metodológica para la realización de la citada memoria de análisis de impacto normativo. Y, por otro lado, también es destacable la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, tanto por obligar a mantener la normativa regional vigente permanentemente actualizada y a disposición de la ciudadanía en el Portal de Transparencia regional (art. 16.2), cuanto, sobre todo, por ordenar el impulso de un proceso de revisión, simplificación y, en su caso, consolidación normativa del ordenamiento jurídico regional (disposición adicional segunda), a cuyo fin atribuye a la consejería competente en materia de calidad e inspección de los servicios la elaboración de un plan de calidad y simplificación normativa, así como la coordinación del proceso de revisión y simplificación normativa, de cuya ejecución se hace responsable a las secretarías generales de las distintas consejerías en sus respectivos ámbitos de competencia.

La Estrategia Regional de Gobernanza Pública 2020-2023, aprobada por acuerdo de Consejo de Gobierno de 30/07/2020, recoge entre sus medidas dos relacionadas con el tema que nos ocupa: la consolidación normativa reglamentaria regional, para avanzar en seguridad jurídica; y la huella normativa, para mejorar la publicidad activa del ciclo de vida de los expedientes normativos en el Portal de Transparencia de la CARM. A su vez, dentro de su línea estratégica de modernización y simplificación administrativa, asume el objetivo de revisar y simplificar las normas y los procedimientos administrativos.

En conexión con lo anteriormente referido, el Plan General de la Inspección General de Servicios para el período 2020-2023, aprobado por acuerdo de Consejo de Gobierno de 12/11/2020, incluye un área de inspección de «mejora regulatoria y simplificación normativa» que incorpora todas las actuaciones vinculadas con la promoción de un plan de mejora regulatoria, calidad y simplificación normativa de la Administración Regional, en cuya ejecución prevé la colaboración de la Dirección de los Servicios Jurídicos.

Así pues, el plan de mejora regulatoria de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia estructura las medidas que la Administración Regional pretende implementar en los próximos años para mejorar la calidad del ordenamiento jurídico autonómico.

Por lo que atañe a la implementación de la Agenda 2030 en la Región de Murcia, el presente plan se alinea con el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 16, «Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y construir a todos los niveles instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas», con especial incidencia en la meta 16.6 «Crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas». También se vincula con el ODS 17, por cuanto este objetivo apela a la generación de alianzas y a la coherencia normativa, con especial consideración a su meta 17.14, que insta a la mejora de la coherencia de las políticas de desarrollo sostenible, así como con el ODS 4 por fomentarse el aprendizaje continuo, en el caso que nos ocupa, del personal empleado público de la Administración Regional, al incluirse previsiones de acciones formativas con objetivos claros relacionados con cada una de las medidas propuestas para favorecer su implantación.

II. SITUACIÓN ACTUAL Y DIAGNÓSTICO

La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia carece de una base de datos que recoja información pormenorizada sobre la normativa que compone y ha compuesto- el ordenamiento jurídico regional.

A diferencia de lo que ocurre con las leyes regionales, cuyos textos consolidados pueden consultarse en diversas bases de datos especializadas en normativa jurídica, entre las que se encuentra la propia del Boletín Oficial del Estado, no existe todavía ninguna plataforma que permita consultar los textos consolidados de todos los reglamentos regionales.

El Decreto 174/2019, de 6 de septiembre, por el que se establecen los órganos directivos de la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública, atribuyó a la Dirección General de Gobierno Abierto y Cooperación, en su artículo 4.2.c), la elaboración de una base de datos de normativa regional y la articulación de medidas conducentes a la consolidación normativa del ordenamiento jurídico regional.

En esta línea, el Consejo de Gobierno constituyó un Grupo de Trabajo Jurídico por acuerdo de 12/12/2019, entre cuyas varias funciones le asignó la de colaborar en la consolidación de la normativa reglamentaria regional, labor en la que actualmente se está trabajando con el objetivo de lograr que, en cuanto sea posible, el Portal de Transparencia de la CARM publique toda la normativa regional en su versión actualizada.

Por lo que atañe a la estructura administrativa regional implicada en temas de regulación normativa, son muchos los órganos intervinientes en los procedimientos de elaboración y aprobación de disposiciones normativas: los órganos directivos impulsores de las diversas iniciativas normativas sobre las que ostentan competencia; los servicios jurídicos de las secretarías generales de las consejerías; los servicios de ordenación o desarrollo normativo allá donde existan (habiendo tres en la actualidad, dos en las consejerías competentes en materia de salud y política social y un tercero en la Dirección General de Función Pública); la Dirección de los Servicios Jurídicos; el Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y el Boletín Oficial de la Región de Murcia. Ahora bien, a ningún órgano administrativo se le ha atribuido, con carácter transversal, la dirección, coordinación e impulso de la iniciativa de mejorar la calidad normativa del ordenamiento jurídico regional y de colaborar con cuantos órganos elaboran y tramitan los diversos proyectos normativos, como sí sucede en la Administración General del Estado, si bien, según se desprende de las leyes 2/2014, de 21 de marzo, y 12/2014, de 16 de diciembre, esa misión correspondería a la consejería competente en materia de calidad e inspección de los servicios, por haberle sido atribuida no solo la confección de la guía metodológica de elaboración de las memorias de análisis de impacto normativo (por la primera de las leyes citadas), sino también, y sobre todo, la planificación y la coordinación del proceso de revisión y simplificación normativa.

En este sentido, la competencia correspondería a la Inspección General de Servicios, como órgano directivo competente en materia de calidad e inspección de los servicios. De ahí que el Plan General de la Inspección General de Servicios para el período 2020-2023, haya incorporado una nueva y específica área de inspección en materia de «mejora regulatoria y simplificación normativa».

Sin perjuicio de lo anterior es necesario resaltar que es escasa la experiencia previa de la CARM en el impulso de la calidad normativa, pues más allá de la aprobación de la Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo y del Plan Anual Normativo 2018, por sendos acuerdos de Consejo de Gobierno de 6/2/2015 y 17/1/2018, respectivamente, no existen muchos más antecedentes de enjundia dignos de mención.

Atendido lo anterior, es preciso en este punto realizar un diagnóstico de la situación regulatoria en la CARM.

III. OBJETIVOS GENERALES Y ESPECÍFICOS

Son objetivos generales y a largo plazo de este Plan los siguientes:

• 1. Reducir el número de normas del ordenamiento jurídico regional, buscando una coherencia lógica y sistemática entre las leyes y reglamentos que lo componen.
• 2. Reforzar la seguridad jurídica mediante el desarrollo de un ordenamiento autonómico comprensible, accesible y predecible para los distintos segmentos de la sociedad civil.
• 3. Garantizar la calidad regulatoria del ordenamiento jurídico regional para que resulte efectivo como instrumento válido de ordenación social.
• 4. Avanzar hacia un proceso de toma de decisiones normativas más transparente y abierto a la sociedad civil, a través de su participación por distintos cauces y en diversos momentos del ciclo normativo.

Por su parte, son objetivos específicos del mismo los siguientes:

• 1. Elaborar una base de datos de normativa regional consolidada.
• 2. Estudiar el ordenamiento jurídico regional para someterlo a un proceso de depuración.
• 3. Planificar la actividad normativa.
• 4. Mejorar la técnica normativa en el procedimiento de elaboración de las normas.
• 5. Fomentar las evaluaciones de impacto normativo.
• 6. Estructurar y potenciar la participación de la sociedad civil en diversos momentos clave del ciclo normativo.
• 7. Utilizar los procedimientos de elaboración y modificación de disposiciones normativas para eliminar trabas, reducir cargas administrativas y simplificar los procedimientos administrativos.
• 8. Asesorar sobre la estructura administrativa necesaria para garantizar la calidad regulatoria.
• 9. Facilitar el conocimiento del ordenamiento jurídico autonómico, así como su accesibilidad y transparencia.
• 10. Fomentar que las normas jurídicas sean medios de contribución al cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030.

IV. MEDIDAS

En desarrollo de los diferentes objetivos específicos del Plan se articularán las siguientes medidas o actuaciones:

• 1. Elaborar una base de datos de normativa regional consolidada.

  Resulta necesario recopilar toda la normativa regional vigente, con sus textos consolidados, en una única plataforma o base de datos, como aspecto clave para proporcionar seguridad jurídica. En la actualidad hay mucha dispersión en lo que a localización de normativa regional se refiere, pues, si bien las leyes pueden consultarse con sus textos consolidados en la página web del Boletín Oficial del Estado y en el Portal de Transparencia de la CARM, no existe plataforma equivalente que permita tal consulta respecto de los reglamentos regionales.

  El artículo 16.2 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, obliga a mantener permanentemente actualizada la normativa vigente de la CARM en su Portal de Transparencia. Como hemos señalado anteriormente, el Decreto 174/2019, de 6 de septiembre, por el que se establecen los órganos directivos de la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública, atribuyó a la Dirección General de Gobierno Abierto y Cooperación, órgano gestor del referido Portal de Transparencia, la función de elaborar una base de datos de normativa regional y de articular las medidas conducentes a una consolidación normativa del ordenamiento jurídico regional. En dicha consolidación normativa se está trabajando en la actualidad con la colaboración del grupo de trabajo jurídico mencionado en el apartado II.

  A su vez, tener localizada toda la normativa regional en una única base de datos o plataforma, es punto de partida esencial para abordar procesos de simplificación normativa y administrativa.

  Actuaciones a acometer:

  • 1.1- Terminar la consolidación de textos de los decretos regionales.
  • 1.2- Realizar la consolidación de textos de las órdenes (con naturaleza jurídica de reglamento) regionales.
  • 1.3- Configurar una aplicación informática que permita realizar al día la consolidación de textos normativos.
  • 1.4- Confeccionar una base de datos que recopile toda la normativa regional (legal y reglamentaria).
• 2. Estudiar el ordenamiento jurídico regional para someterlo a un proceso de depuración.

  En las últimas décadas los sistemas normativos occidentales se han complicado enormemente ante la ingente proliferación normativa que ha tenido lugar, lo que ha conducido a reflexionar sobre la necesidad de depurar y simplificar los ordenamientos jurídicos.

  La simplificación normativa se aborda desde un doble plano. De un lado, trata de reducir el número de leyes y reglamentos conformadores de un ordenamiento jurídico, y, de otro, pretende mejorar el contenido de los textos normativos, de forma que se redacten con un lenguaje más claro, sencillo y accesible a sus destinatarios.

  La aprobación de una disposición normativa se produce en un tiempo, lugar y en virtud de unas circunstancias determinadas, con objeto de resolver un problema concreto o aplicar una política pública, pero no siempre se emplea bien la técnica de la derogación, lo que ocasiona que coexistan normas en vigor con otras que, aunque formalmente se encuentren integradas en el ordenamiento jurídico vigente, han sido derogadas tácitamente o no se aplican porque han perdido su objeto o están en desuso. Esta situación dificulta sobremanera el conocimiento de las normas realmente vigentes, lo que genera inseguridad jurídica.

  En consecuencia, resulta necesario impulsar la depuración del ordenamiento jurídico regional, reduciendo su volumen y dispersión normativa mediante actuaciones de refundición o consolidación de disposiciones normativas, y mediante la eliminación expresa de las normas materialmente derogadas o que ya no se aplican pero que, sin embargo, continúan estando vigentes, con el fin de combatir la inflación normativa y la complejidad jurídica que de esta se deriva.

  Actuaciones a desempeñar:

  • 2.1- Establecer pautas comunes en el ámbito de la Administración Regional sobre la técnica de la derogación, adoptando unas recomendaciones o directrices sobre cómo efectuar la derogación cuando se elaboren nuevas normas.
  • 2.2- Revisar el ordenamiento jurídico regional para identificar:
    • - Las disposiciones normativas tácitamente derogadas.
    • - Las disposiciones normativas obsoletas.
    • - Las duplicidades regulatorias, solapamientos o contradicciones entre distintas normas.
    • - Las leyes/reglamentos que hay que adaptar a la normativa básica estatal.
  • 2.3- Localizar las delegaciones legislativas efectuadas al Consejo de Gobierno para elaborar textos refundidos que no se hayan llevado a efecto, así como los mandatos de desarrollo de normativa básica que no se hayan cumplido.
  • 2.4- Detectar otros supuestos en los que serían precisas delegaciones legislativas al Consejo de Gobierno para elaborar nuevos textos refundidos.
  • 2.5- Elaborar un informe, que se elevará al Consejo de Gobierno, con las conclusiones del proceso de revisión y la propuesta de las actuaciones a realizar.
• 3. Planificar la actividad normativa.

  La planificación normativa es fundamental para acometer iniciativas de mejora de calidad normativa, pues permite articular de forma clara las metas, estrategias y beneficios de la política regulatoria, así como revisar sistemática y periódicamente el inventario de normas para identificar y eliminar o reemplazar aquellas que sean obsoletas, insuficientes o ineficientes. Así pues, la planificación normativa es necesaria para asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y evitar una proliferación incoherente de normas, para impedir que se produzcan sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo, y para dar a conocer a todos los agentes cuáles son las normas cuya aprobación está prevista en cada año natural.

  En el marco del ciclo normativo, la planificación normativa parece situarse en un momento posterior al trámite de consulta pública previa, e incluso de las evaluaciones preliminares sobre la necesidad de la norma antes de comenzar a redactarse, pues si estas actuaciones pretenden sopesar, con la participación de los destinatarios de la futura norma, las distintas alternativas que existen para conseguir el fin que se persigue con aquella, incluida la de no aprobar una nueva norma o la adopción de medidas distintas a las de carácter normativo, el resultado de tales evaluaciones o consultas públicas previas puede concluir, de hecho, que la aprobación de una norma jurídica no sea la opción de regulación más adecuada para dar solución al problema público planteado, con lo que la iniciativa normativa no se incluiría en ningún caso en la planificación. Por tanto, como el plan normativo incluye las iniciativas legales o reglamentarias que hayan de ser elevadas a la aprobación en el año siguiente, se infiere que en el momento de su inclusión ya debe existir un texto elaborado a tal fin.

  Actuaciones a realizar:

  • 3.1- Elaborar un plan normativo anual que se aprobará en el último trimestre del ejercicio precedente.
  • 3.2- Emitir un informe anual sobre el grado de cumplimiento del plan.
  • 3.3- Publicar ambos documentos en el Portal de Transparencia.
  • 3.4- Realizar una consulta pública a la ciudadanía cada dos años para conocer su parecer sobre qué sectores o ámbitos materiales precisan de una actualización de su regulación o de una regulación ex novo.
• 4. Mejorar la técnica normativa en el procedimiento de elaboración de las normas.

  La técnica normativa es una cuestión íntimamente relacionada con la buena regulación. Así lo reconoce el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 4 de la sentencia 46/1990, de 15 de marzo, donde afirma que «la exigencia del 9.3 (de la Constitución) relativa al principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que se legisla sepan los operadores jurídicos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas…»

  El uso en las normas de un lenguaje claro y preciso, de nivel culto, pero accesible y comprensible para el ciudadano, la corrección formal de las disposiciones normativas, su adecuada estructura y sistemática, etc., son aspectos clave para construir un ordenamiento jurídico de calidad y para facilitar la interpretación y aplicación de las normas por sus destinatarios y por los operadores jurídicos.

  Actuaciones a emprender:

  • 4.1- Organizar acciones de formación sobre técnica normativa.
  • 4.2- Decidir si se asumen como propias, por acuerdo de Consejo de Gobierno, las directrices de técnica normativa de la Administración General del Estado, o si se aprueban unas directrices de técnica normativa regionales.
• 5. Fomentar las evaluaciones de impacto normativo.

  La finalidad de la evaluación, tanto ex ante como ex post, es asegurar el acierto de la norma. Al enfoque tradicional, que centraba la calidad de las normas en sus aspectos formal y técnico-jurídico, se ha añadido la perspectiva socioeconómica, que incorpora la preocupación por la utilidad de la norma para contribuir de modo eficaz y eficiente al crecimiento económico y al incremento del bienestar social.

  La evaluación del impacto normativo ex ante tiene carácter previsor, pues su razón de ser es evitar que se produzcan consecuencias indeseables como resultado de la aprobación de una norma. Así, la evaluación ex ante se ofrece como un proceso analítico para la preparación de las propuestas normativas mediante la definición de su motivación, fines y objetivos; la ponderación de alternativas y el análisis de los impactos de todo tipo que puede producir la norma. Todo ello a través de la recopilación de cuanta información pueda proporcionar la sociedad del conocimiento, la participación de las partes interesadas, y con la conciencia de la necesidad de la asignación eficiente de los recursos públicos disponibles.

  La evaluación del impacto normativo ex post tiene carácter revisor, pues su finalidad es valorar la efectividad del Derecho sustantivo, planteándose cómo se aplican las normas por las instancias públicas responsables y cómo se cumplen por los destinatarios y obligados, a cuyo efecto habrá que explorar y recolectar datos empíricos y no meramente estadísticos. Este tipo de datos son esenciales para mejorar la calidad del producto normativo ya que a partir de ellos se obtiene información sobre el logro de objetivos, la solución de problemas, las incidencias indeseadas, los incumplimientos no previstos, los costes y beneficios y muchos otros aspectos de la entrada en vigor de una determinada norma jurídica, de una concreta regla jurídica o de una opción de regulación frente a otra. Aunque este tipo de evaluación se produce dentro del ciclo de vigencia de la norma jurídica, sus resultados habrán de ser tenidos en cuenta en la evaluación ex ante de cualquier futura iniciativa con ella relacionada, en una especie de retroalimentación dentro de ese ciclo normativo.

  Actuaciones a efectuar:

  • 5.1- Organizar acciones de formación sobre evaluación de impacto normativo ex ante y ex post.
  • 5.2- Revisar y actualizar la actual guía metodológica para la elaboración de la memoria de análisis de impacto normativo, incorporando en esta el estudio de aquellos nuevos impactos que vengan requeridos por la normativa o por planes aprobados por el Consejo de Gobierno.
  • 5.3- Aprobar una guía metodológica de evaluación normativa que, entre otros aspectos, acote el ámbito de la evaluación ex post (determinando en qué supuestos una norma debe ser objeto de evaluación), y diseñe el contenido del informe de evaluación de normas aprobadas.
  • 5.4- Fomentar en estas evaluaciones la exploración y el aprovechamiento de cuanta información útil (sobre incentivos, desincentivos, dificultades para cumplir una norma…) pueda extraerse de plataformas digitales utilizadas por la sociedad civil y los sectores afectados.
• 6. Estructurar y potenciar la participación de la sociedad civil en diversos momentos clave del ciclo normativo.

  La participación de la sociedad civil en los procesos de evaluación de impacto normativo es fundamental tanto en el momento preliminar a la toma de decisiones normativas, como en el momento posterior de evaluación de la aplicación y cumplimientos efectivos de una determinada regulación.

  Así, la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de normas jurídicas, tradicionalmente instrumentada a través de los trámites de audiencia e información pública, se ha visto reforzada mediante la adición de la consulta pública previa al inicio de dicho procedimiento, esto es, con carácter anterior a la redacción del borrador del proyecto normativo, con objeto de ayudar a superar los déficits cognitivos de la Administración reguladora en algunos ámbitos objeto de regulación. La consulta previa conlleva posicionar a la sociedad civil en el punto de salida, posibilitando la detección de problemas específicos y de necesidades reales de regulación, o, en su caso, del alcance del problema a solventar con normativa concreta, así como las posibles soluciones al mismo, e, incluso la identificación de sujetos afectados que si no hubieran participado en la consulta no se habrían considerado como tales.

  De otro lado, también es necesaria la participación de la sociedad civil en la evaluación normativa ex post para la obtención de datos empíricos, pues sin datos reales, fruto de las experiencias singulares de la ciudadanía y de las organizaciones y asociaciones representativas de intereses colectivos, resulta difícil evaluar con rigor los impactos producidos por una norma jurídica. Además, a partir de un volumen importante de evaluaciones rigurosas ex post de normas jurídicas sectoriales pueden crearse bases de datos normativos empíricos que pueden ser procesados e interpretados por algún método computacional o tecnología de inteligencia artificial que permita adelantar los aciertos y desaciertos de una determinada regulación normativa.

  Asimismo, se habrá de garantizar que todas las personas, sin exclusión, puedan participar y ser parte activa en los procesos de elaboración de las disposiciones normativas que les afectan, promoviendo las condiciones para que las personas con discapacidad también puedan hacer uso de ese derecho, a efectos de que su voz sea escuchada a la hora de diseñar políticas públicas, para lo cual será necesario eliminar las barreras que, de facto, impiden su participación.

  Actuaciones a promover:

  • 6.1- Fomentar la cultura de la participación en los procesos de elaboración de disposiciones normativas, a través de programas de sensibilización y formación dirigidos a la ciudadanía.
  • 6.2- Aprender a adecuar la oferta de participación ciudadana a la especificidad de las normas proyectadas, según sea su carácter más o menos técnico o su objeto más o menos cercano a los ciudadanos, mediante diversos canales.
  • 6.3- Asegurar la participación de la sociedad civil en los procedimientos de elaboración de leyes y reglamentos regionales cuando sea preceptiva, mediante el diseño de procesos participativos ágiles, concretos, precisos, bien definidos, claros, accesibles y atractivos, compromiso que deberá reflejarse en los programas anuales de participación que se aprueben.
  • 6.4- Utilizar como cauce de los procesos participativos las plataformas digitales y aplicaciones informáticas más aceptadas y utilizadas por la ciudadanía y los sectores afectados por la norma de que se trate, garantizando su accesibilidad a todas las personas.
  • 6.5- Adaptar los textos de las consultas previas al inicio de la actividad legislativa y de los anteproyectos de leyes que se pongan a disposición de la ciudadanía para su participación al formato de lectura fácil, de manera que sean comprensibles para todos, y acompañarlos con apoyos visuales y/o auditivos (imágenes, dibujos, pictogramas, audios, vídeos, etc.).
  • 6.6- Impulsar la participación infantil y juvenil en los procedimientos de elaboración de disposiciones normativas, en especial en aquellas que, por la materia objeto de regulación, incidan de forma especial en este sector de población.
• 7. Utilizar los procedimientos de elaboración y modificación de disposiciones normativas para eliminar trabas, reducir cargas administrativas y simplificar los procedimientos administrativos.

  La Estrategia Regional de Gobernanza Pública 2020-2023, dentro de su línea estratégica de modernización y simplificación administrativa, recoge el objetivo de revisar y simplificar las normas y los procedimientos administrativos.

  Se pretende, pues, avanzar en la revisión de los procedimientos administrativos de la Administración regional al objeto de simplificar los trámites establecidos, en la medida de lo posible y sin que ello suponga una merma de las garantías de tales procedimientos, y de reducir las cargas administrativas, burocráticas e innecesarias a los ciudadanos o aquellas que no aporten valor, impulsando los cambios normativos que sean necesarios para conseguir esa simplificación, de forma que los costes de cumplimiento de la normativa para ciudadanos y empresas sean los mínimos posibles, de acuerdo con el principio de proporcionalidad.

  Actuaciones a desarrollar:

  • 7.1- Aprovechar el proceso de simplificación administrativa que liderará la Inspección General de Servicios para localizar las normas que contienen los trámites o cargas a reducir o a eliminar en los diferentes procedimientos administrativos.
  • 7.2- Reflejar en una base de datos los trámites o cargas innecesarios o que no aportan valor de los diversos procedimientos administrativos, así como las normas en las que están recogidos.
  • 7.3- Impulsar los procesos de modificación de las normas que contengan trámites o cargas innecesarios, y comprobar que los trámites y cargas irrelevantes se eliminan de las normas que los contienen cuando se sustancien los procedimientos de modificación de tales normas o cuando sean derogadas, comprobando que la nueva regulación que, en su caso, se apruebe, no los incluye de nuevo.
  • 7.4- Fomentar la cultura de la simplificación administrativa, para que al hacer las evaluaciones de impacto normativo y al elaborar las memorias de análisis de impacto normativo, se haga especial hincapié en dos aspectos: en las razones de interés general que justifican la iniciativa normativa, partiendo de una identificación clara de los fines perseguidos y de una adecuada motivación de que la regulación es el instrumento más adecuado para su consecución; y en el estudio de las cargas administrativas, de forma que las que puedan ser creadas por la norma propuesta sean realmente necesarias y proporcionales, valorando que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los administrados que las proyectadas.
  • 7.5- Promover la sustitución de licencias y autorizaciones por declaraciones responsables y comunicaciones previas.
• 8. Revisión de la estructura administrativa necesaria para garantizar la calidad regulatoria.

  La mejora de la calidad normativa del ordenamiento jurídico regional es una política pública de carácter transversal y con vocación de permanencia en el tiempo, que complementa la formulación y ejecución del resto de políticas. Su adecuada implementación y coordinación precisa de perfiles profesionales variados y especializados en la materia. De ahí que otras Administraciones Públicas españolas hayan optado por crear unidades específicas dedicadas de forma exclusiva a estos quehaceres.

  Para asumir esta tarea crucial y permanente de coordinar la calidad de la actividad normativa del Consejo de Gobierno habría que contar con un equipo multidisciplinar y especializado, y considerar la creación y dotación de una unidad administrativa específica destinada a este cometido.

  Actuaciones a ejercitar:

  • 8.1- Elaborar un diagnóstico de situación de los perfiles profesionales necesarios y de las capacidades que deben reunir las personas que asuman la coordinación de la calidad de la actividad normativa de la Administración Regional y darlo a conocer al Consejo de Gobierno.
  • 8.2- Formar al personal empleado público que vaya a realizar la reiterada misión.
  • 8.3- Atribuir las funciones de impulso y coordinación de los cometidos de mejora regulatoria a una unidad administrativa específica.
• 9. Facilitar el conocimiento del ordenamiento jurídico autonómico, así como su accesibilidad y transparencia.

  Una de las principales medidas para promover el cumplimiento de la normativa autonómica es facilitar su conocimiento por parte de sus destinatarios, lo cual conduce a la necesidad de difundirlo con la mayor amplitud posible mediante la mejora de su publicidad.

  Ahora bien, esa publicidad no debe producirse solo respecto de la disposición normativa ya aprobada, sino que debe tener lugar desde el mismo momento de inicio de su procedimiento de elaboración, dándose a conocer todos los documentos que integran el expediente normativo y procurando, siempre que proceda, su apertura a la participación ciudadana.

  A este respecto, conviene diseñar y poner en funcionamiento un sistema de huella normativa accesible en el ciclo de vida de los expedientes de elaboración de normas, que garantice la trazabilidad del proceso de producción normativa y permita dar a conocer no solo los documentos y contenidos que se generan en el proceso de tramitación de las mismas, como pueden ser los informes, dictámenes y alegaciones que hubiesen formulado los actores participantes, sino también las distintas versiones de la norma según la evolución que su texto haya ido teniendo como consecuencia de los mismos. Este sistema se torna en pieza fundamental para tres cuestiones: para la rendición de cuentas, porque permite conocer por qué motivos se han ido adoptando determinadas decisiones y qué colectivos o grupos de interés han influido en ellas, funcionando, en este sentido, como mecanismo de control; para la tarea de hermenéutica jurídica, puesto que el conocimiento de las distintas versiones de la norma alumbrará al intérprete a comprender su espíritu y finalidad; y, finalmente, porque asegura la transparencia del proceso.

  A su vez, resulta necesario impulsar el mandato contenido en la disposición transitoria tercera de la Ley 4/2017, de 27 de junio, de accesibilidad universal de la Región de Murcia, relativo a la necesidad de acompañar los nuevos textos legales de una publicación en lectura fácil, lo que sin duda facilita, a toda la ciudadanía, una mejor comprensión de las leyes favorecidas con esa versión. Esta tarea no debería limitarse solo a las disposiciones normativas con rango de ley sino que habría que aspirar a extenderla, también, al resto de disposiciones normativas con independencia de su rango (decretos de Consejo de Gobierno u órdenes de los consejeros), comenzando por aquellas que pudieran afectar especialmente a los colectivos con discapacidad (disposiciones en materia de servicios sociales, bases reguladoras de subvenciones, etc).

  Actuaciones a desplegar:

  • 9.1- Interconectar la base de datos del BORM con el Portal de Transparencia para que la normativa regional consolidada sea accesible por ambas plataformas.
  • 9.2- Adaptar las leyes a versiones en lectura fácil, acompañándolas de apoyos visuales y/o auditivos (imágenes, dibujos, pictogramas, audios, vídeos, etc.), implantando herramientas tecnológicas que faciliten la accesibilidad cognitiva a los textos legales, comenzando por aquellas que fueron aprobadas a partir del 19/7/2017, fecha de entrada en vigor de la ley que impuso la repetida obligación de que los nuevos textos legales fueran acompañados de una publicación en lectura fácil en un plazo no superior a 6 meses (Ley 4/2017, de 27 de junio, de accesibilidad universal de la Región de Murcia). Se comenzará por aquellas que mayor utilidad reporten a las personas con discapacidad, a cuyo efecto se efectuará un listado con el elenco seleccionado.
  • 9.3- Diseñar y poner en funcionamiento un sistema de huella normativa en el ciclo de vida de los expedientes de elaboración de normas, que permita conocer y hacer público cualesquiera documentos, trámites y versiones de los textos de aquellas, generados desde el momento de su evaluación ex ante (previo al inicio del procedimiento de elaboración de la norma), durante todo el procedimiento de su elaboración y hasta el momento de su publicación en el BORM, con objeto de dar cumplimiento a las obligaciones de publicidad activa que sobre las normas y sus procedimientos de elaboración se contienen en el artículo 16.1 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Región de Murcia.
  • 9.4- Incluir un anexo de definiciones en las normas cuyas materias tengan una especial complejidad por abordar cuestiones jurídicas y eminentemente técnicas de cualquier especialidad.
• 10. Fomentar que las normas jurídicas sean medios de contribución al cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030.

  Cabe destacar la necesidad de avanzar, a través de las iniciativas normativas, en la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030, al favorecer la coherencia de las políticas públicas con el compromiso de cumplimiento de tales objetivos. En este sentido, el Consejo de Gobierno, en su sesión de 29/12/2020, aprobó el Plan de Acción para la Implementación de la Agenda 2030 en la Región de Murcia, que incluye como una de sus medidas transformadoras la de «impulsar «la perspectiva ODS» en la memoria preceptiva de impacto normativo en los procedimientos de elaboración de las disposiciones de carácter general», de manera que en dicha memoria se estudie también el impacto que la norma proyectada pueda producir en la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030, como forma de detectar ex ante los impactos negativos o las ausencias de impacto del proyecto normativo en tales objetivos y poder reorientar su enfoque para garantizar su cumplimiento.

  Por tanto, debe tomarse conciencia de que las normas son medios para contribuir a la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible, de forma que, a la hora de abordarse su elaboración, se efectúe una reflexión profunda sobre cómo pueden favorecer el cumplimiento de los ODS que más relación guarden con su ámbito de regulación.

  Actuaciones a fomentar:

  • 10.1- Incorporar como impacto a estudiar en las memorias de análisis de impacto normativo el relativo a la proyección de la futura norma en la consecución de la Agenda 2030, destacándose su vínculo con uno o más de los objetivos de desarrollo sostenible cuyo logro pretenda.
  • 10.2- Implicar a los empleados públicos en la consecución de los ODS de la Agenda 2030 para que interioricen la importancia de colaborar en ese proyecto a través de las normas en cuya tramitación participen.

V. ÓRGANOS IMPLICADOS

El carácter horizontal y transversal de este Plan hace necesaria la implicación de toda la organización administrativa de la Comunidad Autónoma. No obstante, de acuerdo con lo señalado en el apartado II de este documento, los órganos directivos implicados en mayor medida en el desarrollo y ejecución de las medidas señaladas en este Plan son los siguientes:

• a. La Dirección General de Modernización y Regeneración Administrativa, que liderará la ejecución, desarrollo y seguimiento de las medidas y actuaciones de este Plan a través de la Inspección General de los Servicios.
• b. La Dirección de los Servicios Jurídicos.
• c. Las Secretarías generales de todas las consejerías.
• d. La Dirección General de Gobierno Abierto y Cooperación, a través de la Oficina de la Transparencia y la Participación Ciudadana de la Administración Pública de la Región de Murcia.
• e. El Boletín Oficial de la Región de Murcia.

VI. CALENDARIO DE ACTUACIONES

Nota aclaratoria: En el calendario precedente y respecto de los objetivos en los que no se ha efectuado un desglose por actuaciones, se entiende que todas las contenidas en cada uno de tales objetivos pueden desarrollarse en los años cuyas casillas han sido marcadas con una X.

VII. INDICADORES DE PRODUCTIVIDAD O REALIZACIÓN/SEGUIMIENTO DE LA EJECUCIÓN DE LAS ACCIONES PROGRAMADAS

ANEXO
TABLA RESUMEN OBJETIVOS Y MEDIDAS