Ley 2/2002, de 17 de abril, de Salud

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Sumario

El Presidente de la Comunidad Autónoma de La Rioja

Sepan todos los ciudadanos que el Parlamento de La Rioja ha aprobado, y yo, en nombre de su Majestad el Rey y de acuerdo con lo que establece la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente Ley:

Exposición de motivos

1

La presente Ley tiene por objeto la regulación de las actuaciones que, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja, permitan hacer efectivo el contenido del artículo 43 de la Constitución Española que reconoce el derecho a la protección de la salud y establece la atribución de competencias a los poderes públicos para organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios a los ciudadanos.

El Estatuto de Autonomía de La Rioja, desde su redacción originaria, atribuye a la Comunidad Autónoma de La Rioja la competencia para el desarrollo legislativo y de ejecución en materia de sanidad e higiene.

El primer desarrollo legislativo de esta previsión estatutaria fue la Ley 4/1991, de 25 de marzo, por la que se crea el Servicio Riojano de Salud, cuyas previsiones se han visto superadas por el transcurso del tiempo, el reciente traspaso de la asistencia sanitaria y la trascendental transformación de la Administración de la propia Comunidad Autónoma. Igualmente, en estos últimos diez años han irrumpido con fuerza nuevos derechos y deberes de los usuarios de los servicios públicos que la regulación de la Comunidad acoge en beneficio de todos los ciudadanos.

La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (en adelante Ley General de Sanidad), norma básica dictada por el Estado en uso de las competencias que le reserva el artículo 149.1.16 del Texto Constitucional, con la finalidad de hacer efectivo el citado precepto, establece las bases ordenadoras para la creación del Sistema Nacional de Salud, configurado por el conjunto de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas, debidamente coordinados, los cuales integran o adscriben funcionalmente todos los centros, servicios y establecimientos sanitarios de la propia Comunidad y de las Corporaciones Locales, bajo la responsabilidad de la Comunidad Autónoma. Este marco legal se completa con la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, que faculta a las distintas Administraciones Públicas, dentro del ámbito de sus competencias, a adoptar medidas de intervención sanitaria excepcionales cuando así lo exijan razones de urgencia o necesidad, la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, que tiene por objeto garantizar la existencia y disponibilidad de medicamentos eficaces, seguros y de calidad, la adecuada información sobre los mismos y las condiciones básicas de la prestación farmacéutica en el conjunto del Sistema Nacional de Salud; y, más recientemente, con la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión en el Sistema Nacional de Salud, y la Ley 16/1997, de Regulación de Servicios de las Oficinas de Farmacia.

La ordenación sanitaria de la presente Ley se define como el conjunto de acciones que permiten hacer efectivo el derecho de la ciudadanía a la protección de la salud que se mencionaba con anterioridad, de acuerdo con los principios de igualdad, equidad, solidaridad e integración de los servicios sanitarios, criterios que han de combinarse con los de eficacia, eficiencia y racionalidad en la gestión para hacer frente de una forma solidaria a las necesidades crecientes generadas por los cambios sociodemográficos en la población riojana o el empleo de tecnologías avanzadas, sin renunciar a lo que ha de ser en todo caso un servicio público universal. Cuanto antecede responde, por tanto, a la adopción de un nuevo modelo de organización y gestión dotado de unos instrumentos ágiles de gestión que le van a permitir afrontar los retos de la eficacia y la eficiencia que tiene planteados el sistema sanitario público. Ello supone un cambio orientado hacia el usuario del sistema público. Se trata de situar al ciudadano en el centro del sistema sanitario como una expresión más de que la población, las personas, individual y colectivamente, son el objetivo y los protagonistas de las políticas en el ámbito de la salud.

2

El Título II, desde el genérico reconocimiento del derecho a la protección a la salud recogido en el artículo 43 de la Constitución Española, aborda una regulación detallada de los derechos y de los deberes de los usuarios de los servicios públicos sanitarios, con un enfoque que supera la mera visión asistencial para dar entrada entre los derechos del usuario a potestades personales que entroncan con derechos más generales del ciudadano como son la autonomía de la voluntad, el derecho a la intimidad y al honor, la protección de la familia -y la consiguiente participación del núcleo familiar y de amistad en el servicio sanitario-, la atención a los menores y discapacitados desde el respeto que merece su voluntad, etc., y con derechos propios de una sociedad avanzada como los que se refieren al uso humano de la tecnología médica, de la genética y la asunción de la lucha contra el dolor como un objetivo singular de la acción pública sanitaria.

Una característica de la Ley es centrar el modelo de salud en los ciudadanos. Por ello, en la presente Ley, se pormenoriza con mucho detalle sus derechos en lo que respecta a su papel de usuarios del sistema público de salud tal como se recoge en los Capítulos I y III.

Por este motivo en el Capítulo I se parte de lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley General de Sanidad, donde se establecen con carácter marco los derechos de los ciudadanos en relación con las diferentes Administraciones Públicas en el ámbito de la salud. Este Título II regula así mismo el denominado «Testamento Vital» al tiempo que recoge las conclusiones del Convenio suscrito el 4 de abril de 1997 entre los Estados miembros del Consejo de Europa para la protección de los derechos y la dignidad del ser humano con respecto a las aplicaciones de la biología y la medicina, ratificado por España el 1 de enero de 2000. En él se plantea la armonización de las legislaciones nacionales en lo relativo a los derechos de los pacientes, destacando la tutela y gestión del derecho a la información, consentimiento informado e intimidad de la información sobre la salud de las personas.

Por otra parte, en el Capítulo I se establece quiénes son los titulares de los derechos en materia de salud, así como las garantías de los mismos. Junto a los más convencionales de autonomía, intimidad, confidencialidad e información se contemplan en la presente Ley los relativos a la constitución genética de la persona, la investigación y la experimentación científica, la calidad asistencial y el acceso a la documentación clínica.

En el Capítulo II están recogidos los deberes del ciudadano respecto al Sistema Público de Salud y sus recursos. Como en el caso anterior se superan los contenidos del artículo 11 de la Ley General de Sanidad en el que se establecen las obligaciones marco del ciudadano, en relación con las instituciones y organismos del ámbito de Salud. El protagonismo del ciudadano en el sistema riojano público de salud exige de su parte una posición activa, como titular de un sistema avanzado de derechos y como responsable de un haz de deberes relativos al uso del servicio, al cuidado propio y atención a las necesidades colectivas, a la observancia de estilos saludables de vida, etc. que, en conjunto, le hacen corresponsable con los poderes públicos del éxito del sistema. En igual medida, esta posición activa debe ser la medida de la exigencia ciudadana sobre el sistema y el Servicio Riojano de Salud. Por último y en el Capítulo IV de este Título se da carta de naturaleza a una figura relevante como es el Defensor del Usuario del Sistema Público de Salud de La Rioja, dotándola de atribuciones efectivas para la defensa de los derechos de los usuarios.

3

En virtud de la previsión que realiza en su artículo 50 la Ley General de Sanidad, se configura el Sistema Público de Salud de La Rioja integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad Autónoma y las Entidades Locales que la componen. Dicho Sistema se estructura en niveles progresivos e interrelacionados de atención a la salud, con objeto de responder a las necesidades que la transferencia de la asistencia sanitaria operada por el Real Decreto 1473/2001, de 27 de diciembre, conlleva para la Administración Autonómica. Así mismo, la caracterización de la salud como materia de naturaleza multidisciplinar implica la necesidad de atender a cuestiones íntimamente relacionadas con ella, como es la promoción de la salud integral del trabajador o la calidad alimentaria y del medio ambiente sobre las que existe una alta preocupación social.

Esta Ley también contempla la estructura básica de los servicios sanitarios integrados comprendidos en el Sistema Público de Salud de La Rioja y establece en su Capítulo III la ordenación territorial de los mismos. En cada Área de Salud debe asegurarse la continuidad de la atención a la salud de la población, además de promover la efectiva aproximación de los servicios al usuario, así como la coordinación de todos los recursos sanitarios, públicos y privados, quedando abierta la vía para la articulación territorial a nivel intracomunitario, citada en el apartado 1 de esta Exposición de Motivos.

A su vez cada Área de Salud se estructura en Zonas básicas de Salud que es el marco poblacional y territorial de referencia donde actúan los equipos de atención primaria.

En el Capítulo I se describen las actividades y sus características, los recursos y las prestaciones que oferta el Sistema Público de Salud de La Rioja, recogiéndose en el Capítulo IV la ordenación funcional del citado Sistema.

De esta ordenación funcional deben destacarse los siguientes aspectos. El primero de ellos es el situar la Atención Primaria como puerta de entrada del sistema y al médico de familia como agente del ciudadano.

El segundo es el relativo a la ya citada preocupación creciente de los ciudadanos en lo que respecta a los temas referidos a la Seguridad Alimentaria que hoy son competencia de diversos Departamentos del Gobierno de La Rioja. En el futuro dichas competencias dispersas deberán agruparse en el marco de un organismo en el que se integren las actuaciones en materia de Seguridad Alimentaria y Sanidad Ambiental que dependiendo de la Dirección General que corresponda dentro de la Consejería competente en materia de salud coordine las intervenciones en el medio a fin de garantizar un entorno seguro y saludable a los ciudadanos.

En tercer lugar, se reitera la trascendencia de todas aquellas actuaciones relativas a la mejora de la Seguridad y Salud en el trabajo.

En cuarto lugar se plantea la coordinación entre la atención a la dependencia derivada de la pérdida de la autonomía física, psíquica o social y la atención a la enfermedad cuando ambos problemas aparecen juntos. Su abordaje también es singular al considerar los aspectos de cuidados paliativos, convalecencia y subagudos como prestaciones sanitarias y por lo tanto incluidas en el ámbito de la salud y definir al mismo tiempo la existencia de servicios específicos para atender en el ámbito sanitario a pacientes con dependencia y a su vez asegurar la atención sanitaria para personas atendidas por problemas de dependencia en recursos de servicios sociales (larga duración). Es este un enfoque realista y posibilista de la atención sociosanitaria que, al evitar la creación de un espacio propio sociosanitario, permite la continuidad de la asistencia.

En quinto lugar, la Ley da carta de naturaleza a la atención de urgencias y emergencias como una garantía de los ciudadanos las 24 horas del día, los 365 días del año y en sexto y último, coloca la Salud Mental en el marco de la atención sanitaria y se asegura su coordinación con los diversos recursos asistenciales tanto de Atención Primaria como Especializada.

El Capítulo II hace referencia al Plan de Salud como eje integrador de las iniciativas en materia de salud a fin de dar respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Este Plan de Salud es el eje vertebral del desarrollo de las actividades para la mejora de la salud de la población.

4

Dando cumplimiento a lo previsto en el artículo 23 de la Constitución Española el Sistema Público de Salud de La Rioja, se dota de los instrumentos de participación de los ciudadanos en la definición de las políticas y en la gestión de los recursos en su ámbito concretándose en diversos niveles: el Consejo Riojano de Salud, el Consejo de Salud de Área, el Consejo de Salud de Zona y los Órganos de participación de los centros asistenciales los cuales son, de acuerdo con lo establecido en el artículo 129 de la Constitución Española, los órganos de participación social en la formulación de la política sanitaria y en el control de su ejercicio, reforzando el papel que al respecto vienen desempeñando las centrales sindicales y las organizaciones empresariales, así como las organizaciones de consumidores y usuarios de La Rioja.

El Consejo Riojano de Salud descrito en el Capítulo III de este Título se constituye como el máximo órgano de participación comunitaria en la formulación de la política de Salud. Se eleva su rango al adscribirse directamente a la Consejería competente en materia de salud y de él dependen los Consejos de Salud de las Áreas, que como se recoge en el Capítulo IV son los órganos de asesoramiento en la gestión de los recursos.

El Capítulo V hace suyas las previsiones de la ya citada Ley General de Sanidad en lo tocante a los Consejos de Salud de Zona y se incorpora en el Capítulo VI una novedad en lo que es la casuística general de los Servicios de Salud posibilitando dotar a los centros de provisión de servicios sanitarios de un Órgano de Participación en el que se articule por un lado la faceta de propietario que se atribuye al ciudadano y por otro se establece con ello un mecanismo de anclaje de los hospitales con la sociedad y a través de ello a la población y territorio a la que sirven. Al mismo tiempo se clarifican las funciones de gobernabilidad y de gestión a menudo confundidas en las figuras gerenciales con la ordenación actual.

5

El Título V dedicado al sistema de financiación del Sistema Público de Salud de La Rioja, adopta un esquema coherente con el principio de financiación pública previamente definido, garantizando el acceso a las prestaciones sanitarias de forma gratuita en el momento de su utilización, sin perjuicio de lo dispuesto en el Real Decreto 83/1993, de 22 de enero, por lo que se regula la selección de medicamentos a efectos de su financiación en el Sistema Nacional de Salud, y el Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, de Ordenación de Prestaciones Sanitarias del Sistema Nacional de la Salud, pero no lo agota desde un punto de vista normativo.

El sistema de financiación se contempla dentro de las previsiones del carácter general del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y en particular de la Sanidad no dejando de lado la realidad de la creación del espacio europeo común y por lo tanto de las fuentes de financiación que de él se puedan derivar.

6

El Título VI define y distribuye las competencias y funciones entre las diversas Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

En el Capítulo I se define la Autoridad Sanitaria. En el Capítulo II se describen las competencias del Gobierno de La Rioja, debiendo señalarse las de la aprobación del Plan de Salud de la Comunidad que se convierte así en un instrumento de planificación de la misma como fiel reflejo de su preocupación por la salud de los ciudadanos.

En el tercero se atribuyen a la Consejería competente en materia de salud todas las funciones que implican el ejercicio de la autoridad normativa y reguladora así como la de financiación y aseguramiento público del Sistema Público de Salud de La Rioja, mientras que la provisión de servicios y prestación corresponden al Servicio Riojano de Salud. De esta manera se separan las funciones de aseguramiento y provisión, lo que permite establecer mecanismos de competencia pública en el contexto de un mercado interno para estimular la calidad y la eficiencia de los servicios prestados a los ciudadanos.

Respecto a las Entidades Locales y tal como se recoge en el Capítulo IV, esta Ley se preocupa de precisar sus responsabilidades y competencias en salud pública y su participación en los órganos directivos y participativos del Servicio Riojano de la Salud, áreas territoriales y centros asistenciales. De esta manera se respeta el principio de autonomía municipal que tienen garantizada constitucionalmente las Entidades Locales, al asegurar su derecho a participar en la gestión de los servicios sanitarios del Servicio Riojano de la Salud y al atribuirles determinadas responsabilidades en materia de control sanitario.

7

La normativa del Servicio Riojano de Salud debe adecuarse al nuevo rol que se le asigna dentro del modelo de salud de la Comunidad. Tal como se indica en el Capítulo I se define suobjeto como el de una entidad proveedora de Servicios Públicos Sanitarios integrada por los centros y servicios sanitarios que el Gobierno de La Rioja le adscriba.

Dado que es una entidad proveedora de servicios sanitarios su reto básico es el de gestionar adecuadamente los recursos con los que cuenta para dar el mejor servicio posible a los ciudadanos y para ello precisa dentro del marco legal vigente dotarse de los mayores márgenes posibles de libertad en la gestión. A tal fin la naturaleza del Servicio Riojano de Salud es la de un organismo autónomo de carácter administrativo dotado de personalidad jurídica propia.

A tenor de ello sus funciones se describen en el Capítulo II acordes a su posicionamiento de proveedor de servicios sanitarios.

El personal para cumplir las citadas funciones como se refleja en el Capítulo III podrá ser funcionario, laboral o estatutario; propio, adscrito o transferido, estando cada uno de ellos a lo que disponga el régimen jurídico al que pertenezca que en el caso del personal estatutario se regulará específicamente y tendente en un futuro a la consideración de forma mayoritaria al régimen de personal estatutario.

Los recursos materiales y patrimoniales de los que dispondrá serán los que le adscriban para el cumplimiento de su misión la Comunidad Autónoma, las Corporaciones Locales y la Seguridad Social más los que constituyan como propios en el cumplimiento de sus funciones, siempre y tal como se indica en el Capítulo IV respetando la normativa vigente al respecto en la Comunidad Autónoma de La Rioja y teniendo en cualquier caso la consideración de dominio público.

En el Capítulo V se describe su régimen de presupuestos y contabilidad, que se regula por lo dispuesto en la legislación de la Hacienda Pública de la Comunidad de La Rioja mientras que el de contratación pública seguirá las normas generales de contrataciones de las administraciones públicas, ostentado el Gerente la condición de órgano de contratación con las limitaciones que establezca la normativa correspondiente en la Comunidad.

Por lo que se refiere a la financiación, ésta se realiza básicamente por las dotaciones fijadas en los Presupuestos Generales de la Comunidad, que se efectuarán en el marco de un Contrato-Programa con la Consejería competente en materia de salud en el que se definirá la contraprestación a exigir a esta financiación.

Se separa en el Capítulo VI la gobernabilidad representada por el Consejo de Administración de la dirección y gestión asumida en primera instancia por el Gerente y los Gerentes de las Áreas.

El Consejo de Administración bajo la presidencia del Consejero competente en materia de salud es el máximo órgano en la formulación de las políticas y el control de los resultados del Servicio Riojano de Salud.

El Servicio Riojano de Salud se organizará en Áreas Sanitarias al frente de las cuales habrá un Gerente que se responsabilizará de la gestión integral de todos los recursos asistenciales de su Área con el propósito de asegurar la continuidad asistencial, la integralidad de la atención y la eficiencia a través de las economías de escala.

8

En el Título VIII se detallan los aspectos generales que definen el espacio de colaboración de la iniciativa privada con el Sistema Público de Salud de La Rioja, destacándose aquí el papel de complementariedad que debe jugar en un marco de optimización de los recursos sanitarios públicos y la necesidad de la adecuada coordinación con los mismos.

9

En el Título IX se trata las líneas generales sobre la docencia e investigación sanitarias, entendidas estas actividades no sólo como un elemento clave para la mejora de la calificación de los profesionales y la calidad de sus actuaciones, sino también como un trascendente instrumento para la implicación y compromiso de estos profesionales con el sistema.

Para ello no sólo se potenciarán los medios y recursos propios destinados a tal fin, sino que también se potenciará la coordinación con otras Consejerías e instituciones tanto públicas como privadas.

10

El Título X trata sobre los distintos niveles de intervención pública relacionados con la salud individual y colectiva tanto en el aspecto de la capacidad de actuación de la Consejería competente en materia de salud, como de evaluación, medidas preventivas e inspección.

11

El Título XI de esta Ley, regula el régimen sancionador, tipificando las infracciones sanitarias y estableciendo las sanciones aplicando una graduación según el nivel de gravedad de infracción, las actuaciones administrativas a adoptar, el nivel y cuantía de la sanción según el órgano competente y las medidas cautelares que podrá tomar el mismo para asegurar el cumplimiento de la legalidad y salvaguardia de la salud pública.

En resumen, la Ley de Salud de La Rioja, consolida y refuerza la existencia de un Sistema Sanitario Público universal, integral, solidario y equitativo, a la vez que sienta las bases reguladoras para una ordenación sanitaria eficaz, que tenga en cuenta todos los recursos y que sea socialmente eficiente, lo que refuerza la vocación pluralista de la Ley y su carácter de perdurabilidad, dejando claramente establecidos los principios básicos que caracterizan a un Sistema Sanitario Público sin fisuras y al servicio de las necesidades y deseos de todos los riojanos.