Sumario

Ley 1/1991, 3 julio, derogada por el número 1 de la disposición derogatoria única de la Ley [ANDALUCÍA] 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía («B.O.J.A.» 19 diciembre), el 8 de enero de 2008.

Preámbulo

La Constitución Española de 1978 consagra jurídicamente, en su artículo 46, la conservación y enriquecimiento del patrimonio histórico como una de las funciones que obligatoriamente deben asumir los poderes públicos. Dentro de este espíritu, el artículo 12.3, del Estatuto de Autonomía de Andalucía se refiere a la protección y realce del patrimonio histórico como uno de los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma, atribuyendo a la misma en su artículo 13, 27 y 28, competencia exclusiva sobre esta materia. La preocupación autonómica por estos temas ha sido puesta de relieve por la aprobación unánime en el Parlamento de Andalucía del Plan General de Bienes Culturales, entre cuyas previsiones figura la elaboración de una Ley del Patrimonio Histórico Andaluz, constituyendo el presente texto la respuesta a dicho mandato parlamentario.

Hasta la fecha la Comunidad Autónoma ha hecho uso de su competencia legislativa para regular el funcionamiento de los archivos, museos y bibliotecas andaluces y ha establecido normas reglamentarias para regular aspectos parciales, tales como la realización de actividades arqueológicas o la concesión de subvenciones. La experiencia adquirida en la gestión del conjunto de normas que rigen el patrimonio histórico permite plantearse ya una norma que establezca el marco general que habrá de regir en Andalucía de forma que se atienda debidamente a las necesidades de la Comunidad. Esto se hace sin sustituir las leyes anteriormente aprobadas, ya que en materia de archivos y museos se introducen únicamente aquellas novedades que se han considerado necesarias para retocar la normativa existente.

Mediante la presente Ley se persigue una mejor coordinación con la normativa urbanística, de modo que ambas legislaciones se refuercen mutuamente y permitan aprovechar la virtualidad ordenadora de los instrumentos de planificación urbanística. Se ha partido de la base de que los fines de esta Ley no pueden alcanzarse únicamente mediante el ejercicio de la labor de policía o la actividad de fomento, sino que exigen la adopción de una postura activa, que fije un marco claro de actuación. Nada mejor para ello que acudir al planeamiento urbanístico, a través del cual pueden objetivarse los parámetros de actuación sobre el patrimonio inmueble y fijarse el marco más amplio para la intervención sobre los bienes inmuebles.

La ley introduce los planteamientos formulados por la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español, que suponen una importante ruptura con la tradición representada por la ya superada ley de 1933, con el presente texto se ha tratado de incorporar estos principios al quehacer de la administración autonómica adaptándolos a las necesidades de la comunidad autónoma, al tiempo que se desarrollan o esclarecen algunos puntos de la legislación estatal cuya aplicación ha sido fuente de confusión hasta la fecha, los instrumentos de protección establecidos por esta ley se han concebido para resultar compatibles con los del estado, de tal manera que pueda sumarse la acción protectora o promotora de ambos cuerpos legales, la legislación del Estado se ve así completada y desarrollada por medio de la normativa autonómica, al tiempo que mantiene toda su eficacia en relación con las materias de interés general y opera con carácter supletorio para todos los temas no tratados por la legislación andaluza.

Para conseguir su finalidad la ley introduce varios innovaciones que han de facilitar esencialmente la labor conservadora y protectora de la administración, creando, cuando sea considerado necesario, instrumentos nuevos que mejoren el funcionamiento de los actuales o colmen las lagunas detectadas en el sistema que ahora se modifica, en este sentido cabe destacar la novedad que supone el establecimiento de una normativa específica para las actuaciones de conservación o restauración, a las que se ha dedicado el Titulo III, así como la creación del catalogo general del patrimonio histórico andaluz como instrumento para la salvaguarda de los bienes en el inscritos, la consulta y divulgación del mismo.

La protección individualizada de los bienes culturales se logra a través de su inclusión en el catalogo general, que comporta para los propietarios menores obligaciones que las derivadas de la ley 16/1985, de 25 de junio, para los bienes declarados de interés cultural o inscritos en el inventario general, para dar mayor flexibilidad a este instrumento se establecen dos variedades de inscripción que comportan grados diferentes de protección, los bienes objeto de inscripción genérica se ven sometidos únicamente al régimen establecido con carácter general para todos los bienes del patrimonio histórico, mientras que los inscritos con carácter especifico quedan sujetos a un régimen de autorizaciones previas más estricto, para ajustar en todo lo posible las medidas protectoras a las necesidades de cada bien se abre, además, la posibilidad de que la catalogación vaya acompañada del establecimiento de instrucciones particulares, de modo que se eviten los problemas que la aplicación de normas genéricas puede plantear, ya que en ocasiones resultan demasiado generales para ser efectivas y en otras son excesivamente especificas para abarcar todos los casos que deberían regular. Estas instrucciones particulares permiten, además, acotar el grado de discrecionalidad de la administración en su actuación posterior, ya que el otorgamiento o denegación de las autorizaciones exigidas por la ley deberá, lógicamente, realizarse teniendo en cuenta las instrucciones dictadas.

En la línea de potenciar la intervención preventiva de la administración antes de que el grado de elaboración o ejecución de los proyectos resulte demasiado avanzado, se fomenta el intercambio de información y faculta a la consejería de cultura y medio ambiente para ser oída en la tramitación de planes, programas o proyectos que puedan incidir en el patrimonio histórico, esto se hace con la idea, no de introducir nuevas trabas a la actuación, sino de permitir la detección temprana de posibles conflictos, de tal modo que su resolución se pueda iniciar desde los primeros momentos sin crear situaciones de paralización de proyectos en marcha.

Con el mismo sentido se introduce una figura nueva para la protección del patrimonio arqueológico, consistente en la declaración de «zona de servidumbre arqueológica» en la cual se exige que el planeamiento urbanístico tenga en cuenta la posible existencia de restos arqueológicos y se instituye una notificación previa que permita a la administración cultural realizar los estudios previos que resulten necesarios para evitar la posible suspensión de un proyecto ante la aparición de hallazgos en mitad de su ejecución.

En lo tocante al patrimonio etnográfico se crea la figura del lugar de interés etnológico>, que permite aplicar el régimen correspondiente a los bienes inmuebles a lugares, edificios o instalaciones que merezcan ser objeto de una atención especial por constituir en si mismos o albergar en su seno elementos constitutivos del patrimonio etnográfico de Andalucía.

La intervención de la administración no se limita a los aspectos preventivos o de control, sino que desde la ley se facilita la actuación urgente en caso de que resulte necesario para garantizar la salvaguardia de los bienes culturales, solventando algunas de las dificultades que la practica ha puesto de manifiesto a la hora de encajar estas actuaciones de emergencia en el marco de la contratación administrativa.

En materia de fomento se promueve la utilización de los instrumentos al alcance de la comunidad autónoma, siendo conscientes de que el recurso a las exenciones fiscales tiene un sentido muy limitado cuando la fiscalidad autonómica resulta de reducida importancia.

Se potencia, por tanto, el instrumento de la subvención y el acuerdo con los particulares, dando gran relevancia a la figura del convenio y otros medios de gestión indirecta que permitan establecer los términos específicos de colaboración en la materia, con el fin de aumentar la garantía respecto al uso de las subvenciones y ayudas concedidas se introduce expresamente la posibilidad de considerarlas como créditos refraccionarios anotables en el registro de la propiedad, cancelándose dicha carga únicamente cuando se haya verificado el cumplimiento de los condicionantes impuestos para el otorgamiento de la subvención.

Con esta ley se pretende también aligerar los formalismos para la aceptación de donaciones o legados de bienes culturales muebles, ya que la capacidad de dar pronta respuesta a los ofrecimientos de particulares puede resultar decisiva a la hora de garantizar la permanencia en Andalucía del patrimonio cultural que le es propio, a este fin se modifica la legislación del patrimonio de la comunidad para facultar al consejero de cultura y medio ambiente para aceptar por si mismo la donación de bienes muebles del patrimonio histórico andaluz.

No descuida esta ley los aspectos institucionales de la tutela de los bienes culturales, fijando el entramado básico de organismos y entidades que han de participar en la gestión de estos bienes, se ha procurado en todo momento mantener una clara separación entre los órganos consultivos y los ejecutivos, de manera que las funciones ejecutivas correspondan siempre a los órganos de la consejería de cultura y medio ambiente o las corporaciones locales, según los casos, en tanto que las funciones consultivas se sitúan en manos de órganos colegiados con una misión claramente establecida, con el fin de facilitar la intervención municipal en estas materias se prevé la creación de órganos mixtos de carácter local que asuman tanto competencias municipales como competencias delegadas de la consejería de cultura y medio ambiente.

En materia institucional se ha considerado necesario introducir una figura nueva surgida de la propia practica administrativa, se trata de los «conjuntos monumentales o arqueológicos», que permitirá dotar de órganos de gestión específicos a aquellos bienes inmuebles, o grupos de los mismos, cuya importancia o complejidad exijan el establecimiento de unidades administrativas propias.

Por ultimo, se desarrolla el titulo dedicado al régimen disciplinario y sancionador dando cumplimiento al mandato constitucional que exige la tipificación legal de las infracciones y estableciendo una gradación de las transgresiones y su sanción que permita contar con un instrumento eficaz de coerción para aquellos casos en que falle la persuasión.

En materia de sanciones se ha considerado importante introducir el principio de que la actuación contra el patrimonio histórico no puede ser nunca fuente de lucro para el infractor, por lo que se establece como limite mínimo para las multas el equivalente al beneficio derivado de la actuación infractora, se consagra además el principio de la necesidad de restitución, así como la indemnización de los daños y perjuicios causados, cerrando así una materia que exige pronunciamientos muy claros para servir de base a una intervención eficaz de las administraciones.

En definitiva, la presente ley desarrolla los instrumentos necesarios para la tutela de nuestro patrimonio histórico, siendo consciente de que la mejor garantía de su conservación y enriquecimiento será su adecuada difusión. Todos los esfuerzos destinados a extender el acceso y conocimiento de los bienes que lo integran por la colectividad, reduciendo las desigualdades históricas de origen socioeconómico o territorial, tendrán como resultado el que las generaciones futuras puedan disfrutar de un patrimonio que hemos recibido y tenemos la responsabilidad de transmitirles acrecentado.