Sumario

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 12.8 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 13/2007, de 17 de mayo, de Ordenación del Transporte por Carretera de Canarias.

PREÁMBULO

I

La regulación del sector del transporte por carretera en Canarias constituye una necesidad de primer orden para el desarrollo de las comunicaciones en las islas, atendiendo especialmente a la realidad geográfica y a la obligada interoperatividad con otros modos de transporte. Tan es así que, tanto la insularidad como la intermodalidad obligada, han conformado un sector de transportes que presenta notables diferencias con respecto a su ordenación, dimensión y funcionamiento en la península.

Como es conocido, la mayor parte de la movilidad realizada en Canarias se realiza por carretera, y, de ésta, la mayor parte corresponde a lo que puede denominarse movilidad insular. Esta realidad, tanto la condición insular, como la distancia a los principales centros de demanda y producción de bienes y servicios, junto con la doble insularidad, impone a las empresas que ejercen el transporte por carretera en las Islas Canarias unas condiciones de operación especiales. Básicamente, el coste de una operación de transporte por carretera en las islas es superior a los que tiene una operación homologable en territorio continental próximo a los principales centros de actividad económica.

Los condicionantes descritos son estructurales, por tanto, de difícil superación, de modo que es preciso un marco regulatorio que se adecue a esas circunstancias en aras tanto de la viabilidad del sector del transporte por carretera como, sobre todo, de la mejor satisfacción de las necesidades e intereses de las empresas y ciudadanos canarios que los utilizan y, en ocasiones, dependen de ellos.

II

Desde su creación, la Comunidad Autónoma de Canarias tiene asumida competencia exclusiva en materia de transporte por carretera en las islas, correspondiéndole las potestades legislativas y reglamentarias, y la función ejecutiva que deberá ejercer con sujeción a la Constitución (artículo 30.18 del Estatuto de Autonomía). La amplitud de esta competencia quedó establecida hace años por el Tribunal Constitucional (STC. 118/1996). Pero no sólo esto. Además, en el ejercicio de esta competencia, la Comunidad Autónoma debe acomodarse a los principios de la política europea de transportes, que son referentes inexcusables en la regulación de los transportes por carretera en Canarias. La función legislativa debe desarrollarse en el marco de la política común de los transportes de la Unión Europea definida en los artículos 70 a 80 de su Tratado Constitutivo, modificados por el Tratado de Ámsterdam; si bien, la especial condición de las regiones ultraperiféricas, reconocida por el artículo 299.2 del citado Tratado, permite la modulación de aquellos principios, bien acogiéndonos a las excepciones que se contemplan o bien a las que, en atención al citado artículo 299.2, puedan establecerse. En otras palabras, ese marco normativo permite que el equilibrio comunitario entre libre competencia y garantía del transporte público regular, pueda ser modulado en función de los condicionantes que impone la insularidad; bien es cierto que una vez aceptado por las autoridades comunitarias. Este es el marco normativo de referencia.

Lo cierto es que, durante la andadura autonómica, aún disponiendo de los títulos jurídicos competenciales precisos, nunca ha sido abordada la ordenación legislativa del transporte por carretera. Hasta ahora, la normativa autonómica se ha limitado a desarrollar, puntual y fragmentariamente, la legislación estatal (Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable), ideada para regular los transportes intercomunitarios en un territorio continuo, que no se adapta a las peculiaridades que presenta el transporte por carretera en el archipiélago. En concreto, la legislación estatal no contempla el transporte como elemento de cohesión y equilibrio territorial, coordinando las distintas administraciones con competencias en esta materia, aspecto este fundamental para el desarrollo de Canarias. Esta es la razón primera de esta Ley: regular el transporte por carretera con el fin de que cumpla esa función vertebradora del territorio, de la economía y de la sociedad canaria.

III

La Ley de Ordenación del Transporte por Carretera de Canarias tiene por objeto la ordenación del transporte por carretera y de las actividades complementarias relacionadas con el mismo que se desarrollen en el ámbito territorial de las islas. Este es su objeto primario: regular la actividad de transporte por carretera en todas sus modalidades, públicas y privadas. Pero, además, esta norma diseña un conjunto de instrumentos que sirven para lograr otro objetivo: el engarce, sin solución de continuidad, de este modo de transporte con otras modalidades, aún cuando éstas cuenten con su propia regulación, como es el caso del transporte marítimo. Este es el sentido de los preceptos dedicados a los Planes Territoriales y Estratégicos de Transportes. Más aún, esta Ley establece las bases para una regulación del transporte bajo criterios de movilidad, que anticipen las necesidades y las respuestas a las demandas de las empresas y los ciudadanos; y lo hace imponiendo esa clase de estudios a todos los instrumentos de planeamiento y a las nuevas infraestructuras. Este es el marco general.

En cuanto a su contenido, en particular la regulación del transporte, esta Ley se estructura en cinco Títulos, más un conjunto de disposiciones adicionales, transitorias y finales, que aseguren el tránsito normativo.

El Título Preliminar contiene las disposiciones generales. En él se delimita el objeto y ámbito de la Ley, en concreto, la ordenación de los transportes por carretera y las actividades auxiliares y complementarias. Se formula una clasificación de los transportes sobre la base de la contenida en la Ley estatal de Ordenación de los Transportes Terrestres, aunque no idéntica dada la necesidad de acomodarla a la realidad insular. Se cierra con el conjunto de principios y criterios que han de observar los poderes públicos en la planificación, dirección y gestión de los transportes por carretera, entre los cuales, es preciso destacar la apuesta por la promoción del transporte público regular de viajeros, que satisfaga la demanda de movilidad de la población, garantizando su derecho a un transporte de calidad, y sostenible, con especial atención a las personas menos favorecidas y/o con movilidad reducida que requieran un transporte especial.

El Título I se ocupa de precisar las competencias y funciones de cada una de las Administraciones Públicas de Canarias, básicamente, a partir de lo que resulta del Estatuto de Autonomía, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, y los decretos que han articulado el traspaso de competencias en materia de transporte a los Cabildos Insulares. En el caso de los municipios, el texto se acomoda a la legislación básica de régimen local. A modo de cláusula de cierre se recuerdan los principios constitucionales y estatutarios de colaboración y coordinación.

El Título II se dedica a los sujetos involucrados en el transporte: los operadores de los transportes, de viajeros y de mercancías, los operadores de las actividades auxiliares y complementarias, y los usuarios. En el caso de los transportistas, el marco normativo se acomoda a las normas comunitarias europeas sobre la adquisición de esa condición -los requisitos de profesionalidad, capacidad económica y honorabilidad-, delimitando sus derechos y obligaciones básicas. Se potencia, además, el asociacionismo empresarial y la colaboración en la prestación de servicios, fijando las reglas que lo autoricen. La regulación de los operadores de actividades auxiliares es análoga, sin perjuicio, claro está de sus especialidades. Por último, en línea con otras leyes autonómicas sobre la materia, se formula un estatuto de los derechos y deberes de los usuarios, en particular, de aquellos que utilizan el transporte de viajeros.

El Título III se ocupa de regular el transporte en tanto que servicio o prestación. Se trata del título más amplio de la Ley; y donde se recogen los cambios más relevantes con respecto a la legislación estatal supletoria.

El Capítulo I formula el principio general de libertad de acceso al mercado de los transportes, regla básica que lo es sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios que se establezcan. Las excepciones a esta libertad se regulan de acuerdo con las medidas comunitarias de salvaguardia, con audiencia de todos los afectados.

El Capítulo II diseña el sistema de planificación de la movilidad, con la articulación de un sistema piramidal de planes territoriales, autonómico, insulares y municipales, de transportes, en línea con el esbozado por las Directrices de Ordenación General. La aportación principal es la introducción de la variable movilidad dentro del contenido de esos planes territoriales. Por otra parte, se formaliza la acción del Gobierno de Canarias encomendándole la elaboración del Plan Estratégico de Transportes y dando cobertura al Eje Transinsular de Infraestructuras de Transportes como programa de aquél. Además, se regulan las infraestructuras básicas de apoyo al sistema de transportes por carretera: paradas preferentes, estaciones, intercambiadores, aparcamientos disuasorios, carriles guagua-taxi y áreas logísticas de interés público, sin las cuales, el transporte es posible pero con una calidad y regularidad deficientes. En última instancia se establecen las pautas básicas en materia de fomento del transporte y de utilización de los recursos públicos destinados a esta actividad.

El Capítulo III se ocupa del transporte público regular de viajeros por carretera en tanto que servicio público esencial. En primer término, se ordena el servicio público, en particular la gestión indirecta mediante concesiones, en línea de continuidad con la legislación estatal, en este aspecto declarada norma básica por el Tribunal Constitucional. No obstante, esta Ley apuesta por las concesiones zonales, con indicación de servicios, trayectos y frecuencias, frente a las concesiones lineales, que son preferentes en la legislación estatal, claro está que porque se ocupa de transportes intercomunitarios. Se opta, igualmente, por un plazo concesional algo más largo, de ocho a veinte años, que se acomoda mejor a la realidad de los servicios, siempre de escaso recorrido, que se realizan en las islas. Por otra parte, y en segundo término, la Ley desarrolla el concepto de transporte insular integrado de la Ley del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, de forma que sea la suma de los transportes regulares de viajeros de ámbito insular, comarcal, metropolitano y urbano, que existan o puedan existir en cada una de las islas en función de sus necesidades particulares. La responsabilidad de ese transporte recae sobre los Cabildos Insulares, dejando abierta la puerta a la colaboración de los Ayuntamientos, mediante acuerdos en los que se delimiten las responsabilidades y aportación de cada uno de ellos.

El Capítulo IV se ocupa del transporte público discrecional. La regulación sigue la pauta de la legislación del Estado, si bien, en materia de autorizaciones es preciso destacar dos medidas: la autorización por empresa como regla general y el ámbito estatal de los títulos habilitantes que se otorguen. Con respecto a esto último, ese ámbito territorial estatal depende del desarrollo de las previsiones de la Disposición Adicional Octava de la Ley estatal de Ordenación de los Transportes Terrestres, que debe concluir con esa consecuencia. No obstante, ante la eventual demora en su aprobación, se incorpora una disposición transitoria que establece con este carácter el ámbito territorial autonómico hasta entonces.

El Capítulo V se dedica a los transportes privados. Se regula el transporte privado complementario tanto de viajeros como de mercancías, haciendo frente a dos cuestiones tradicionalmente controvertidas, la condición de viajero en este transporte y el concepto de gestión de mercancías, exigiendo dimensión empresarial y exclusividad.

El Capítulo VI se ocupa de las peculiaridades de distintas modalidades de transporte en línea con la regulación supletoria. Aun así, esta Ley introduce algunas novedades relevantes: el transporte a la demanda, que pretende ofrecer un servicio acomodado a las necesidades de determinados grupos de usuarios, al que no llega el transporte regular de viajeros de servicio público; el transporte turístico, tanto público como privado complementario, con el que se intenta dar respuesta a necesidades de transporte específicas de la actividad turística, imprescindibles para asegurar la calidad de los servicios que ofrecen; y el transporte adaptado, que es aquel que atiende a las necesidades físicas, psíquicas, incluso, socioeconómicas, de los usuarios, y que requiere de vehículos adaptados a sus necesidades. Finalmente, en materia de transporte escolar, la decisión es que su realización sea en las mismas condiciones y modalidades sin excepciones, de ahí que se considere a extinguir el privado complementario escolar.

El Capítulo VII se dedica al transporte en taxi. Se trata de un sector de transporte clave en las islas, que, sin embargo, tradicionalmente, ha estado falto de regulación, sujeto al reglamento nacional y a ordenanzas municipales, con problemas, por ejemplo, en materia de infracciones y sanciones. La regulación responde a la realidad del sector en las islas, si bien, no sólo persigue reglamentar la actividad, incluyendo su transparencia, sino también dar respuesta a los problemas particulares que existen en las áreas metropolitanas y en las infraestructuras portuarias y aeroportuarias, mediante las zonas de prestación conjunta y las áreas sensibles.

Por último, el Capítulo VIII se ocupa de las medidas de control, tanto técnicas como documentales, optando por la implantación del tacógrafo, en aras de la calidad del transporte en las islas. En todo caso, esta medida se pondera con una disposición transitoria que permite su aplicación progresiva y que encarece al Gobierno a adoptar medidas que promuevan y favorezcan su cumplimiento.

El Título IV se dedica a las actividades auxiliares y complementarias. Su contenido es continuista con respecto a la normativa estatal vigente. No obstante, se formulan los principios que deben regir una actividad clave en Canarias por su relación con el turismo: el arrendamiento de vehículos, con conductor, sin conductor, y en caravanas. En el caso del arrendamiento con conductor, se establecen los criterios que deben regir esa actividad, que aseguren su calidad, y que la diferencien del servicio de taxis. En cuanto a las caravanas, se fijan las reglas para subordinar esta actividad a la protección de los recursos naturales del archipiélago. Con carácter general, la Ley incorpora previsiones para hacer frente a los supuestos de desplazamiento masivo de vehículos, con carácter estacional, a las islas, con el fin de evitar su efecto perjudicial sobre el medio ambiente insular.

El Título V formula el régimen de inspección y sancionador. En este punto, la Ley sigue el esquema de la legislación estatal, en su día acordado con todas las Comunidades Autónomas, si bien se introducen tipos infractores acomodados a la realidad del transporte insular, como los referidos al servicio de taxis y al arrendamiento de vehículos para circular en caravana, y se incorpora un listado de conductas que se consideran condiciones esenciales de las concesiones, autorizaciones y licencias administrativas, en aras de la seguridad jurídica.

La Ley se cierra con un conjunto de disposiciones adicionales, transitorias y finales, que pretenden recoger algunas medidas y supuestos particulares, referidos a la colaboración interadministrativa, y, sobre todo, a través de las disposiciones transitorias, se establece el tránsito razonable entre el nuevo marco legal y el vigente hasta ahora, que se sustituye.

Por último, cabe señalar que en el proceso de elaboración de la presente norma han tenido participación activa distintos organismos públicos y entidades tanto públicas como privadas.