Sumario

EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE NAVARRA

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente

LEY FORAL DE INTERVENCIÓN PARA LA PROTECCIÓN AMBIENTAL.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

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La conservación y restauración del medio ambiente se ha erigido en una de las principales preocupaciones de las sociedades contemporáneas, particularmente en las más desarrolladas, que han asumido un papel fiduciario en relación con el patrimonio natural por el que quedan obligadas a transmitirlo a las futuras generaciones en condiciones tales que les sea posible satisfacer sus necesidades básicas.

El medio ambiente se contempla en el artículo 45 de la Constitución española como un bien colectivo necesitado de protección, respecto al cual todos tenemos el derecho a disfrutarlo y, también, el deber de conservarlo. Un derecho y un deber que, como reconocen diversos textos internacionales, corresponden a todos los seres humanos de nuestro planeta. El mismo precepto constitucional contiene un mandato dirigido a los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, a fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente. La protección del medio ambiente en cuanto bien colectivo, aunque susceptible de disfrute individual, queda encomendado de forma principal a los poderes públicos. Se configura, así, una función pública de cuidado de los recursos naturales frente a las actuaciones que puedan lesionarlo o utilizarlo de forma abusiva e irracional.

Esa función pública de protección ambiental puede llevarse a cabo a través de diversas maneras que implican distintos grados de presencia de las Administraciones públicas. Todas ellas podrán simultanearse para alcanzar el deseado objetivo de la preservación ambiental. No obstante, las que se han mostrado más eficaces y garantizan mejor el principio de prevención, que es la regla de oro de la política ambiental, son las clásicas técnicas de intervención administrativa. Estas técnicas se basan en el control previo de las actividades susceptibles de producir afecciones al medio ambiente mediante la correspondiente autorización o licencia; en el establecimiento de un régimen permanente de inspección y control, así como en la tipificación de las oportunas sanciones para prevenir y, en su caso, reaccionar frente los incumplimientos de las condiciones bajo las cuales se permite la ejecución del proyecto o el ejercicio de estas actividades contaminantes.

La presente Ley Foral tiene por objeto, precisamente, la regulación de las distintas formas de intervención administrativa ambiental de las Administraciones públicas de la Comunidad Foral de Navarra.

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La primera regulación en España de la intervención administrativa sobre las actividades susceptibles de ocasionar daños al medio ambiente o a la salud de las personas se estableció en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre. Esta regulación estatal, por el tratamiento uniformista y correctivo de las actividades que implantaba y por su descoordinación con los principios e instrumentos de la ordenación territorial y urbanística, dejó de dar satisfacción a las exigencias de carácter ambiental y territorial y, por ello, fue desplazada en Navarra por la Ley Foral 16/1989, de 5 de diciembre, de control de actividades clasificadas para la protección del medio ambiente. Esta normativa, como se explicaba en su exposición de motivos, tenía un carácter integrador, ya que contemplaba todas las afecciones ambientales que pueda ocasionar una actividad, como pueden ser la contaminación de la atmósfera y del agua, el impacto ambiental y sanitario de los ruidos y vibraciones y el generado por la producción y gestión de residuos, así como los peligros de incendio o de otro tipo que puedan derivarse de su ejercicio. Con la presente Ley Foral se supera y amplía el régimen de control de las actividades clasificadas, dando un paso más en la prevención y protección de la contaminación procedente de las actividades clasificadas y en la coordinación de las distintas Administraciones Públicas con competencias en la materia.

Hasta el momento, la Ley Foral 16/1989, de 5 de diciembre, junto con su desarrollo reglamentario, ha sido, por su carácter general e integrador, la normativa más importante sobre la intervención ambiental del ordenamiento ambiental propio de Navarra. Es cierto que existen otras normas ambientales que han mostrado su eficacia en el objetivo de la protección ambiental, pero su objeto de regulación no se refiere a determinadas actividades contaminantes, sino a la conservación de específicos elementos del medio ambiente. Es el caso, por ejemplo, de la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, de protección y gestión de la fauna silvestre y sus hábitats o de la Ley Foral 9/1996, de 17 de junio, de espacios naturales de Navarra. También se han aprobado otras normas de carácter sectorial como la Ley Foral 10/1988, de 29 de diciembre, de saneamiento de las aguas residuales, la Ley Foral 13/1994, de 20 de septiembre, de gestión de los residuos especiales o, a nivel reglamentario, el Decreto Foral 6/2002, de 14 de enero, por el que se establecen las condiciones aplicables a la implantación y funcionamiento de las actividades susceptibles de emitir contaminantes a la atmósfera.

Han faltado, sin embargo, normas propias de Navarra que regularan las nuevas formas de intervención ambiental más rigurosas, más participativas y con un enfoque más integral de los efectos contaminantes de las actividades a ellas sometidas, que se han ido sumando en la legislación española a impulso de la normativa de la Unión Europea. Primero fue la evaluación de impacto ambiental de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, regulada en la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio, modificada por la Directiva 97/11/CE, de 3 de marzo, que fueron transpuestas mediante el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, modificado por la Ley 6/2001, de 8 de mayo. Luego vino la prevención y el control integrados de la contaminación regulados en la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre, transpuesta por la Ley 16/2002, de 1 de julio. Finalmente, se ha incorporado la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente mediante la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento y del Consejo, de 27 de junio. Además la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, estableció en su disposición adicional cuarta que el Gobierno de Navarra debía remitir al Parlamento un proyecto de Ley Foral de Evaluación Ambiental en Navarra que incorporase al ordenamiento de la Comunidad Foral de Navarra la citada Directiva 2001/42/CE, del Parlamento y del Consejo, de 27 de junio.

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En este contexto resulta necesaria en Navarra una nueva norma que regule, ordene y sistematice estas formas de intervención ambiental, que afectan a muy distintos proyectos y actividades contaminantes, tanto públicos como privados, prestando especial atención a la inspección de dichas actividades y a la reparación de los daños ambientales.

Esta norma debe tener necesariamente rango de Ley Foral para poder establecer todas las medidas, obligaciones y derechos que conduzcan eficazmente al cumplimiento de sus objetivos.

Por todo lo anterior, y en virtud de las competencias reconocidas a la Comunidad Foral de Navarra en el artículo 57.c) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, sobre el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente y ecología, el Parlamento de Navarra aprueba esta Ley Foral de intervención para la protección ambiental cuyo objeto es, según indica su artículo primero, regular las distintas formas de intervención administrativa de las Administraciones públicas de la Comunidad Foral de Navarra para la prevención, reducción y el control integrados de la contaminación y el impacto ambiental sobre la atmósfera, el agua, el suelo, así como sobre la biodiversidad, de determinadas actividades, públicas o privadas, como medio de alcanzar la máxima protección posible del medio ambiente en su conjunto.

Para ello, regula distintos tipos de control ambiental previo de determinadas actividades según su mayor o menor incidencia en el medio ambiente, simplificando los procedimientos autorizatorios y de informe en materia ambiental. En dichas formas de intervención cabe distinguir las autorizatorias y las de informe o evaluación. Las primeras consisten en dos tipos de autorizaciones de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra (la autorización ambiental integrada y la autorización de afecciones ambientales), y en una licencia municipal de actividad clasificada, complementadas todas ellas con la correspondiente autorización o licencia de apertura o puesta en marcha de la actividad. Entre las segundas destacan la evaluación de impacto ambiental de proyectos y la evaluación ambiental estratégica de planes y programas.

En la Ley Foral cobran especial importancia los anejos. Para evitar duplicidades en la intervención ambiental y lograr la mayor simplicidad en la aplicación de la Ley Foral, los anejos identifican una sola vez cada actividad sometida a intervención ambiental. De esta manera, su localización en uno de los anejos determina y conduce a la tramitación de un único procedimiento administrativo a través del cual se aplica el correspondiente instrumento de intervención ambiental, ya sea la autorización ambiental integrada, con o sin previa evaluación de impacto ambiental, la autorización de afecciones ambientales, la evaluación estratégica de planes y programas, la evaluación de impacto ambiental de planes y proyectos, o la licencia municipal de actividad clasificada que, según los casos, puede exigir la realización de una previa evaluación de impacto ambiental o ir precedida del informe vinculante del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, o, en su caso, de otros Departamentos en el ejercicio de sus competencias.

Constituye elemento destacado la participación ciudadana que se potencia mediante las disposiciones legales que imponen el intercambio, la difusión y la publicidad de la información ambiental. Además, la Ley Foral establece mecanismos eficaces de inspección ambiental sobre las actividades incluidas en su ámbito de aplicación y, finalmente, regula los dispositivos para la restauración de la legalidad ambiental incluidos los dirigidos a reparar o compensar los daños causados al medio ambiente, así como un régimen sancionador para las infracciones a lo establecido en la propia Ley Foral. Y aún se establece un último sistema de control externo de la ejecución de la propia Ley Foral a través de la Comisión de Evaluación de la Ejecución Legislativa. Este novedoso sistema permitirá una continua actualización a la vista de la experiencia en su aplicación práctica.

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De acuerdo con su finalidad integradora, esta Ley Foral comprende lo que en el ámbito comunitario y estatal es objeto de no menos de cuatro disposiciones normativas. No obstante, como es propio de una norma con rango de ley, se ha limitado a contener las disposiciones más generales sometidas a reserva de ley, remitiendo las cuestiones de detalle al posterior desarrollo reglamentario.

La Ley Foral se estructura en seis Títulos y consta de 86 artículos, dos disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales, y los cuatro anejos que recogen las definiciones de los principales términos empleados en la Ley Foral y las actividades incluidas en su ámbito de aplicación.

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El Título Preliminar contiene las disposiciones generales de la Ley Foral, que definen su objeto y finalidades, su ámbito de aplicación y los principios inspiradores de la intervención ambiental entre los que se encuentran los principios de prevención, de precaución o cautela, de quien contamina paga, así como el principio de reparación o corrección de los impactos ambientales, preferentemente en la fuente misma, y el principio de participación. Especial importancia reviste el principio de integración de las exigencias ambientales en la definición y en la realización de las políticas y acciones de las Administraciones públicas de Navarra, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible.

En este Título también se destaca la siempre necesaria cooperación entre las distintas Administraciones públicas de Navarra como principio e instrumento básico para lograr los objetivos de la Ley Foral, se regula la difusión y el derecho de acceso a la información ambiental, como presupuesto básico de la participación ciudadana en este sector, a la que, de manera principal, también sirve el reconocimiento de una acción pública para que cualquier persona pueda exigir ante las Administraciones públicas competentes el cumplimiento de lo dispuesto en ella.

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En el Título I se regulan las actividades sometidas a autorización ambiental por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. Son tres tipos de autorización: la autorización ambiental integrada, la autorización de afecciones ambientales y la autorización de apertura o puesta en marcha.

El Capítulo I regula la primera de ellas. La Ley Foral parte de la competencia de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra para otorgar la autorización ambiental integrada, sin perjuicio de la intervención de otras Administraciones públicas en el procedimiento de autorización mediante los preceptivos informes de las Confederaciones Hidrográficas sobre los vertidos a las aguas continentales y de las Entidades Locales sobre la compatibilidad urbanística de la actividad y sobre los aspectos que afecten a las competencias del municipio en el que se pretende ubicar la instalación.

Se desarrolla y adapta a la Comunidad Foral de Navarra el régimen autorizatorio ya contenido en la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación que transpuso la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre. Mediante la autorización ambiental integrada se supedita la instalación y funcionamiento de las instalaciones que se encuentran bajo su ámbito al cumplimiento de las condiciones ambientales que en ella se establezcan. Estas condiciones se sustancian en los valores límite de emisión fijados con base en las mejores técnicas disponibles y con ellas se pretende controlar el impacto que determinadas actividades e instalaciones de elevado potencial contaminante pueden tener sobre el agua, el aire o el suelo. Esta autorización sustituye al conjunto disperso de autorizaciones ambientales exigibles a estas instalaciones de acuerdo con la normativa sectorial vigente mediante su integración en un único acto autorizatorio. Además, se incorpora también la evaluación de impacto ambiental al procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada, en los casos de las actividades sometidas a ambos tipos de intervención.

El Capítulo I del Título I regula en su Sección 1.ª las disposiciones generales relativas a la autorización ambiental integrada en lo que se refiere a las instalaciones sometidas, modificación de la instalación, modificación de la autorización y el reconocimiento de la posibilidad de llegar a acuerdos voluntarios entre la Administración y los particulares. La Sección 2.ª establece el procedimiento administrativo por el que se solicita, tramita y, en su caso, otorga la autorización ambiental integrada, valorando con carácter previo la necesidad de someterla a evaluación de impacto ambiental. En la Sección 3.ª, de acuerdo con los objetivos de integración ambiental y de simplificación procedimental, se contienen las previsiones para la integración de la evaluación de impacto ambiental, cuando ésta es necesaria, en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada.

En el Capítulo II se regula la autorización de afecciones ambientales que, con las debidas adaptaciones, asume el fundamento y los objetivos de los estudios de afecciones ambientales que se regulaban en el Decreto Foral 229/1993, de 19 de julio, que es ahora derogado por la Ley Foral. A esta autorización de afecciones ambientales, cuyo otorgamiento es competencia del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, quedan sujetas aquellas actividades que se realicen en suelo no urbanizable y que no se encuentren sometidas a otro de los instrumentos autorizatorios o informes de los previstos en la Ley Foral.

Por último, en el Capítulo III se regula la autorización de apertura o de puesta en marcha respecto de las actividades o instalaciones sometidas a autorización ambiental integrada o a autorización de afecciones ambientales. Su finalidad es comprobar que la instalación o actividad se ajusta al proyecto autorizado, correspondiendo su otorgamiento al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda.

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En el Título II de la Ley Foral se abordan las actividades sometidas a evaluación o informe por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. Adelantándose a la transposición estatal de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente y dando cumplimiento así a la exigencia derivada de la disposición adicional cuarta de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, se regula, en el Capítulo I de este Título, la denominada evaluación ambiental estratégica de planes y programas. Con este novedoso procedimiento se evalúa la incidencia ambiental de los planes o programas de forma anticipada a la ejecución de los proyectos o actividades que aquéllos puedan prever, con independencia de la evaluación de impacto ambiental que la ejecución de dichos proyectos o actividades pueda requerir. El procedimiento de evaluación estratégica finaliza con la declaración de incidencia ambiental del plan o programa, que se consagra como un requisito esencial e inexcusable para la aprobación definitiva del plan o programa.

El Capítulo II regula la evaluación de impacto ambiental de determinados proyectos, públicos o privados, cuando dicha evaluación no se integre en los procedimientos de la autorización ambiental integrada o de la licencia municipal de actividad clasificada. De esta manera, además de completar y desarrollar la legislación estatal en la materia, se simplifican los trámites de la evaluación cuando la actividad está sometida a otros procedimientos autorizatorios de naturaleza ambiental. En primer lugar, se regula la resolución sobre el sometimiento de determinados proyectos a evaluación de impacto ambiental de acuerdo con los criterios de selección establecidos en la normativa comunitaria y estatal. En segundo lugar, se establecen los distintos trámites procedimentales de la evaluación de impacto ambiental, así como el contenido del estudio y la ulterior declaración de impacto ambiental en los supuestos en que ésta corresponda emitirla al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda.

Por último, el Capítulo III establece una regulación general y básica de los informes ambientales a incorporar en otros procedimientos autorizatorios cuya competencia corresponde a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

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El Título III establece una nueva regulación de las denominadas actividades clasificadas sujetas al control y a la intervención ambiental de los municipios en cuyos términos se pretendan realizar. A este régimen se encuentran sujetas la mayor parte de las actividades susceptibles de ocasionar molestias, alterar las condiciones de salubridad, causar daños al medio ambiente o producir riesgos para las personas o bienes, siempre que no estén sujetas a la autorización ambiental integrada.

En realidad, la intervención municipal sobre las actividades con efectos ambientales presenta diversos grados. Por un lado, en las actividades sometidas a autorización ambiental integrada se ha considerado innecesaria la licencia municipal de actividad clasificada, sin perjuicio de la intervención municipal en el procedimiento de otorgamiento de dicha autorización a través de los preceptivos informes que en él se prevén. Por otro lado, las actividades sometidas a licencia municipal de actividad clasificada pueden ir precedidas de la evaluación de impacto ambiental, o del informe vinculante del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda.

El Capítulo I de este Título III contiene las disposiciones generales y comunes sobre las actividades clasificadas, así como los procedimientos de otorgamiento de la licencia, distinguiendo los casos en que la actividad está sometida al único control ambiental de la licencia de actividad clasificada, de los que resulta necesaria la evaluación de impacto ambiental de tales actividades, en cuyo caso también ésta tendrá carácter vinculante para el municipio a la hora de resolver sobre el otorgamiento de la licencia de actividad.

En el Capítulo II se regula la licencia municipal de apertura como requisito previo a la puesta en funcionamiento de las actividades sometidas a la licencia municipal de actividad clasificada. Esta licencia municipal de apertura consiste básicamente en la comprobación de la instalación y el adecuado cumplimiento de las condiciones y medidas correctoras que se hayan establecido en la licencia.

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El Título IV regula la potestad de inspección sobre las actividades sometidas a la intervención ambiental de las Administraciones públicas de Navarra. Una potestad de importancia creciente en todos los sectores sometidos a control público, como forma de garantizar la legalidad de las actividades privadas sometidas a control y la propia eficacia del control, al que la Ley Foral ha querido dotar de un importante marco legal. Así, por un lado, se clarifican las competencias inspectoras y las facultades del personal inspector en el ejercicio de esta potestad administrativa. Por otro, para facilitar la actividad inspectora se prevé su necesaria planificación y una serie amplia de deberes de comunicación de los titulares de las instalaciones sometidas mediante el autocontrol. Finalmente, la transparencia de esta actividad queda garantizada por necesaria publicidad de las actividades de inspección, sin más limitaciones que la derivadas de la normativa de acceso a la información ambiental.

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En el Título V se establece el régimen de la restauración de la legalidad ambiental, distinguiendo dos actividades que no siempre han estado bien diferenciadas. Por un lado, se regula la legalización de las actividades sometidas que no cuentan con la preceptiva licencia o autorización, así como las medidas cautelares para garantizar tal legalización. En el Capítulo II, se establecen medidas aseguradoras, correctoras y de reposición de la realidad física alterada como consecuencia de los daños que las actividades sometidas puedan causar al medio, estableciendo la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, y ello sin perjuicio de las eventuales responsabilidades penales o administrativas que pudieran imponerse.

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Por último, en el Título VI se regula el régimen sancionador mediante la tipificación de infracciones leves, graves y muy graves, sus correspondientes sanciones y las prescripciones básicas del procedimiento administrativo sancionador. Se prevé la creación de un Registro de infractores de normas ambientales de la Comunidad Foral y la posibilidad de hacer públicas las sanciones firmes. Además, se establece la prestación ambiental sustitutoria como una forma novedosa de cumplimiento de las sanciones pecuniarias. Finalmente, se determinan los criterios de graduación de las sanciones y los órganos competentes para imponerlas.

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En la parte final figuran las disposiciones finales, transitorias y derogatorias, así como la relación de anejos que incluyen las actividades e instalaciones incluidas en su ámbito de aplicación. Estos anejos son parte sustancial de la Ley Foral por cuanto que contienen el listado que, de forma automática y clara, conduce a la aplicación del correspondiente procedimiento de intervención regulado en el articulado de la Ley Foral, a cada una de las actividades en ellos incluidas.