Sumario

Ley Foral [COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA] 10/1994, 4 julio, derogada por la letra a) del número 1 de la Disposición Derogatoria Única de la Ley Foral [COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA] 35/2002, 20 diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo («B.O.N.» 27 diciembre) el 27 de marzo de 2003.

Exposición de Motivos

Desde que asumiera sus competencias exclusivas en las materias de ordenación del territorio y urbanismo, en virtud del artículo 44.1 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, la Comunidad Foral de Navarra viene desarrollando una considerable iniciativa normativa dirigida a adecuar la legislación reguladora de las actividades territoriales y urbanísticas a la realidad social imperante en el ámbito navarro.

La primera Ley Foral promulgada, la 12/1986, de 11 de noviembre, de Ordenación del Territorio, supuso ya una primera innovación en el ordenamiento jurídico foral, al crear «ex novo» cinco instrumentos de planificación espacial, estableciendo su objetivo y función, contenido, efectos y procedimiento de formación y aprobación, además de incorporar medidas complementarias relativas a la formación del planeamiento municipal.

Un segundo texto legal en la materia fue la Ley Foral 6/1987, de 10 de abril, de Normas Urbanísticas Regionales para protección y uso del territorio. Esta Ley, lejos de configurarse como un instrumento de planificación territorial, como así lo catalogaba en su inicio la Ley Foral de Ordenación del Territorio, constituye una auténtica disposición general que ha permitido: a) Establecer la normativa básica para una adecuada protección del suelo no urbanizable, posibilitando una racional ublización del suelo compatible con la preservación de este recurso natural digno de la mayor protección; y b) regular de un modo más congruente y ordenado el crecimiento urbanístico de los núcleos de población, impartiendo pautas de comportamiento y criterios de ordenación territorial materializables a través del planeamiento urbanístico municipal.

Más tarde, la Ley Foral 7/1989, de 8 de junio, de medidas de intervención en materia de suelo y vivienda, adelantó al ámbito navarro una nueva delimitación conceptual del contenido del derecho a la propiedad inmobiliaria, acorde con la función social que este derecho subjetivo está llamado a desempeñar. La Ley Foral permitió la agilización del planeamiento urbanístico de desarrollo; simplificó la tramitación en el otorgamiento de licencias y de autorizaciones administrativas sobre el suelo no urbanizable, reduciendo los plazos para su concesión e incorporando el silencio administrativo positivo; otorgó a la Administración un haz de poderosas facultades e instrumentos administrativos (los derechos de tanteo y retracto sobre suelo y vivienda) para combatir la especulación inmobiliaria; creó un nuevo sistema de ejecución del planeamiento urbanístico, el de ejecución forzosa, con el fin de coadyuvar a la realización de los planes de ordenación urbana por cauces celéricos y eficaces; definió nuevos supuestos expropiatorios, precisando criterios generales de tasación de los terrenos; e incluyó medidas relativas a las viviendas de protección oficial, entre ellas el deber de prever suelo para viviendas de protección oficial en el planeamiento de municipios de más de 2.000 habitantes.

La Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, se ha consolidado como el broche que cierra hasta ahora la cadena de disposiciones forales sobre la ordenación del territorio y urbanismo en Navarra. Esta Ley Foral ha operado a su vez una microordenación del territorio, al reorganizar y reducir la cantidad ingente de poderes locales que incidían competencialmente sobre el mismo. Y al mismo tiempo, ha perfilado las bases del deslinde competencial entre municipios y concejos en la materia urbanística.

Las anteriores Leyes Forales han regulado la ordenación del territorio y el urbanismo desde 1985, año en que se produjo el traspaso de servicios y funciones de la Administración del Estado a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, de modo fundamentalmente complementario, respecto de la legislación estatal nucleada en torno al texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, sobre todo las de contenido eminentemente más urbanístico. Junto con este texto estatal, sus modificaciones ulteriores a través de los Reales Decretos-leyes 3/1980 de 14 de marzo, y 16/1981, de 16 de octubre, y los reglamentos de desarrollo (planeamiento, gestión y disciplina), las leyes navarras amalgamaron un ordenamiento urbanístico armonizado y homogéneo válido en líneas generales para afrontar la ordenación del territorio navarro en los primeros años de ejercicio de las competencias asumidas.

No obstante, ha de reconocerse que este primigenio ordenamiento urbanístico vigente en Navarra, se ha visto impactado últimamente por la aparición de ulteriores Leyes emanadas del Estado. Así, la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, ha establecido los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales como un instrumento básico y obligatorio para la planificación de los recursos naturales previo y preceptivo a la declaración de un área como Espacio Natural. Un año más tarde, la promulgación de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo introdujo importantísimas y trascendentales innovaciones en el ámbito jurídico-administrativo, al punto de configurar un novedoso régimen jurídico del suelo urbano y urbanizable, vertebrado sobre la sucesiva y gradual adquisición de cuatro facultades urbanísticas integradoras del contenido de la propiedad inmobiliaria. La Ley estatal modificó los criterios de valoración del suelo a efectos expropiatorios, reformó la institución expropiatoria e introdujo nuevas técnicas para la adquisición de terrenos con destino a reservas públicas de suelo. En último término la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ha efectuado una reforma del procedimiento administrativo común y que, lógicamente, afecta a los procedimientos urbanísticos.

La trascendencia para el ordenamiento urbanístico general que supuso la Ley 8/1990, de 25 de julio, ha dado lugar a la aparición de un nuevo texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, en el que se recogen, armonizan y aclaran las hasta entonces vigentes disposiciones estatales sobre suelo y ordenación urbanística.

Y es, precisamente, la necesidad de acomodar este nuevo texto refundido a las particularidades navarras, el principal motivo para impulsar la oportuna iniciativa legislativa que promueva la revisión global del ordenamiento urbanístico aplicable en esta Comunidad.

Esta revisión que ahora se postula persigue tres objetivos generales. El primero, ya se ha señalado, es el de adecuar a Navarra las disposiciones normativas establecidas en la nueva legislación estatal, ejercitando la Comunidad Foral sus competencias exclusivas sobre la ordenación del territorio y el urbanismo y desarrollando la legislación básica estatal en aquellos aspectos que se considere menester. En la consecución de este objetivo, se ha optado por partir del mismo esquema en que se estructura el texto estatal, con lo que se ratifican y mantienen las líneas vertebradoras del sistema jurídico existente desde que en 1956 se aprobara la Ley del Suelo, habida cuenta de la validez, eficacia y conocimiento de esta norma por quienes se relacionan con las materias urbanísticas.

El segundo objetivo persigue codificar y armonizar en un solo cuerpo normativo, en la mayor medida posible, el conjunto hoy disperso de preceptos legales reguladores de la ordenación del territorio y el urbanismo. Para alcanzar este objetivo se han refundido en un único texto legal las disposiciones con rango formal de Ley provenientes de la Comunidad Foral de Navarra y que atañen a estas dos materias, junto con los preceptos de alcance supletorio contenidos en la normativa estatal, acudiéndose en casos puntuales, pero necesarios, al desarrollo de la legislación básica del Estado en otras materias, pero partiendo siempre del pleno respeto al reparto competencial que, entre el Estado y Navarra, ha operado la Constitución.

El tercer objetivo busca incorporar al ámbito urbanístico y de la ordenación del territorio los principios de celeridad y eficacia que deben presidir toda actividad de la Administración Pública y, para ello, se apuesta por la reforma y simplificación de distintos procedimientos administrativos tanto en la formación de los planes urbanísticos, como en la gestión del planeamiento y en los actos administrativos autorizatorios.

Con estas tres principales finalidades, la Ley Foral se estructura en nueve títulos.

El título preliminar establece el objeto y finalidades de la Ley, que no es otro que regular, desde las competencias exclusivas de la Comunidad Foral de Navarra asumidas en virtud de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, la actividad administrativa y de los particulares en las materias de ordenación del territorio y urbanismo. Actividad que comprende la clásica división de potestades administrativas de ordenación, ejecución, gestión y disciplina, todas ellas ejercitables desde la concepción de la ordenación del territorio y urbanismo como auténticas funciones públicas atribuidas a la competencia originaria de los poderes públicos.

El título I se ocupa del régimen urbanístico del suelo, si bien aquí la Ley Foral parte del debido respeto a las condiciones básicas que establece la legislación estatal en orden a garantizar la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio del derecho de propiedad inmobiliaria y en el cumplimiento de los deberes constitucionales que esta propiedad implica.

En la regulación de este régimen del suelo destacan las siguientes aportaciones: La definición legal del suelo urbano vinculada a la suficiencia de los servicios urbanísticos previstos por el plan, con lo que el criterio de la realidad fáctica del suelo urbano queda subordinado a la finalidad urbanística prevista «pro futuro» por el plan, y no, como hasta ahora, a la constatación de la existencia de unos pretendidos servicios cuya insuficiencia para atender las posteriores necesidades urbanísticas pretendidas era más que notable; la limitación de la potestad de clasificar suelo urbanizable no programado a los municipios de más de 10.000 habitantes, los más aptos para prever el desarrollo de este tipo de suelo; la posibilidad de autorizar viviendas familiares aisladas en suelo no urbanizable de mediana productividad agrícola y genérico en las condiciones y zonas que reglamentariamente se determinen, posibilitando con ello el mantenimiento de un tradicional «modus vivendi» en la zona norte de Navarra; la fijación supletoria de plazos para el cumplimiento de los deberes urbanísticos por los propietarios de suelo urbano y urbanizable, en defecto de previsión expresa por el planeamiento; la simplificación del procedimiento administrativo para edificar, mediante la regulación de los plazos de edificación y de un procedimiento excepcional que permite la implantación directa de industrias o actividades terciarias en suelo urbano o urbanizable, en supuestos justificados de interés general, y la adaptación de los límites máximos de densidad de la edificación residencial o industrial a los estándares más propios de la población navarra, alejados de los máximos fijados supletoriamente en la legislación del Estado.

El título II regula los instrumentos de ordenación del territorio. La nueva Ley Foral incorpora las previsiones de la Ley Foral de Ordenación del Territorio, a la vez que la modifica puntualmente en algunos de sus preceptos.

El transcurso del tiempo ha permitido demostrar la necesidad, más que conveniencia, de proceder a una reforma parcial de dicho texto, con la finalidad de simplificar los procedimientos administrativos de elaboración de instrumentos de ordenación del territorio, especialmente en el caso de las Normas Urbanísticas Comarcales; procedimientos complejos y sinuosos capaces de disuadir y entorpecer la voluntad de la Administración a la hora de promover la planificación territorial. También se entiende conveniente remitir a la legislación específica que se dicte sobre conservación de los espacios naturales la regulación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, establecidos por la legislación básica del Estado, y que «de facto» han venido a sustituir, cuando no a anular, la validez de los anteriores Planes de Ordenación del Medio Físico regulados por la Ley Foral de Ordenación del Territorio.

Por otro lado, la existencia de algunas lagunas jurídicas suscitadas alrededor de la ejecución de los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal se configura como un motivo añadido para promover una modificación legal que complete y desarrolle, engarzando con la escala de derechos y facultades urbanísticas, los extremos relacionados con el contenido y aplicación posterior de estos instrumentos.

En el campo del planeamiento urbanístico municipal, el título III de la Ley Foral unifica en una sola figura el Plan Municipal, los anteriores Planes Generales y Normas Subsidiarias, simplificación más metodológica que real, pues la Ley Foral 6/1987, de 10 de abril, ya había convertido las Normas Subsidiarias en el auténtico plan ordenador de los municipios navarros de menos de 10.000 habitantes. Los nuevos planes municipales, cuyo contenido varía según la entidad y dinámica de crecimiento de cada municipio, agregan además una importante novedad respecto al régimen común, cual es la de poder ordenar y regular directamente el suelo urbanizable, sin necesidad de remitirse a un Plan Parcial siempre que se recojan los contenidos propios de éste.

El Plan Municipal puede desarrollarse mediante tres figuras ya existentes en la legislación precedente: El Plan Parcial, el Plan Especial y los Estudios de Detalle, y sus previsiones se materializan mediante los proyectos de urbanización. La Ley desarrolla igualmente algunos puntos relativos a las Areas de Reparto y al Aprovechamiento tipo en consonancia con las disposiciones estatales.

En su afán por agilizar la tramitación administrativa, la Ley Foral reduce los pasos a dar en la elaboración y aprobación de los planes urbanísticos, ampliando la autonomía de las entidades locales promotoras del planeamiento, y reconoce a los ciudadanos la facultad de presentar propuestas de modificaciones puntuales del Plan Municipal, extremo ahora limitado por la normativa estatal urbanística.

La formación del Plan Municipal se centra en cuatro momentos: La aprobación inicial, la información pública y audiencia simultáneas, la aprobación provisional y la aprobación definitiva por el Consejero de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente. En este último trámite, la Ley limita la discrecionalidad de la Administración foral a la hora de examinar el Plan Municipal: La regla general será ahora la aprobación, y la excepción la denegación en los tasados supuestos en que el plan no se ajuste al ordenamiento jurídico o no respete el orden competencial de las demás Administraciones Públicas territoriales. La potenciación de la autonomía municipal es más evidente todavía al atribuirse a cada municipio la competencia para la aprobación definitiva de los planes urbanísticos de desarrollo, sin perjuicio de coordinar su actuación con los intereses forales mediante un informe preceptivo y vinculante de la Administración foral en las materias reservadas a la competencia de la Comunidad Foral.

La Ley Foral delimita también las competencias entre los municipios y la Administración foral en materia de planeamiento urbanístico. A los municipios les corresponde impulsar su propio planeamiento integral, y sólo en tres supuestos precisos esa facultad se residencia en la Administración foral: a) Cuando el plan afecte a más de un municipio y en defecto de acuerdo expreso entre los municipios afectados; b) en los supuestos de subrogación previstos en la legislación, por negligencia o incapacidad de la entidad local, y c) en supuestos específicos de necesidades constatadas de vivienda o suelo industrial que hagan necesaria la intervención de la Administración de la Comunidad Foral en sustitución de la Administración Local.

El título IV regula la ejecución del planeamiento. Los aspectos más novedosos son la introducción de la ejecución por convenio con la iniciativa particular y la simplificación, al máximo admisible de la tramitación de los sistemas de actuación, en el que el proyecto de reparcelación adquiere la condiciones de instrumento clave en cualquier actuación privada. Los sistemas quedan configurados en cinco: Compensación, cooperación, reparcelación voluntaria, en cuanto fórmula más simple de actuación, ejecución forzosa, sistema ya incorporado por la Ley Foral 7/1989, de 8 de junio y expropiación.

En parecidos términos, el título V matiza algunos aspectos puntuales de la normativa estatal sobre la expropiación y el régimen de venta forzosa. Entre sus novedades destacan la posibilidad de expropiar suelo urbano con destino al patrimonio público del suelo, y el derecho de adquisición preferente otorgado a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra para que adquiera terrenos sujetos al régimen de venta forzosa con antelación al concurso municipal para la adjudicación del terreno.

El título VI contempla, con una nueva visión, la intervención administrativa en los edificios y uso del suelo y la disciplina urbanística. A tal efecto, se precisan los actos sujetos a licencia urbanística. En materia de protección de la legalidad urbanística, se depositan en la Administración nuevas facultades tuitivas, algunas cautelares, para garantizar la restauración del orden infringido a su situación inicial. Se completa este título con la adaptación del régimen disciplinario en la materia a los modernos principios del Derecho Administrativo sancionador proclamados por la Constitución, y recopilados en la reciente y ya antes citada Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. De este modo, la Ley Foral clasifica las infracciones en muy graves, graves o leves, según el valor del bien jurídico protegido, y se revisan y, en su caso, actualizan las sanciones según la nueva concepción social de la gravedad del ilícito. La competencia para sancionar recae, por regla general, en las entidades locales con competencia en materia de disciplina urbanística, salvo en casos tasados, en que la competencia se atribuye al Consejero de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente.

El título VII recoge todos los instrumentos de intervención en el mercado del suelo hoy vigentes:

Constitución de patrimonios públicos, derecho de superficie y derechos de tanteo y retracto. Entre sus novedades aparece la obligación de los Ayuntamientos de más de 2.000 habitantes de constituir su propio patrimonio municipal de suelo en coherencia con la previsión de la Ley Foral 7/1989, de medidas de intervención en materia de suelo y vivienda, que imponía a estos mismos municipios el deber de reservar suelo para viviendas de protección oficial; así como la posibilidad, tanto por la Administración Foral como por los Ayuntamientos de Navarra, tengan o no planeamiento municipal, de establecer reservas de suelos sobre terrenos clasificados como no urbanizables o urbanizables no programados.

Finalmente, el título VIII aborda, en el marco de la legislación sobre Administración Local, las relaciones interadministrativas, precisando la constitución por los Ayuntamientos de mancomunidades urbanísticas y reconociendo su facultad para desconcentrar y descentralizar sus funciones sin ningún tipo de control tutelante de la Administración Foral. La Ley Foral prevé la sustitución puntual de la actividad local por la Administración Foral en los supuestos excepcionales de incumplimiento de los deberes legales emanados de la legislación urbanística. Dentro de este título, se crea la Comisión de Ordenación del Territorio, órgano consultivo y foro de encuentro entre las distintas Administraciones territoriales, tendente a dictaminar, en su proceso de formación, los principales instrumentos de planificación territorial. Asimismo, y como importante novedad conexa a la potenciación de la autonomía municipal, se prevé la facultad de delegar el ejercicio de competencias urbanísticas del Departarmento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente en los municipios.