Sumario

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA A TODOS LOS QUE LA PRESENTE VIEREN, SABED

Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente

LEY DEL PRESUPUESTO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA PARA EL AÑO 2011

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Al finalizar la primera mitad de 2010, la economía andaluza comienza a dar muestras de normalización paulatina de la actividad productiva; aunque en el conjunto de 2010 todavía se prevé una ligera contracción del PIB en términos interanuales, en 2011 se espera que la economía deje atrás definitivamente la recesión y se sitúe en tasas interanuales positivas de crecimiento.

Las perspectivas para el año 2011 de la economía internacional y también de la española y la andaluza son, por tanto, más favorables que las de los últimos dos años, toda vez que comienzan a hacerse patentes los esfuerzos concertados de las autoridades económicas para lograr revertir la profunda crisis, particularmente intensa en los países más desarrollados. No obstante, el desempleo generado como consecuencia de la caída de la actividad se prevé que siga siendo elevado, por lo que su reducción constituirá uno de los objetivos prioritarios de la política económica de la Comunidad Autónoma.

En consecuencia, el objetivo fundamental del Presupuesto de 2011 es impulsar el proceso de recuperación de la economía andaluza en un marco de consolidación fiscal. A este último respecto, hay que recordar que los procedimientos previstos en la normativa española de estabilidad presupuestaria han sido reforzados mediante un acuerdo alcanzado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera: el Acuerdo Marco sobre Sostenibilidad de las Finanzas Públicas para el período 2010-2013 tiene como fin coordinar el esfuerzo de consolidación fiscal de las Administraciones Públicas y, entre ellas, las Comunidades Autónomas como gestoras de la mayor proporción del gasto público en nuestro país, para alcanzar el objetivo del 3% del PIB de déficit en 2013 al que nos hemos comprometido con la Unión Europea, objetivo que asigna a las Comunidades Autónomas un déficit máximo del 1,1% del PIB en esa misma fecha.

En virtud de este Acuerdo ya se han aplicado medidas de reducción del déficit, algunas de las cuales tendrán continuidad en 2011 y otras comenzarán a implantarse. Las medidas de consolidación adoptadas discurren por tres vías: incremento de los ingresos y mejora de la recaudación y de la progresividad fiscal; reducción del gasto público mediante una reasignación de prioridades; y reestructuración del sector público andaluz para mejorar su eficiencia.

La prioridad del Presupuesto es, pues, contribuir a una recuperación sostenible, en coherencia con las bases de la concertación social en Andalucía, lo que implica que la salida de la crisis solo puede venir por la senda hacia un nuevo patrón productivo para Andalucía. Un nuevo patrón de crecimiento basado en la igualdad de oportunidades y en la formación de excelencia de nuestra población, en su capacidad emprendedora, en el conocimiento y la innovación empresarial como fuentes de creación de valor, factores todos ellos que contribuyen a elevar la productividad de nuestra economía.

También ha de ser un patrón de crecimiento más sostenible medioambientalmente, que incorpore en su funcionamiento criterios de menor generación de residuos y mayor eficiencia en el uso de los recursos naturales, y más sostenible socialmente, orientación que proporciona, además, nuevas oportunidades de inversión y empleo asociadas al sector de energías renovables.

Para acelerar la transformación productiva, Andalucía debe hacer frente a algunos cambios estructurales que requieren actuaciones dirigidas a mejorar el entorno económico y que están presentes en el Presupuesto, como por ejemplo: el fomento de la empleabilidad a través de las políticas activas de inserción, entre las que en 2011 destaca el Plan de Empleo Juvenil; el incremento de la competitividad de las empresas mediante la reducción de cargas administrativas y el fomento de la internacionalización; y la potenciación de elementos clave en la actividad económica, como la I+D+i y la formación. Debe hacerse una mención especial para la educación, piedra angular del sistema productivo andaluz del futuro y factor decisivo de la lucha por la igualdad de oportunidades. Con este fin, su dotación en 2011 se incrementará, dando continuidad a programas tan relevantes como el de Becas 6000 o Escuela TIC 2.0, al tiempo que será el primer ejercicio en el que las becas de estudio sean íntegramente gestionadas por la Comunidad Autónoma. Igualmente, se incrementará el número de plazas de guardería, avanzando en la escolarización de los menores de 3 años.

Pero al igual que en los ejercicios anteriores, las políticas sociales ocupan el lugar más destacado en el Presupuesto de 2011. Durante los períodos de crisis, aumenta el riesgo de exclusión y de incremento de la desigualdad, de ahí que la acción pública resulte decisiva como soporte de la vertiente social de la sostenibilidad. Además, la importancia del gasto social no solo responde a una elección ética y democrática. Las políticas de protección social tienen también una vertiente económica que las vincula estrechamente con el crecimiento: contribuyen a sostener la renta disponible y la demanda agregada, permiten participar en el mercado de trabajo a numerosos efectivos que de otro modo se verían excluidos (cuidadoras, madres, jóvenes, personas con discapacidad, personas inmigrantes, desempleados de larga duración, etc.), incrementando la oferta de trabajo y mejorando la productividad a través de la acumulación de capital humano.

En este ámbito, parte de los recursos procedentes de la reasignación interna del gasto se destinará a dar continuidad a la implantación de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, cuyo calendario marca un nuevo hito en 2011 al incorporarse un grupo adicional a los potenciales beneficiarios de la Ley. La política de sanidad será de nuevo la que más recursos presupuestarios absorberá, con el fin de mantener el nivel de prestaciones y servicios alcanzado en los últimos años, al tiempo que prosigue la modernización y mejora de la Administración de Justicia, para lo que se incrementará su dotación. Respecto a los complementos autonómicos de las pensiones, estos crecerán por encima del índice de precios previsto para 2011.

No obstante, el rasgo diferencial del Presupuesto de 2011 lo constituye sin lugar a dudas el impulso financiero que la Junta de Andalucía otorga a las Corporaciones Locales en el ámbito de la recientemente aprobada legislación en materia local, con objeto de contribuir a su suficiencia financiera. Por primera vez en España, las Entidades Locales tendrán una participación en los tributos de una Comunidad Autónoma, lo que elevará significativamente los fondos a su disposición, con carácter incondicionado, favoreciendo el autogobierno y apostando por un nuevo modelo de municipios y provincias consagrado en la Ley de Autonomía Local.

El Presupuesto de 2011 consolida la orientación de las actuaciones públicas hacia una recuperación de la economía andaluza que sea producto de la transformación del modelo productivo actual, que mantiene un riguroso compromiso con el gasto social, la protección del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático, y en el que se extiende el esfuerzo a las Entidades Locales, reforzando su suficiencia financiera con un incremento muy elevado de los fondos destinados a la nivelación de servicios, todo ello en un contexto de austeridad en el gasto y mejora de la eficiencia en el sector público.

II

El texto articulado consta de cuarenta y cuatro artículos, distribuidos en siete Títulos, que se completan en su parte final con quince disposiciones adicionales, una disposición transitoria y ocho disposiciones finales.

El Título I, «De los créditos iniciales y sus modificaciones», regula en su artículo 1 el ámbito del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Se aprueban los estados de gastos e ingresos de la Junta de Andalucía y de sus agencias administrativas; los presupuestos de las agencias de régimen especial; los presupuestos de explotación y capital de las agencias públicas empresariales, de las sociedades mercantiles de participación mayoritaria directa, y de aquellos consorcios y fundaciones en los que la aportación de la Junta de Andalucía se hace mediante transferencia de financiación.

Es de destacar, en el presente Título, la supresión de las referencias a los organismos autónomos y a las entidades de derecho público del artículo 6.1.b de la anterior Ley General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Ello se debe a la inminente adecuación de estas entidades a la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, lo que supone adaptar su régimen jurídico al de los distintos tipos de agencias previstas en dicha Ley, en virtud de su disposición transitoria única.

Por su parte, el artículo 5 recoge la dotación para 2011 para las operaciones financieras de los fondos sin personalidad jurídica regulados en el apartado 3 del artículo 5 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, así como sus presupuestos.

Además, siguiendo el mandato del artículo 190.2 del Estatuto de Autonomía, se contempla la cifra de beneficios fiscales.

Respecto a los créditos que tienen carácter vinculante en el ejercicio 2011, se incluye en el artículo 7 la vinculación de los créditos para gastos de personal y de los correspondientes a inversiones reales y transferencias de capital del servicio Fondos Europeos, que en la anterior Ley del Presupuesto figuraban, con el mismo contenido, en el Título III.

Asimismo, se declaran los créditos ampliables para 2011 y se regula el régimen presupuestario de la sanidad.

En el Título II, «De los créditos de personal», se incluyen una serie de normas referidas al régimen de las retribuciones del personal al servicio del sector público andaluz.

Las modificaciones en este ámbito vienen en gran medida impuestas por la Ley de Presupuestos Generales del Estado, que se declara normativa básica en la materia, y por la adaptación al Decreto-Ley 2/2010, de 28 de mayo, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público andaluz, que aplicó en gran parte normativa básica estatal. Así, se establece que las retribuciones del personal al servicio del sector público andaluz no experimentarán crecimiento alguno respecto a las establecidas, con efectos desde el 1 de junio de 2010, por el citado Decreto-Ley. De igual modo, las retribuciones de los altos cargos de la Junta de Andalucía, de las agencias administrativas y de las agencias de régimen especial, así como del personal que ejerce funciones de alta dirección de las entidades instrumentales, no experimentarán incremento alguno.

De otro lado, se incluye la limitación de las plazas de nuevo ingreso al 10% de la tasa de reposición de efectivos; y se regula la contratación de personal laboral temporal y el nombramiento de personal funcionario interino para 2011, que se limitará a casos de necesidad y urgencia. Además, se establecen instrucciones relativas a las retribuciones del conjunto de las entidades instrumentales.

En el Título III, dedicado a la gestión y control presupuestarios, al igual que en ejercicios anteriores, se recogen las competencias del Consejo de Gobierno para la autorización de determinados gastos y contratos en función de su cuantía o duración, incluyéndose como novedad, dentro del régimen de exclusiones, los expedientes de gastos que se tramiten para la ejecución de los créditos incluidos en la sección 35, «Participación de las Entidades Locales en los tributos de la Comunidad Autónoma», en aplicación de la Ley 6/2010, de 11 de junio, reguladora de la participación de las entidades locales en los tributos de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Asimismo, se recogen las normas especiales en materia de subvenciones; las transferencias de créditos relativas a subvenciones cuyos beneficiarios últimos sean personas físicas; la financiación complementaria en los conciertos educativos de régimen singular; el régimen de financiación de la actividad de determinadas entidades del sector público andaluz y la encomienda de gestión. Igualmente, se regula la autorización de la Consejería de Hacienda y Administración Pública para los proyectos de inversión que se ejecuten a través de fórmulas de colaboración público-privada; así como para las minoraciones a nivel de sección de los créditos para transferencias corrientes a Corporaciones Locales.

Respecto a las novedades incluidas en este Título, destaca el establecimiento del plazo de un mes para comunicar a la Consejería de Hacienda y Administración Pública la adquisición de participaciones no mayoritarias en entidades de Derecho Privado, a efectos de lo previsto en el artículo 82.1 y 2 de la Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en la redacción dada por el artículo 2.Uno del Decreto-Ley 6/2010, de 23 de noviembre, de medidas complementarias del Decreto-Ley 5/2010, de 27 de julio, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de reordenación del sector público.

Por último, como novedad, se añaden las agencias de régimen especial al artículo 29 sobre régimen de financiación de la actividad de determinadas entidades instrumentales y asimiladas.

En el Título IV, relativo a las operaciones financieras, se regula, entre otras materias, el importe máximo de los avales a prestar por la Junta de Andalucía durante el ejercicio 2011, tanto a Corporaciones Locales e instituciones que revistan especial interés para la Comunidad Autónoma como a las entidades que conforman el sector público empresarial.

Asimismo, el objeto fundamental de este Título es autorizar la cuantía hasta la cual la Junta de Andalucía y sus entidades dependientes pueden realizar operaciones de endeudamiento. En lo que respecta al endeudamiento a largo plazo de la Junta de Andalucía, la autorización viene referida a la cuantía del incremento del saldo vivo de la deuda a 31 de diciembre. De forma que para el ejercicio 2011 se autoriza al Consejo de Gobierno para que incremente la misma con la limitación de que el saldo vivo a 31 de diciembre de 2011 no supere el correspondiente a 1 de enero de 2011 en la cifra que establece la presente Ley, permitiéndose que este límite sea sobrepasado durante el curso del ejercicio y estableciéndose los supuestos en que se revisará automáticamente.

Esta regulación se completa con el régimen de autorización establecido para el endeudamiento del resto del sector de entes cuya deuda consolida con la de la Comunidad Autónoma y la determinación de la información que deben suministrar. Debe destacarse, como novedad, la autorización a la persona titular de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, durante el año 2011, para facultar a las agencias de régimen especial para realizar operaciones de crédito por plazo inferior a un año, con objeto de cubrir sus necesidades transitorias de tesorería.

Finalmente, al igual que en ejercicios anteriores, se establece en este Título la posibilidad de efectuar pagos anticipados de tesorería a las Corporaciones Locales.

Por otra parte, en el Título V se prevé el incremento del importe de las tasas de cuantía fija de la Comunidad Autónoma de Andalucía en un 1% sobre la cantidad exigible para el ejercicio 2010.

Asimismo, se establecen deducciones en el Impuesto sobre los Depósitos de Clientes en las Entidades de Crédito en Andalucía, creado inicialmente por el Decreto-Ley 4/2010, de 6 de julio, de medidas fiscales para la reducción del déficit público y para la sostenibilidad, y que ahora regula la Ley 11/2010, de 3 de diciembre, del mismo título.

El Título VI establece normas relativas a la transferencia y delegación de competencias entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las Entidades Locales de su territorio.

Debe destacarse que tanto la denominación como el contenido de este Título se han adecuado a la nueva regulación sobre transferencia y delegación de competencias que efectúa la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

El Título VII hace referencia a la información y documentación que debe remitirse al Parlamento de Andalucía.

Las disposiciones adicionales completan el marco jurídico presupuestario. En ellas se establece el límite de las obligaciones reconocidas en el ejercicio, la autorización a la Consejería de Hacienda y Administración Pública para efectuar las adaptaciones que procedan como consecuencia de reorganizaciones administrativas y la absorción de los complementos personales y transitorios por los incrementos retributivos de cualquier clase que se produzcan a lo largo del ejercicio, en los concretos términos que se establecen.

Como novedad, se establece un régimen especial de autorizaciones de endeudamiento para las agencias públicas empresariales creadas o modificadas, inicialmente, por el Decreto-Ley 5/2010, de 27 de julio, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de reordenación del sector público, y a las que ahora se refiere el ya citado Decreto-Ley 6/2010, de 23 de noviembre.

Asimismo, se incluye en las disposiciones adicionales, otorgándole vigencia indefinida, el establecimiento de un sistema de gestión centralizada de los saldos en cuentas del sector público y de las operaciones de endeudamiento del mismo. Se trata de nuevos instrumentos de gestión de la Tesorería y de auxilio del sector público empresarial, principalmente de las empresas de menor tamaño, con el fin de optimizar los recursos.

De otro lado, se otorga autorización a la persona titular de la Consejería de Hacienda y Administración Pública para la enajenación y arrendamiento de determinados bienes, de conformidad con la disposición adicional segunda de la Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Debe resaltarse, asimismo, la habilitación a la persona titular de la Consejería de Hacienda y Administración Pública para realizar los ajustes y actuaciones presupuestarias oportunos para adecuar las previsiones económicas de la presente Ley a los entes instrumentales afectados por el referido Decreto-Ley 6/2010, de 23 de noviembre.

Mediante las disposiciones adicionales octava, novena, décima, undécima y duodécima se crean fondos sin personalidad jurídica, cuya dotación figura en el artículo 5. Estos son el Fondo para el fomento y la promoción del trabajo autónomo, el Fondo Andaluz para la Promoción del Desarrollo (FAPRODE), el Fondo para la Generación de Espacios Productivos, el Fondo de Avales y Garantías a Pequeñas y Medianas Empresas y el Fondo para emprendedores tecnológicos. Respecto de cada uno de ellos, se establece su sometimiento al Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía; la Consejería o agencia encargada de la aportación de su dotación para operaciones financieras; la regulación de su composición, organización y gestión por el Consejo de Gobierno; y la obligación de remisión de sus presupuestos a la Consejería de Hacienda y Administración Pública, una vez aprobados por los órganos competentes, para su posterior remisión a la Comisión de Hacienda y Administración Pública del Parlamento de Andalucía.

Se incluye una disposición transitoria que, como en ejercicios anteriores, establece las retribuciones complementarias del personal al servicio de la Administración de Justicia.

En la primera de las disposiciones finales se establece la autorización al Consejo de Gobierno para elevar la cifra de endeudamiento ya autorizada en el artículo 37 de la Ley, hasta el límite que permita el nuevo objetivo de estabilidad presupuestaria que el Consejo de Política Fiscal y Financiera pueda determinar para la Comunidad Autónoma de Andalucía, en el supuesto de que el Gobierno de la Nación decida revisar el objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las Comunidades Autónomas o autorice un plan de saneamiento al amparo de la normativa en materia de estabilidad presupuestaria. Se añade, como novedad, que la emisión o, en su caso, la formalización de las operaciones de crédito podrá realizarse íntegra o fraccionadamente en los ejercicios 2011 o 2012, en función de las necesidades de tesorería.

Por otra parte, se habilita a la Consejería de Hacienda y Administración Pública para dictar las normas necesarias para la expedición de facturas por medios electrónicos cuando los destinatarios sean la Administración de la Junta de Andalucía o sus entidades vinculadas o dependientes.

Por último, destaca la modificación de los artículos 47, 63 y 94, y la adición de un artículo 67 bis, del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía. Estas modificaciones suponen, por una parte, que se otorga vigencia indefinida a las generaciones de crédito en los presupuestos de las agencias administrativas, así como a la habilitación a la persona titular de la Consejería competente en materia de Hacienda para concertar operaciones financieras que por su propia naturaleza no incrementen el volumen de endeudamiento, destinadas a asegurar o disminuir el riesgo o coste de la deuda a largo plazo. Por otra parte, se modifica el régimen presupuestario de las agencias de régimen especial, y se someten con carácter general a control financiero permanente. Asimismo, con respecto a la Ley 21/2007, de 18 de diciembre, de Régimen Jurídico y Económico de los Puertos de Andalucía, se modifica su artículo 65 y se añade un artículo 49 bis, para establecer un coeficiente corrector a las tasas al buque, al pasaje y a las mercancías, con el fin de fomentar la rentabilidad, eficacia y calidad de los servicios en las instalaciones del sistema portuario autonómico.

Otras disposiciones finales establecen la autorización para el desarrollo normativo de la Ley, la vigencia de la misma y su entrada en vigor.