Sumario

Preámbulo

Los servicios de transporte público de viajeros sirven para comunicar los distintos centros de residencia, trabajo y ocio de los ciudadanos. Son servicios no referibles en exclusiva a un determinado punto territorial, sino a una pluralidad de ellos. Es lógico, entonces, que sobre el transporte de viajeros concurran las competencias de las distintas administraciones públicas de base territorial, lo que ocurre, desde luego, en Galicia en relación con los transportes públicos de viajeros por carretera.

Por un lado, el artículo 27.8 del Estatuto de autonomía de Galicia atribuye a esta Comunidad Autónoma competencias exclusivas sobre el transporte de viajeros por carretera cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad. Pero, por otro lado, la Ley estatal 7/1985, reguladora de las bases de régimen local, asegura a los municipios, como contenido de la autonomía local, un mínimo de competencias sobre los servicios de transporte público de viajeros. Resulta así que sobre el territorio de cada municipio concurren competencias de la Junta de Galicia y de cada Ayuntamiento, siendo las primeras ejercidas de acuerdo con el principio de interés público, siempre prevalente ( artículos 38 y 128.1 de la CE), que motiva, por un lado, la utilización racional y adecuada de los recursos disponibles, para obtener el máximo rendimiento de los mismos, principio general expresado en el artículo 4.º 2 de la Ley Orgánica de Transportes Terrestres, y, por otro, que se tengan en cuenta las soluciones necesarias y convenientes para una mejor prestación del servicio, por lo que las modificaciones de concesiones preexistentes han de ser previstas como alternativa prevalente al establecimiento de un nuevo servicio, en este caso urbano, ya que el interés público general así lo demanda, por constituir la solución más adecuada para lograr una mayor satisfacción del interés público, que pasa siempre por adoptar la solución más conveniente a las necesidades reales, objetivas y generales de la comunidad.

Al Parlamento de Galicia corresponde delimitar, de acuerdo con el artículo 25.2 y 3 de la Ley estatal 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local, las competencias sobre servicios municipales de transporte público de viajeros. En este punto, la presente Ley asume implícitamente el principio general contenido en la Ley estatal 16/1987, de ordenación de los transportes terrestres: Principio de competencia local en cuanto a la gestión y ordenación de los servicios urbanos, entendiéndose por tales los que discurran íntegramente por suelo urbano o urbanizable, o los que estén dedicados de forma exclusiva a comunicar entre sí núcleos urbanos distintos dentro de un mismo término municipal.

Al Parlamento de Galicia corresponde también, de conformidad con el artículo 59.1 y 2 de la Ley estatal 7/1985, establecer los instrumentos de coordinación de las amplias competencias locales con las competencias de la Junta sobre servicios de transporte interurbano. Son precisamente estas técnicas de coordinación el objeto central de la presente Ley. Con ésta se da solución cabal a las, cada vez más frecuentes, interferencias y coincidencias entre los servicios públicos de transporte interurbano, que necesariamente penetran en los núcleos urbanos en continua expansión, y los servicios de transporte urbano, que crecen al ritmo de la urbanización de las ciudades.

El sistema de coordinación de los servicios de transporte que establece la Ley es una concreción ponderada de distintos principios, derechos y competencias constitucionales. En primer lugar, armoniza las competencias estatutarias de la Comunidad de Galicia con una amplia concepción de la autonomía municipal. En segundo lugar, la Ley desarrolla el principio de eficacia de la Administración pública ( artículo 103 de la Constitución), al servicio, en este caso, de la promoción objetiva de un derecho fundamental, como es el recogido en el artículo 19 de la Constitución: Libre circulación por todo el territorio nacional. Y, en tercer lugar, respeta los derechos de contenido patrimonial de los concesionarios de servicios de transporte y los derechos legítimos de los titulares de autorizaciones o licencias para la prestación de servicios discrecionales.

En el marco constitucional expuesto son varios los posibles instrumentos de armonización de competencias contempladas en el artículo 114.2 de la Ley estatal 16/1987. Se descartaron las formas de colaboración meramente convencionales, por las probadas dificultades para la exigibilidad de su cumplimiento. Y también se rechazaron las formas de colaboración que, como los consorcios o las entidades metropolitanas, suponen un aumento de burocracia difícilmente justificable desde el criterio de la eficacia. Se ha preferido, siguiendo lo dispuesto en el artículo 114.2, segundo párrafo, de la Ley estatal 16/1987, la coordinación a través de un único procedimiento administrativo dentro del cual ejercen sus competencias, mediante propuesta, informe o resolución, tanto la Junta como los distintos ayuntamientos, dando cabida en este procedimiento, también, a órganos estatales con competencias concurrentes sobre la misma materia.

A la hora de determinar los instrumentos y alcance de la coordinación se parte de una distinción elemental entre municipios de más o menos de 50.000 habitantes; los primeros están obligados, de acuerdo con el artículo 26.1.d) de la Ley estatal 7/1985, a prestar servicios públicos de transporte colectivo urbano, obligación ésta que no existe para los municipios de menos de 50.000 habitantes. Allí en donde hay obligación legal de prestación de servicios de transporte público se reconoce también un mayor grado de autonomía local, lo que determinará, consecuentemente, que las facultades de coordinación de la Junta sean más limitadas. Más extenso será el poder de coordinación, en cambio, en los supuestos en que la Ley no impuso directamente la obligación de prestación de servicios de transporte.

Las técnicas de coordinación establecidas en la Ley se ponen en marcha cuando un Ayuntamiento o la Junta acuerdan la iniciación de un expediente de nuevo establecimiento o ampliación de servicios de transporte público de viajeros, sean urbanos o interurbanos. Cuando la ampliación o el nuevo establecimiento de servicios se inicia por un municipio de menos de 50.000 habitantes se concede a la Junta la posibilidad de suspender, durante un plazo máximo de seis meses, la tramitación de dicho expediente e iniciar uno propio, en el que se acuerde asumir las necesidades de servicios urbanos mediante una ampliación de los recorridos o expediciones de los interurbanos. Se respeta la autonomía local, en todo caso, atribuyendo al Ayuntamiento competencia para emitir informe vinculante sobre el itinerario en núcleo urbano y las paradas urbanas del servicio interurbano ampliado.

El nuevo establecimiento o la ampliación de servicios colectivos urbanos, en caso de municipios de más de 50.000 habitantes, se condicionan a la previa elaboración y aprobación de un plan de explotación de servicios de transporte público. Y es precisamente en la elaboración de este plan de explotación en donde se coordinan las competencias de la Junta y de cada Ayuntamiento. A través de dos fases elementales: Al Ayuntamiento corresponde la redacción del plan de explotación, abarcando no sólo los servicios urbanos, sino también los interurbanos en el ámbito de influencia del Ayuntamiento; en la redacción del plan de explotación el Ayuntamiento habrá de respetar, además de las distintas normas locales, los planes de transportes, infraestructuras o urbanísticos, así como las normas estatales y autonómicas sobre protección del medio ambiente, el paisaje y el patrimonio histórico-artístico. En una segunda fase corresponde a la Junta la aprobación definitiva del plan de explotación elaborado por el Ayuntamiento.

Aprobación ésta que, para ser compatible con la autonomía local, sólo puede denegarse por causas tasadas: Defectos en la tramitación del plan de explotación, incompatibilidad del plan con las normas locales, autonómicas o estatales mencionadas más arriba, vulneración del equilibrio financiero de las concesiones o sacrificio desproporcionado del interés económico de los titulares de autorizaciones de transporte regular de uso especial. Una vez aprobado el plan de explotación corresponde a cada Administración adoptar las resoluciones necesarias, entre las que se incluyen las concesiones de transporte regular y las autorizaciones de transporte discrecional, para el fiel cumplimiento del plan.

En los procedimientos administrativos de coordinación a que se hace referencia, la Ley incluye modernas técnicas de administración que pretenden optimizar el mandato de Administración eficaz del artículo 103.1 de la Constitución. Por un lado, la Ley incluye la técnica, inusitada en nuestro derecho, de la «eficacia concentrada» del plan de explotación. Se trata de dotar al plan de explotación de eficacia no sólo normativa u ordenadora, sino también de eficacia ejecutiva directa: El acto de aprobación definitiva del plan contiene en sí el efecto directo novador o modificador de las concesiones en el mismo coordinadas, así como las autorizaciones y licencias, de la Junta y del Ayuntamiento, necesarias para la ejecución de las obras de infraestructura aprobadas con suficientes grado de detalle en el plan. En segundo lugar, en la Ley se incluyen, en el marco del artículo 88 de la Ley estatal 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, convenios entre concesionarios y ayuntamientos o Junta que predeterminan el contenido de la resolución de la Junta sobre ampliación de servicios o la resolución aprobatoria de un plan de explotación.

La Ley también establece mecanismos de coordinación cuando sea la Junta quien pretenda la ampliación o el nuevo establecimiento de servicios de transporte, así como cuando se pretenda la mejora del tramo de penetración urbana de un servicio interurbano ya existente. En estos casos, el itinerario y las paradas en el suelo urbano o urbanizable se determinarán necesariamente eligiendo entre tres propuestas alternativas elaboradas por el Ayuntamiento.

En el título segundo de la Ley se regulan algunos problemas peculiares de los servicios de transporte público discrecional interurbano en autotaxi. Se trata de situaciones en que el régimen eminentemente local del transporte en autotaxi necesita ser modulado, a fin de evitar disfunciones en la prestación de servicios interurbanos. Tal es el caso, en primer lugar, de los focos de generación de transporte, tales como aeropuertos, hospitales o estaciones, en donde la oferta local de autotaxis es insuficiente para la cobertura de los servicios interurbanos. En este caso la Ley permite que el órgano competente de la Administración autonómica conceda autorizaciones serie V.T., sin la correlativa licencia municipal, previo correspondiente expediente administrativo iniciado al efecto. En segundo lugar, excepcionalmente, la Ley permite que autotaxis cuya licencia se otorgó en la localidad del destino final del pasajero acudan a distinto municipio, siempre con carácter restrictivo y cumpliendo escrupulosamente una serie de requisitos establecidos en este texto normativo; la contratación de tales servicios tiene que ser, en todo caso, anterior a su prestación y ha de tener lugar en la localidad de destino final del pasajero. Se permite que la contratación se realice a través del mandatario verbal del pasajero, si bien dicho mandato ha de ser confirmado en el momento del inicio del servicio. El contrato de transporte, incluido el formalizado por mandatario verbal, tiene que constar necesariamente en un formulario oficial a disposición de la Inspección de Transportes en cualquier momento durante la prestación del servicio.

Un tercer problema, relacionado con el transporte en autotaxi, es el que se presenta cuando, delimitada una área territorial de prestación conjunta según lo dispuesto en el artículo 116.2 de la Ley 16/1987, los autotaxis que actúen en la misma se rigen por diferentes tarifas, aprobadas por cada Ayuntamiento. En tales casos la diferenciación tarifaria es puramente artificial y por ello la Ley obliga a su unificación en el seno de cada área territorial.

La cuarta cuestión relativa al transporte en autotaxis que aborda la Ley se refiere a la prestación de servicios nocturnos. En municipios pequeños se constata la escasez de autotaxis para servicios interurbanos nocturnos en el área, con grave perjuicio y riesgo para los usuarios. Es criterio de la Ley que la suficiencia de los servicios nocturnos provenga de la organización de los servicios por cada Ayuntamiento. Sólo en caso de que un Ayuntamiento desatienda a los requerimientos de la Junta, se concederá a ésta la facultad de otorgar autorizaciones de transporte interurbano a autotaxis cuya licencia no fue otorgada por el Ayuntamiento en donde se inicia el transporte.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2.º del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Junta y de su presidente, promulgo en nombre del Rey, la Ley de coordinación de los servicios de transportes urbanos e interurbanos por carretera de Galicia.