Sumario

Ley Foral [COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA] 10/1998, 16 junio, derogada por la Disposición Derogatoria Única de Ley Foral [COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA] 6/2006, 9 junio, de Contratos Públicos («B.O.N.» 16 junio) el 6 de julio de 2006.

Exposición de Motivos

1. Antecedentes legislativos, competencia y justificación de la Ley Foral

En Navarra la legislación contractual data de 1986. La Ley Foral 13/1986, de 14 de noviembre, de Contratos de la Administración de la Comunidad Foral, vino a sustituir a la Norma General de Contratación de 1981 y ha servido durante un prolongado período de tiempo como marco idóneo de la contratación de la Administración de la Comunidad Foral.

La citada Ley Foral 13/1986, de 14 de noviembre, trató de adecuar la legislación en Navarra al marco estatal que había sido modificado por el Real Decreto Legislativo 931/1986, de 2 de mayo, por el que se modificó la Ley de Contratos del Estado, para adaptarla a las Directivas de la Comunidad Económica Europea.

La legislación estatal se remonta al año 1965, y estaba constituida por el Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprobó el texto articulado de la Ley de Contratos del Estado.

Posteriormente se fueron dictando por el Estado diversas normas que desarrollaban, completaban y adaptaban a las exigencias comunitarias dicho Decreto 923/1965, de 8 de abril, como el Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Contratación del Estado; el Real Decreto Legislativo 931/1986, de 2 de mayo, por el que se modifica la Ley de Contratos del Estado para adaptarla a las Directivas de la Comunidad Económica Europea; el Real Decreto 2528/1986, de 28 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento General de Contratación para adaptarlo al Real Decreto 931/1986, entre otras.

En Navarra, por su parte, se promulgaron normas que venían a desarrollar materias concretas tratadas en la Ley Foral 13/1986. Así, se reguló la creación de la Junta de Contratación Administrativa (Decreto Foral 132/1988, de 4 de mayo); el otorgamiento de avales en los contratos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra (Decreto Foral 205/1988, de 21 de julio); los contratos de asistencia técnica (Decreto Foral 161/1991, de 25 de abril); el Registro de Contratos (Decreto Foral 162/1991, de 25 de abril); la adjudicación de contratos públicos (Acuerdo de 16 de mayo de 1994), y la tramitación de expedientes menores y normas específicas para determinados contratos de suministros a través de sucesivas Leyes Forales de Presupuestos desde 1993.

Además del desarrollo reglamentario lógico que se ha venido produciendo respecto de la Ley estatal original de 1965, la pertenencia de España a la Comunidad Económica Europea exigía la adecuación de la legislación interna al nuevo ordenamiento jurídico.

El Derecho Comunitario de la contratación pública, cuya finalidad es lograr que la adjudicación de los contratos se realice de forma objetiva y con publicidad, se ha materializado en distintas Directivas. Así, las Directivas 71/305/CEE, 89/440/CEE y 93/36/CEE, respecto del contrato de obras; las Directivas 77/62/CEE, 80/767/CEE, 88/295/CEE y 93/37/CEE, en relación al contrato de suministros, y la Directiva 92/50/CEE, referente al contrato de servicios.

De igual forma, la legislación estatal vino obligada a tener en cuenta los compromisos derivados del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, que entró en vigor el 1 de enero de 1994, y del Acuerdo sobre Contratación Pública, hecho en Marrakech el 15 de abril de 1994.

Consecuentemente, en el Estado se publicó la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas. Dicha norma, en su mayor parte con carácter básico, afecta a la legislación foral en la materia, obligando a una adaptación de la misma que, además, resultaba necesaria por la vinculación de la Comunidad Foral de Navarra al derecho supraestatal referido en líneas anteriores.

Cierto es que se ha de partir de una situación peculiar de Navarra, en la medida que el artículo 49.1. d) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, reconoce, en virtud de su régimen foral, su competencia exclusiva sobre contratos y concesiones administrativas, respetando los principios esenciales de la legislación del Estado en la materia, cuya identificación genérica, como se indica en otro lugar de esta Exposición, ha sido reiteradamente delimitada por la jurisprudencia.

Fruto de esa posición específica de Navarra es el texto articulado que acompaña a esta Exposición de Motivos, resultado de un largo período de elaboración.

Por otro lado, la Cámara de Comptos de Navarra, como órgano de fiscalización dependiente del Parlamento de Navarra, elaboró un informe con fecha 12 de octubre de 1994 que fue publicado en el «Boletín Oficial del Parlamento de Navarra» de 20 de octubre de 1994 y en el que se plantea, entre otros aspectos, la necesidad de que la futura Ley Foral de Contratos de Navarra conste de una exposición de motivos que sea acorde con la reforma que se pretende, que ofrezca las claves interpretativas de su articulado y se refiera a los antecedentes legales, justificación de la nueva Ley, objetivos, estructura, principios que la inspiran y modificaciones que introduce.

En esta recomendación, que no por obvia deja de ser importante, se pone de manifiesto que en la situación actual la carencia de estas pautas de interpretación, se ha suplido accediendo sistemáticamente a la regulación estatal, que ha operado con carácter supletorio.

Esta técnica se corrige con el texto de la presente Ley Foral, en la medida que la Exposición de Motivos señala qué aspectos novedosos se recogen en la legislación de Navarra, indicando los fundamentos que han motivado la regulación, de manera que el futuro gestor tenga un ideario sobre qué principios han inspirado la regulación.

Las Directivas comunitarias, de aplicación directa, fijan los principios básicos en materia de contratación pública, que se incorporan en la Ley 13/1995, de 18 de mayo, y que son los mínimos que deben recogerse en todo desarrollo normativo sobre contratación.

Sin embargo, nada impide que, en consonancia con estos principios, se pueda legislar innovando y proponiendo modificaciones que deben ser congruentes con los principios de igualdad, objetividad, transparencia y concurrencia pública, que son los básicos que vinculan a todos los poderes públicos.

Por ello, y conforme se señala más adelante, la elaboración de la Ley Foral responde a esta filosofía de ofrecer soluciones a las necesidades detectadas por el funcionamiento de las Administraciones, tanto de la Comunidad Foral, como la local, o la propia Institución Universitaria, que se incluye expresamente como destinataria de la regulación contractual.

En definitiva, se trata de lograr que el nuevo texto constituya una herramienta útil de trabajo, que responda a los problemas reales y resulte de aplicación inmediata.

2. Objetivos y contenido de la Ley Foral

2.1. Como ya se ha indicado anteriormente, la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, en su artículo 49.1. d) obliga a la Comunidad Foral a atenerse a «los principios esenciales de la legislación básica del Estado» en materia de contratación administrativa.

La identificación genérica de estos principios no plantea excesivas dificultades. La jurisprudencia sobre esta materia ha subrayado con insistencia los principales: publicidad, concurrencia, objetividad, igualdad, facultades administrativas de dirección, inspección, interpretación, modificación y control. Sobre esta base, la presente Ley Foral implica un ejercicio de las competencias forales de tal modo que se refuerzan las garantías de las que se revisten estos principios en la legislación básica.

Este objetivo de superación de las garantías mínimas recogidas en la legislación básica se pone de manifiesto en determinadas opciones básicas que subyacen bajo el entramado normativo de la Ley Foral:

• - Las competencias reconocidas en los artículos 49.1. d) (contratación administrativa), y 46 (Administración local) de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra hacen viable la homogeneización del régimen de la contratación administrativa en el ámbito navarro.
• - Las normativas básica y europea sobre requisitos, capacidad, solvencia, clasificación y prohibiciones para contratar proporcionan un margen de maniobra reducido a la normativa foral, si no se quiere poner en peligro la incolumidad de los principios de publicidad, concurrencia, igualdad y objetividad. En efecto, la normativa comunitaria informa en gran medida el contenido de las legislaciones estatal y foral en estas materias.

  Debe, sin embargo, matizarse que las legislaciones básica y comunitaria permiten establecer una clasificación foral de contratistas, sin más límite que los criterios básicos previstos en la Ley estatal para acreditar la solvencia técnica, económica y financiera.

• - Los tipos de contratación se configuran sobre criterios con especificidades propias, que no colisionan con las líneas maestras de la regulación estatal.
• - En cambio, puede dictarse una regulación propia sobre aspectos formales de los procedimientos de contratación que permita evitar obstáculos que dificulten la concurrencia.
• - Se ha considerado que aceptar las nuevas formas de garantías de la Ley estatal es una medida tanto de conveniencia como de prudencia jurídica, aunque la legislación foral puede adecuarse de modo que en el ámbito navarro se solventen determinadas disfunciones, imprecisiones o lagunas derivadas de la aplicación de la normativa básica.
• - En cuanto a la normativa básica sobre formas de adjudicación, la opción más idónea pasa por añadir los requisitos adicionales de publicidad y concurrencia que prevea la normativa foral, y suprimir los requisitos meramente formales que no favorezcan la publicidad y la concurrencia. Es en este terreno en el que las competencias forales ofrecen mayor versatilidad para introducir innovaciones o perfeccionar y asignar rango legal a procedimientos de contratación ya esbozados anteriormente.
• - La aplicación de la normativa básica sobre poderes de dirección, inspección, interpretación y control de la Administración debe procurar que se module la forma de ejercitar estos poderes conforme a las normas procedimentales que prevea la normativa foral.

2.2. Los objetivos primordiales de la regulación contenida en la presente Ley Foral son los siguientes:

• - Adaptar los procedimientos de contratación a las peculiaridades de los contratos administrativos en la Comunidad Foral, caracterizados, entre otros aspectos específicos, por una menor dimensión cuantitativa media con respecto a los de la Administración estatal.
• - Potenciar el control de fondo de la contratación en mayor medida que el puramente formal.

  No se trata de ceñir alrededor de la Administración ningún corsé que multiplique fases del procedimiento sin añadir eficacia al control de la contratación administrativa.

• - Favorecer la eficacia agilizando la tramitación burocrática de los expedientes de contratación sin perjuicio de la salvaguardia de la publicidad, transparencia, igualdad y objetividad en la contratación.

Como corolario de todo ello, se pretende ofrecer un instrumento útil para facilitar una gestión de los contratos públicos guiada por los principios de transparencia, objetividad, eficacia, buena administración, versatilidad, y adecuación a la realidad administrativa y social en la contratación.

Sin duda, el logro de estos objetivos no depende únicamente, ni tan siquiera principalmente, de la existencia de un buen instrumento normativo, sino de su correcta utilización. Ahora bien, es responsabilidad de los poderes públicos dotar a los gestores administrativos de herramientas jurídicas idóneas para facilitar una gestión ágil, racional y eficaz.

2.3. Frente a una distribución del articulado en función de los tipos de contratos, la sistemática seguida por esta Ley Foral opta por ajustarse a la evolución de las fases de la contratación. El objetivo de este modo de articular la Ley Foral es una mayor facilidad de manejo y una superior coherencia interna del texto. Al igual que en la legislación básica, el contrato de obras abandona su papel de eje vertebrador de toda la contratación.

2.4. El ámbito de la Ley Foral abarca las diversas Administraciones Públicas de Navarra, desempeñando así, por primera vez, una trascendental función unificadora de la contratación pública en la Comunidad Foral. No obstante, el margen de maniobra de las Administraciones Públicas para encomendar prestaciones a las sociedades públicas dependientes de las mismas (que es tanto como decir el estatuto de tales sociedades) debe ser delimitado en otra legislación distinta de la contractual.

2.5. Los cimientos de la estructuración normativa de la contratación parten de la clasificación de modalidades contractuales. La presente Ley Foral pretende dibujar con suficiente nitidez los perfiles de los conceptos jurídicos que basan esta clasificación, sobre la base de criterios unificadores que eviten innecesarias confusiones.

Así, los contratos de consultoría y asistencia, de servicios y de trabajos específicos y concretos no habituales de la legislación estatal, se agrupan en un único tipo contractual: los contratos de asistencia. De este modo, se pretende eliminar la innecesaria confusión que se deriva de las dificultades de encuadramiento de contratos en cada una de aquellas categorías contiguas.

2.6. Las normas generales de tramitación administrativa de los expedientes se asientan sobre ejes nítidos:

• - Agilización de trámites que no repercuten en controles reales de fondo. En la contratación negociada, los servicios administrativos pueden asumir funciones que venían siendo teóricamente asumidas por las Mesas de contratación, si bien, en la práctica, eran generalmente desempeñadas sólo por los componentes de las mismas que procedían de las unidades orgánicas más directamente relacionadas con la correspondiente labor (letrados, interventores o técnicos facultativos).

  Se contempla la posibilidad de crear Comisiones de contratación, que pueden desempeñar un papel análogo al de las Juntas de Contratación de la legislación básica.

  La Ley Foral da acogida a otras muchas medidas de agilización del procedimiento, además de las que aquí se resaltan por su especial interés.

• - Facilidades para licitar y ofertar. El texto legal hace posible eximir al licitador de la obligación de presentar la documentación sobre los extremos que la Administración compruebe de oficio, y permite efectuar propuestas de adjudicación, e incluso adjudicaciones, condicionadas a la presentación de determinados documentos antes de la formalización. Esta última se configura como momento clave del proceso contractual, puesto que presupone la previa comprobación de los requisitos exigidos para contratar y abre el camino a la fase de ejecución.

  En esta misma línea interesa destacar el carácter facultativo que la Ley Foral atribuye a la imposición de garantía provisional. Tampoco se adopta la vía de exigencia de garantías por el 100 por 100 del precio del contrato en caso de presunción de temeridad, contemplada en la legislación básica.

  Asimismo, se reconoce la posibilidad de constituir una garantía global para cubrir varios contratos de un mismo contratista, pero indicando la necesidad de proceder a un adecuado desarrollo reglamentario que detalle el modo de constituirla, su importe, las circunstancias en las que puede o debe variar y las consecuencias de tal variación.

  La Ley Foral contempla la posibilidad de contratar con agrupaciones temporales de empresarios constituidas en documento privado. Esta posibilidad facilita los trámites para la constitución de agrupaciones de empresas sin perjudicar apreciablemente las garantías formales, puesto que el documento privado obra siempre en manos de la Administración.

2.7. La parte dedicada a las formas de adjudicación alberga los aspectos novedosos tal vez más relevantes de la Ley Foral.

El objetivo básico de esta regulación pasa por combinar el rigor en el control de posibles abusos e irregularidades con vías formales flexibles, más adaptadas a la envergadura real de los contratos, que reduzcan la carga burocrática en los casos en que no sea necesaria.

Ya en los años previos a la promulgación de la presente Ley Foral se habían esbozado procedimientos de contratación formalmente directa pero abierta en la práctica, utilizando medios de comunicación como vías para fomentar la publicidad y concurrencia. Pero esta Ley Foral pretende proporcionar una formulación más acabada y completa de los procedimientos negociados, además de ofrecer un sólido soporte jurídico al abrigo de su rango legal.

Los sistemas de adjudicación que acoge la presente Ley Foral se basan, por un lado, en la distinción entre procedimientos abiertos y restringidos, y, por otro, en un escalonamiento sucesivo de requisitos procedimentales.

2.7.1. Un primer escalón, en el que los requisitos procedimentales están reducidos al mínimo (en general, se opera contra factura). Este escalón se equipara con la contratación menor de la legislación básica, aunque en importes muy inferiores a los umbrales de esta última: 500.000 pesetas.

2.7.2. En un segundo escalón (procedimiento negociado sin publicidad), cuyo límite cuantitativo superior coincide con el de la contratación menor de la legislación básica, se puede optar entre el procedimiento negociado sin publicidad configurado en esta última legislación y un procedimiento negociado sin publicidad de tramitación abreviada. En este último caso, y sin perjuicio de que la regulación foral pretenda la consecución del objetivo final de la simplificación procedimental, se exigen requisitos formales más rigurosos que los de la contratación menor estatal, en aras de un control de la transparencia, igualdad y objetividad de los contratos superior al de la normativa básica. En esencia, se contemplan tres garantías principales:

• Deben ser consultadas al menos tres empresas o justificarlo debidamente, cuando ello no sea posible.
• El proceso de negociación incluye, al menos, una fase final de consultas en la que todas las empresas consultadas tienen oportunidad de ser oídas y formular ofrecimientos sobre la base de las mismas condiciones administrativas y técnicas. De todo ello ha de quedar constancia documental en el expediente.
• Para poder resultar adjudicataria, la empresa seleccionada en base a estas consultas ha de elevar su ofrecimiento previo al rango de oferta en los términos de esas condiciones administrativas y técnicas, en aras de la seguridad jurídica.

Los restantes supuestos de procedimientos negociados coinciden en gran medida con los previstos en la legislación básica, pero son objeto de un tratamiento unitario y sistemático en un solo artículo.

2.7.3. Se configura un nuevo procedimiento negociado con publicidad en prensa, que ocupa el margen cuantitativo entre el límite superior de la contratación menor de la legislación básica y 20.000.000 de pesetas en el contrato de obras y 5.000.000 de pesetas en los restantes contratos típicos. Dicho procedimiento, respetando los principios de concurrencia y transparencia, permite una tramitación contractual ágil y flexible, definida por las siguientes características principales:

• - Procedimiento abierto a la participación de cualquier interesado.
• - Vías de publicidad de la licitación a través de medios de prensa, de gran difusión efectiva, con el apoyo de la Junta de Contratación Administrativa en función de los medios de que disponga para informar a los interesados.
• - Plazos mínimos de licitación más adaptados a las necesidades reales de estos contratos de cuantía reducida o media, pero ampliables cuando la naturaleza del contrato así lo requiera.
• - Posibilidad de modificar las condiciones administrativas iniciales en función de las mejoras formuladas por los licitadores en sus proposiciones técnicas. Esta facultad se reviste de las garantías formales precisas para impedir un uso fraudulento de la misma.
• - Posibilidad de formalizar el expediente administrativo a través de una única resolución, como en el procedimiento negociado sin publicidad. Se permite así acomodar el procedimiento negociado a su naturaleza jurídica real, que no exige aprobación formal previa de pliegos, y es a veces refractaria a la misma; porque pueden ser modificados en una fase de negociación.
• - Menores requisitos de tramitación interna (la constitución de Mesa es potestativa).

2.7.4. Concurso y subasta, en los supuestos previstos en la legislación básica.

2.7.5. Al amparo de lo dispuesto en el artículo 11. c) de la Directiva 92/50 de la Comunidad Económica Europea, los concursos de ideas y proyectos se considerarán como institutos jurídicos con sustantividad propia, diferenciados del posterior contrato, si bien permitirán eximir del requisito de concurrencia a este último.

Los plazos de licitación se definen de modo uniforme, sistemático y coherente en la Ley Foral, evitando en lo posible la dispersión y la confusión normativa en una cuestión tan sensible. Se indica expresamente qué plazos comienzan desde el día siguiente al de notificación de la adjudicación, para evitar la confusión que se deriva de la contradicción existente entre la normativa básica de contratos y la legislación de procedimiento administrativo común.

2.8. En lo que atañe a la ejecución, suspensión y resolución del contrato, además de algunas variaciones y garantías adicionales de escasa entidad con respecto a la legislación básica en materias como subcontratación y resolución del contrato, debe resaltarse la posibilidad de realizar modificaciones contractuales sin necesidad de una tramitación formal, siempre que tengan por objeto unidades previstas en el contrato y no se supere el 10 por 100 del precio de adjudicación.

La revisión de precios se generaliza, al igual que en la legislación básica.

Se implanta el sistema de recepción única previsto en la legislación básica.

2.9. Se ha hecho un esfuerzo de conceptuación jurídica para desbrozar de la regulación básica de la invalidez de los contratos aquellos aspectos disfuncionales y denominaciones ambivalentes que pudieran inducir a confusión. La Ley Foral atribuye a la declaración de invalidez unos determinados efectos jurídicos. Estos efectos determinados en la Ley Foral no varían porque la invalidez tenga su origen en causas de nulidad o en causas de anulabilidad.

2.10. Por último, interesa resaltar algunas peculiaridades de la contratación de obras, como la posibilidad de contratar obras a tanto alzado, la exigencia del estudio geotécnico salvo exclusión expresa y motivada, las provisiones de fondos para unidades cuyo número exacto no sea posible determinar, entre otras cuestiones de interés. El replanteo se exige con carácter previo a la tramitación del expediente de contratación y posterior a la aprobación del proyecto. Se prevé la incorporación al expediente de una declaración de disponibilidad previa de los terrenos, aunque exceptuándose las obras de infraestructura hidráulica y viaria, y se establece un procedimiento abreviado para determinados casos. La supervisión de los proyectos se regula con la flexibilidad precisa para hacerla viable sin gravar a las Administraciones Públicas con exigencias de imposible cumplimiento.