Sumario

Ley [CANTABRIA] 2/2001, 25 junio rectificada por Corrección de errores («B.O.C.» 21 agosto). Téngase en cuenta que las referencias que en la presente Ley se hacen a «la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y a la Comisión Regional de Urbanismo» deben entenderse hechas a la «Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo», conforme se establece en la disposición final primera de la Ley de Cantabria 2/2003, de 23 de julio, de «Establecimiento de Medidas Cautelares Urbanísticas en el Ámbito del Litoral y Creación de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo» («B.O.C.» 31 julio).

EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE CANTABRIA

Conózcase que el Parlamento de Cantabria ha aprobado y yo, en nombre de Su Majestad el Rey, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.2º del Estatuto de Autonomía para Cantabria, promulgo la siguiente:

LEY DE CANTABRIA 2/2001, DE 25 DE JUNIO, DE ORDENACIÓN TERRITORIAL Y RÉGIMEN URBANÍSTICO DEL SUELO DE CANTABRIA.

PREÁMBULO

I

1. El Derecho Urbanístico español ha sufrido recientemente profundos cambios que han afectado tanto al sistema de fuentes y a los criterios competenciales, como a cuestiones más sustantivas de orientación y enfoque.

En efecto, la asunción de competencias legislativas en materia urbanística por las Comunidades Autónomas, la concreción de las competencias del Estado que llevó a cabo la STC 61/1997, de 20 de marzo y el contenido de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, han propiciado un importante cambio de perspectiva. La confluencia de estos tres factores incide en el Derecho Urbanístico tanto en el plano formal y competencial como en el sustantivo.

2. Cantabria, como otras Comunidades Autónomas tras la destacada Sentencia del TC de 20 de marzo de 1997, aprobó una Ley de carácter provisional para salvar la situación derivada de dicha Sentencia. Se trataba de adoptar una medida provisional que, por las razones que en la Exposición de Motivos de dicha Ley se explican, suponía «rescatar» el Derecho estatal anulado por razones exclusivamente competenciales en la STC 61/1997, esto es, el Texto Refundido de 1992. Esa fue la razón y la justificación de la Ley 1/1997, de 25 de abril, de Medidas Urgentes en materia de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

El carácter provisional de la medida y el hecho de que con posterioridad se aprobara la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones, imponía la necesidad de un texto legislativo propio que abordara con pretensión de complitud el Derecho Urbanístico propiamente dicho, esto es, lo que hasta el momento ha sido objeto del Derecho estatal preexistente. El resultado es la presente Ley. Un texto que parte de la base de unas cuantas ideas que interesa inmediatamente resaltar y que está enmarcado con carácter general por dos tipos de condicionantes: la Ley estatal de Régimen del Suelo y Valoraciones, de 13 de abril de 1998, y lo que se podría enunciar como la «cultura» jurídico-urbanística española tradicional.

3. La Ley 6/1998 es un condicionante obligado. En efecto, la legislación autonómica no puede desconocer la normativa dictada válidamente por el Estado en el ejercicio de sus propias competencias; normativa que condiciona y enmarca a la Ley autonómica, aunque ese marco admita en más de un aspecto interpretaciones de desarrollo más o menos extensivas.

De ahí que no sea impertinente recordar ahora algunas de las ideas fundamentales de la citada Ley estatal.

La Ley 6/1998 es, desde luego, tributaria de la Sentencia constitucional 61/1997, pero no obedece sólo a esta preocupación competencial. Según se deduce de su Exposición de Motivos es una determinada óptica económica la que inspira al legislador de 1998; una óptica que podría enmarcarse en el contexto de una cierta liberalización del suelo como instrumento para facilitar la oferta que abarate la vivienda resultante. Esta genérica finalidad se pretende articular mediante un par de instrumentos técnicos, algunos de los cuales, como la citada Ley reconoce, precisan «una continuidad por parte de los legisladores de las diferentes Comunidades Autónomas, sin la cual la reforma que ahora se inicia quedaría incompleta», dado que el Estado carece de competencias en materia de urbanismo y sólo puede aportar soluciones parciales a los objetivos políticos que indirectamente se deducen de la citada Ley.

De la Ley 6/1998 destacan, pues, dos cuestiones principales. La primera consiste en incorporar potenciales contenidos urbanísticos a todo el suelo no expresamente protegido y formalmente excluido de la urbanización. La segunda se dirige a modificar el régimen de las valoraciones, a efectos fundamentalmente expropiatorios.

Por lo que hace a la primera cuestión el cambio se sitúa en la regulación de las distintas clases de suelo; regulación que la Ley considera el «presupuesto mismo de la definición de las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana». Pues bien, ahí, con la confesada pretensión de facilitar el aumento de oferta de suelo, se considera susceptible de ser urbanizado «todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservación» de acuerdo con lo dispuesto en el planeamiento y en la legislación territorial o sectorial. Esto es, dicho de otra manera, el suelo no urbanizable o rústico deja de ser el suelo residual.

Si antes, en efecto, el Plan definía el suelo urbano y el urbanizable, considerándose el resto como no urbanizable, ahora se pretende que el suelo residual sea el suelo urbanizable, definido negativamente como aquel que «no tenga la condición de urbano o de no urbanizable». El suelo no urbanizable o rústico precisará en adelante de una positiva consideración y previsión en tal sentido (artículo 9). Y es el plan el que debe decir en función de qué valores de los expuestos genéricamente en la Ley y por qué excluye del proceso urbanizador un determinado suelo. Va de suyo, pues, que el resto o es urbano porque así lo clasifica el Plan o es genéricamente urbanizable.

Por lo que hace a la segunda cuestión -el régimen de las valoraciones- la Ley elimina la dualidad de valores hasta ahora aplicables, de manera que establece un único valor -el valor real-, aquel que tenga el bien de que se trate en el mercado del suelo. Fijado el principio, la Ley se limita a establecer el método aplicable para fijar dicho valor real en cada clase de suelo.

4. La cultura jurídico-urbanística es también un condicionante obligado a la competencia legislativa autonómica. En este caso, no se trata de la imposición de las derivaciones de una competencia ajena, sino de una consecuencia de la prudencia.

Y es que, desde la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, con la que se puede decir que nace verdaderamente el Derecho Urbanístico español, se ha ido consolidando poco a poco y no sin dificultades un haz de conceptos, una suma de presupuestos, un lenguaje y un modo de encarar el fenómeno urbano. No conviene, por tanto, sin muy buenas razones y por el simple argumento de la originalidad, prescindir del bagaje cultural que una disciplina -el Derecho Urbanístico- ha generado desde hace ya cuarenta años. La originalidad aquí no es necesariamente un dato positivo. Hay que conservar en lo posible los valores de la primitiva Ley de 1956, que no hicieron sino perfeccionarse en sus posteriores modificaciones. Y entre esos valores está el puramente metodológico y el del propio lenguaje, que en el mundo del Derecho es esencial porque proporciona seguridad.

II

1. Desde estos postulados, cabe enumerar ya algunos de los principios inspiradores de la Ley.

El texto pretende ser fiel al marco normativo estatal. No es preciso insistir en ello porque no es más que explicitar una exigencia constitucional. Ello no obstante, el carácter básico de muchos preceptos de la Ley 6/1998 no impide desarrollos diferenciados en las Comunidades Autónomas porque, como es sabido, el Estado no puede en esos casos agotar la materia al regular las «bases». Las Comunidades Autónomas deben poder disponer de un margen para llevar a cabo «una política propia» y así lo han interpretado, por lo demás, todas las Comunidades que han legislado después de 1998, actuando en consecuencia en materias como la regulación del suelo rústico o las diferentes clases de suelo urbanizable.

Al mismo tiempo, la Ley pretende ser fiel a lo que se ha venido llamando la «cultura jurídica urbanística» convencional. No es posible, ni conveniente prescindir de golpe de la terminología, el bagaje conceptual, lingüístico y de principios generales acuñados a lo largo del tiempo. Eso no significa, sin embargo, que la presente Ley sea siempre continuista. En primer lugar, porque algunos de esos principios han resultado afectados por la Ley estatal 6/1998, de aplicación prevalente. En segundo término, porque conviene tener en cuenta si no todas sí algunas de las soluciones originales aportadas por las Leyes autonómicas que se han aprobado con posterioridad a dicha Ley de 1998. Y, finalmente, porque la oportunidad de poder articular un marco normativo propio permite diseñar las soluciones que mejor se adapten a la realidad y a las necesidades de Cantabria.

En todo caso, la Ley sigue una sistemática tradicional y asume soluciones y criterios ensayados en la legislación estatal anterior y en otras Leyes autonómicas posteriores. Se han rechazado conscientemente otras innovaciones y se han incorporado algunos mecanismos, técnicas o redacciones novedosas cuando se ha creído conveniente en función de la realidad social, de los objetivos propuestos o de lo que se ha pensado como mejora técnica o de lenguaje.

2. Una opción que conviene destacar es la idea de afrontar en un único texto la regulación del urbanismo y la ordenación del territorio; políticas y regímenes del suelo íntimamente conectados entre sí. Esa opción supone derogar la Ley autonómica preexistente, la Ley 7/1990, de 30 de marzo, de ordenación territorial.

Las razones en que se funda esta opción son de varios tipos.

En primer lugar, la ordenación del territorio y el urbanismo constituyen un continuum sin deslinde neto y claro. La visión municipal del urbanismo ha de integrarse en la más amplia de la ordenación territorial. Pero, a su vez, la perspectiva general de la ordenación territorial no es casi nada si no se plasma, incide y concreta en la más específica ordenación del suelo, que se hace a nivel municipal. Ello conduce a la conveniencia de contemplar conjuntamente ambas perspectivas, como por lo demás han hecho otras Comunidades Autónomas.

En segundo lugar, hay que reconocer que desde hace tiempo se asiste a un cierto repliegue de la idea del plan como panacea global y potencialmente omnicomprensiva de todos los usos en ámbitos territoriales amplios. Se ha dicho que la ordenación del territorio es la plasmación geográfica de la política económica, a la que habría que añadir hoy también la política medioambiental. Y si esto es así, coincidiendo como coinciden en el diseño de esas políticas varias Administraciones por razones estrictamente competenciales, se hace verdad otra afirmación sostenida por la doctrina hace ya tiempo: que en lo que se refiere a los grandes instrumentos de ordenación del territorio y teniendo en cuenta el dinamismo y la variabilidad de la coyuntura económica, importa casi más el cómo que el qué. Es decir, no se trata de hacer instrumentos rígidos que sean inviables por la complejidad de sus exigencias o por lo ambicioso de sus determinaciones. No se trata tampoco de hacer instrumentos inútiles que haya que reformar en cuanto cambie una sola de sus variables o previsiones. Se trata de posibilitar diseños, previsiones, instrumentos flexibles, sin apenas exigencias materiales previas, que dependerán de cada momento, pero respecto de los que se detalla, sobre todo, lo importante: un procedimiento que garantice la participación y, con ella, la asunción del contenido y la garantía de su viabilidad y continuidad.

Por estas y otras razones -como la necesidad de simplificar los instrumentos planificadores y prever mecanismos útiles, interrelacionados y apegados a la realidad- parece razonable una contemplación conjunta de las materias «urbanismo» y «ordenación territorial», tanto más cuanto que en una Comunidad pequeña, la ordenación territorial apela y conecta directamente con el urbanismo, entendido éste no sólo como la regulación de las construcciones urbanas, sino también, en general, la disciplina de los asentamientos humanos. Una perspectiva que incluye el suelo urbano que hay que consolidar, rehabilitar o conservar; el suelo que se debe urbanizar -esto es, el suelo de crecimiento- y, también, desde luego, el régimen del suelo rústico, en el que se han prever tanto los criterios de su protección como las limitadas posibilidades constructivas que se admitan en él.

La Ordenación del Territorio se puede definir como la expresión espacial de la política económica, social y ambiental de toda sociedad, suponiendo a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio. Por consiguiente los objetivos específicos de la Ordenación del Territorio son fundamentales y, de acuerdo con esta Ley, pretenden alcanzar la articulación territorial de la Comunidad Autónoma y la distribución geográfica de las actividades y de los usos del suelo, armonizada con el desarrollo económico, las potencialidades existentes en el territorio y la protección de la naturaleza; todo ello con el fin de conseguir la plena cohesión e integración de la Comunidad Autónoma, su desarrollo equilibrado y, en definitiva, la mejora de las condiciones de bienestar y calidad de vida de sus habitantes.

Desde estas perspectivas el planeamiento territorial se contempla con un carácter muy flexible en cuanto al ámbito considerado -autonómico o comarcal- y en cuanto a los contenidos -sin apenas exigencias formales o determinaciones precisas-, pero incidiendo, por el contrario, en el procedimiento de elaboración, en el que se da expresamente entrada a la participación de otras Administraciones, como expresión de la doctrina constitucional acerca de la coordinación y colaboración competencial, y en el que, en algún caso, se prevé un trámite parlamentario que le otorga especial solemnidad formal.

3. La Ley pretende la mayor simplificación posible. Manteniendo un esquema clásico, como no podría ser de otra manera, trata de simplificarlo, tanto desde la óptica de los contenidos como desde la perspectiva del lenguaje. Se manejan pocos tipos de planes, se unifica su denominación, se evitan listas de determinaciones reiterativas o englobadas en otras, se procura que la terminología empleada responda a su contenido, se define o, mejor, se especifica lo que se ha creído conveniente aclarar y, en general, se intenta articular todo el régimen jurídico desde una permanente preocupación por la sistemática, de manera que del sumario y del texto resultante se puedan deducir globalmente su contenido y su porqué.

Por las mismas razones ya señaladas se pretende que la Ley sea realista. Eso significa partir de lo que existe: tanto de la realidad jurídica como de la realidad física.

Desde el primer punto de vista los rasgos más significativos de Cantabria son los de un territorio relativamente pequeño en el que existen 102 municipios de distinta entidad: 14 municipios de menos de 500 habitantes; 16 municipios con población entre 500 y 1.000 habitantes; 45 municipios con población entre 1.000 y 3.000 habitantes; 9 entre 3.000 y 5.000 habitantes; 8 municipios con población entre 5.000 y 10.000 habitantes y 10 municipios con población superior a 10.000 habitantes (4 sólo con más de 15.000).

A esta realidad jurídico-administrativa habría que añadir la realidad física. Los poblamientos no siempre se corresponden con núcleos compactos como en otros lugares de España. La población está, además, claramente asentada en la costa. Los municipios costeros agrupan aproximadamente al 65 por 100 de la población total de la Comunidad Autónoma, pero significan apenas el 14 por 100 del territorio. Buena parte de los primeros tienen en común su carácter turístico, lo que significa una potencial presión urbanística, necesidades estacionalmente diversificadas y una realidad diferenciada.

Desde el punto de vista de la realidad del planeamiento urbanístico existente la situación es la siguiente: hay en la actualidad 12 Planes Generales de Ordenación Urbana, 64 Normas Subsidiarias de Planeamiento, 20 Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano y sólo en 6 municipios (todos ellos inferiores a 1.000 habitantes) no existe ningún instrumento, aunque en algún caso están en tramitación.

Esta situación es coherente con la entidad y la problemática de cada municipio. Así, de los 10 municipios con población superior a 10.000 habitantes, en 9 hay Plan General y en uno Normas Subsidiarias; en los 8 municipios con población entre 5.000 y 10.000 habitantes hay 2 Planes Generales y 6 Normas Subsidiarias. En los 9 municipios de entre 3.000 y 5.000 habitantes hay 1 Plan General y 8 Normas Subsidiarias. En los 45 municipios con población entre 1.000 y 3.000 habitantes hay 37 Normas Subsidiarias de planeamiento y en 8 existen tan sólo Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano. Y en 24 de los 30 municipios de menos de 1000 habitantes existe también algún instrumento de ordenación: 12 Normas Subsidiarias y 12 Proyectos de Delimitación del suelo urbano.

Esta situación formal puede considerarse satisfactoria en la medida en que el 75 por 100 de los municipios tienen un instrumento de planeamiento suficiente: Planes Generales o Normas Subsidiarias.

Estos datos conducen a establecer diferencias y posibilidades para unos y otros municipios. Menos exigencias en el planeamiento de los municipios pequeños, pero, a cambio, mayores previsiones de aplicación directa en la Ley. Posibilidad de mayores exigencias de estándares en los municipios turísticos, a cuyo efecto se maneja no sólo el tradicional criterio de la densidad sino también el del número máximo de viviendas, dado que los apartamentos turísticos pueden conllevar menores metros cuadrados para la misma densidad. Previsiones específicas igualmente para los municipios pequeños.

La Ley dedica atención prioritaria al suelo rústico, a partir de tres premisas fundamentales. La primera es la idea de proteger todo lo que merece ser protegido por sus valores sustantivos mediante decisiones políticas motivadas. Las otras dos ideas se basan, una, en considerar el dato sociológico de la preexistencia de unos asentamientos tradicionales como la pedanía, la aldea o el barrio, que deben poder seguir existiendo, y, otra, en tener en cuenta una gradación de regímenes protectores que posibiliten una adecuación a las necesidades de una región en sí misma diversa pero que precisa, no obstante, una visión de conjunto. De ahí la necesidad de enfocar con una visión global y, a la vez, diferenciada la realidad de la vivienda aislada. La Ley no contempla una indiscriminada proliferación de este tipo de asentamientos que, sin control, podrían conducir a consecuencias negativas difíciles de reparar. De ahí que sólo se permita este tipo de edificaciones en el suelo rústico de protección ordinaria en los supuestos y con las limitaciones que establezca el planeamiento territorial o, en su caso, las previsiones más limitativas del planeamiento municipal. Serán dichos instrumentos de ordenación los que encaucen y discriminen en cada caso, con prudencia y con todo tipo de cautelas, esa eventual demanda. Encauzar es guiar, orientar, dirigir. Significa canalizar, es decir, no dar la espalda a la realidad sino orientarla. Huir de la ficción consistente en prohibir todo para que, a la postre, se acabe por no prohibir nada. Porque si se prohíbe todo no se discrimina nada y la presión o los datos fácticos se imponen muchas veces. La cuestión es identificar la línea de defensa a ultranza. Y en ella no hay, no debe haber, tolerancia alguna. Esa línea, además de en el suelo rústico de especial protección, se configura en torno a prohibiciones precisas, exigencias positivas y criterios mínimos que, sin perjuicio de lo previsto en el planeamiento municipal, fijarán los instrumentos territoriales inspirados en criterios finalistas que constan en la Ley.

4. Por lo demás, fiel al principio realista a que se ha hecho referencia y, como ahora también se dirá, al criterio municipalista ínsito en la descentralización general de nuestro sistema político, la Ley pretende ser, más que una imposición, un marco en materia de planeamiento y de gestión. No así en la disciplina.

Se pretende, pues, una Ley flexible y posibilitadora. La flexibilidad del marco supone que se habilita a los municipios para elaborar planes de distinta entidad y contenidos; unos planes que van desde unas exigencias mínimas -todavía menores en los pequeños municipios o en aquellos que el Gobierno determine en atención a sus peculiaridades- a un contenido mayor o más complejo. Una especie de acordeón normativo que se amplía o se reduce. Ello no obstante, hay, sí, un mínimo de aplicación directa, que es variado y que en ocasiones puede ser modificado por el Gobierno. Y unos estándares urbanísticos, entendidos como criterios materiales que se imponen obligatoriamente a los planes y cuyo desconocimiento conlleva su radical nulidad.

La flexibilidad de contenidos del planeamiento general resulta compensada con la previsión de normas protectoras más intensas, las normas de aplicación directa -que se imponen por sí mismas, con o sin Plan, y que, en todo caso, condicionan a éstos- y los estándares urbanísticos -que, aunque no son de aplicación directa, se imponen también al planeamiento municipal-. Ahí queda resguardado y protegido el ámbito o núcleo mínimo legal, el denominador normativo común a partir del cual el planificador municipal podrá ampliar las exigencias, pero no reducirlas.

En esta misma línea la Ley dedica atención prioritaria al medio ambiente; atención que se plasma en varios de los estándares citados, de modo que, en términos finalistas y en sintonía con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, se impone como principio y objetivo lograr un nivel de protección alto.

5. Otra línea destacada de la Ley es su decidida opción municipalista. Si el modelo económico global es una competencia estatal y el modelo territorial genérico una política autonómica, el urbanismo es, sobre todo, una decisión municipal. Una decisión municipal que tiene que respetar, claro es, las competencias estatales y autonómicas y que, desde ese punto de vista, debe mantener el equilibrio. Debe considerarse, en todo caso, que la Constitución apuesta por la autonomía local, que ha adquirido nuevo impulso tras el llamado «Pacto Local» plasmado en diversas reformas legislativas aprobadas en la primavera de 1999.

Es verdad que la autonomía local no significa un ámbito competencial propio de carácter fijo y compacto, porque no es ese el modelo de la regulación del Régimen Local, que en sus aspectos básicos corresponde al Estado. Es verdad que las competencias locales les vienen atribuidas a los municipios por la Ley sectorial -estatal o autonómica- de que se trate, conforme dispone el artículo 2 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Es igualmente cierto que el concepto de autonomía local, como ha dicho el Tribunal Constitucional, apela más al cómo ejercitar las competencias de que se disponga -sin controles de oportunidad- que al cuánto competencial. Pero no es menos cierto que sobre todos estos criterios de articulación formal sobrevuela siempre el ya citado principio descentralizador.

Este último es el punto de vista adoptado en la Ley. Se busca un equilibrio entre el poder municipal y la salvaguarda de los intereses supramunicipales. Aumento del poder municipal, sí, -para elegir el tipo de plan, optar por sus contenidos, regular el suelo, etc.-, pero aumento que no interfiera otros intereses propios de la Comunidad. Y se procura articular el equilibrio mediante técnicas diversas. Así, la limitación del margen discrecional de la Comunidad Autónoma para aprobar los Planes Generales se compensa con la posibilidad de que ella misma lleve a cabo Planes de ordenación territorial que se imponen a los urbanísticos. Se preven también informes motivados, que a veces son vinculantes. Y se esbozan en muchos otros aspectos técnicas de equilibrio similares.

III

1. La sistemática general de la Ley es convencional y se articula en torno a las tres cuestiones básicas del proceso urbanístico y la actividad urbanizadora: el planeamiento, la ejecución y el control, con algunas referencias adicionales a los instrumentos de intervención en el mercado del suelo y a la organización administrativa.

Así, la Ley se divide en ocho Títulos. Un Título Preliminar, dedicado al objeto, contenido y principios generales, y otros siete Títulos en los que se aborda, respectivamente, el Planeamiento Territorial y Urbanístico, la clasificación y régimen jurídico del suelo, la ejecución del planeamiento, la intervención administrativa en la edificación y uso del suelo, la disciplina urbanística, los instrumentos de intervención en el mercado del suelo, la organización administrativa y el régimen jurídico.

2. El Título Preliminar, como acaba de indicarse, precisa el objeto, contenido, finalidades, fundamento competencial y principios generales de la Ley. Define la función pública, plasma las competencias administrativas y, por lo que hace a la Comunidad Autónoma, sienta las bases de sus relaciones con las demás Administraciones en presencia.

La Ley precisa en este Título Preliminar que la ordenación territorial se concibe como una competencia básicamente autonómica por afectar a una visión supramunicipal del espacio y que, por el contrario, las competencias urbanísticas de gestión son, como regla, municipales, en virtud del principio descentralizador que anima a la propia estructura del Estado, sin perjuicio, claro es, de la eventual «dirección y control» que correspondan a la Administración Autonómica, de conformidad con las previsiones de la Ley.

En todo caso, el urbanismo exige una visión de conjunto. De ahí la referencia a la colaboración interadministrativa como correlato de la doctrina constitucional acerca de la coordinación y la cooperación. Es un principio general, una declaración de intenciones, que eventualmente puede derivar en plasmaciones más concretas.

Una novedad de este Título Preliminar es la concreción de diversos derechos que se entienden básicos tanto desde la óptica de los principios constitucionales, como desde la más concreta finalidad de acercar la Administración al ciudadano en una materia que tanto le afecta y que condiciona su vida cotidiana. Algunos de esos derechos reiteran previsiones de Leyes generales; otros son derivaciones o concreciones de principios genéricos, y algunos, en fin, resultan enteramente novedosos.

3. El Título Primero está dedicado al Planeamiento Territorial y Urbanístico y se divide en seis Capítulos. El primero comienza distinguiendo los instrumentos propios de la ordenación territorial y del urbanismo. El segundo aborda el planeamiento territorial (el Plan Regional de Ordenación Territorial, las Normas Urbanísticas Regionales y los Proyectos Singulares de Interés Regional), su contenido, elaboración, aprobación y eficacia. El tercero se refiere al planeamiento urbanístico, singularizando las normas de aplicación directa y los estándares urbanísticos, y contemplando detalladamente el contenido de los distintos tipos de Planes: Planes Generales, Planes Parciales, Planes Especiales y otros instrumentos complementarios del planeamiento. El Capítulo IV está íntegramente dedicado a la formación y aprobación de los distintos tipos de planes urbanísticos, y en el mismo se contienen algunas normas novedosas para facilitar la participación. El Capítulo V se refiere al clásico argumento de los efectos de los planes y el VI a la regulación del planeamiento en los pequeños municipios, su contenido mínimo y el procedimiento de su aprobación.

La estructura del planeamiento que se diseña es sencilla. Pero quizá convenga en este momento una sintética aclaración.

Se prevé, en primer lugar, un Plan Regional de Ordenación Territorial (PROT), que puede abarcar todo el territorio de Cantabria o zonas concretas del mismo, y plasmarse en uno o varios Planes. Se concibe con enorme flexibilidad de contenidos y documentación y, tras un procedimiento que incluye una amplia participación, es aprobado como Ley por el Parlamento. Si contiene previsiones concretas son de aplicación directa y vinculan al planeamiento municipal.

En segundo lugar, y todavía ubicado en el Capítulo de la ordenación territorial pero con un contenido más concreto de carácter urbanístico (por prever tipologías, usos y contenidos precisos ...), están las Normas Urbanísticas Regionales (NUR), que, como el PROT, pueden eventualmente ser comarcales. Estas Normas no son de aplicación directa. Rigen en ausencia de planeamiento municipal. De manera que sus funciones son: suplir la falta de Planes municipales o completar, en su caso, las determinaciones de dichos Planes. Las Normas Urbanísticas Regionales las aprueba el Gobierno.

Como instrumentos excepcionales de política territorial se preven, por fin, los denominados Proyectos Singulares de Interés Regional, presentes también en otras legislaciones autonómicas, mediante los cuales se posibilita que la Comunidad Autónoma, en casos especiales y previa declaración formal de interés supramunicipal, desarrolle actuaciones industriales o de equipamientos que excedan de las posibilidades ordinarias de las Entidades Locales.

Descendiendo ya al plano estricto del urbanismo cabe mencionar, en primer y principal lugar, las normas de aplicación directa de la Ley (que rigen y se imponen en todo caso, tanto si hay planes como si no los hay) y los estándares urbanísticos (que no rigen directamente, pero condicionan el planeamiento dado que éste no puede prescindir de ellos). Aquí se contiene el marco normativo material y sustantivo, que es clave en toda la Ley. A partir de esos mínimos los contenidos dependen efectivamente del planeamiento municipal, respecto del cual la Ley se limita a posibilitar opciones.

Ese planeamiento municipal está presidido por los Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU), que tienen un contenido mínimo y necesario y otro posible y eventual. De modo que, además de las determinaciones realmente mínimas (que lo son aún más para los pequeños municipios), pueden prever otras adicionales a modo, como antes se dijo, de un acordeón normativo, en función de las necesidades y deseos municipales. A partir de esta opción sólo se utiliza una denominación: Planes Generales de Ordenación Urbana, que aprueba la Comisión Regional de Urbanismo conforme a criterios reglados.

En desarrollo siempre del PGOU están los Planes Parciales (PP), que no pueden modificar el Plan General, salvo cuando éste -como se posibilita y permite- regule aspectos propios de un PP. Su aprobación corresponde, según los casos, a los Ayuntamientos o a la Comisión Regional de Urbanismo.

Están, además, los Planes Especiales, que tienen distinta operatividad y contenidos. En concreto, se preven cuatro tipos de Planes Especiales: de desarrollo del PROT; de desarrollo del PGOU; Planes independientes municipales en casos y materias tasados y limitados; y Planes derivados o impuestos por normas sectoriales.

Finalmente, se prevé, con alguna pequeña variante respecto de su regulación actual, una serie de instrumentos complementarios del planeamiento (Estudios de detalle, Proyectos de Urbanización...) o al margen de él (Ordenanzas de construcción, con remisión a la legislación de Régimen Local para su aprobación y contenido).

El resultado es un sistema de fuentes que compagina la preservación de las competencias autonómicas y la autonomía municipal.

4. El Título Segundo aborda la clasificación del suelo y el régimen jurídico anudado a sus distintas clases. Se divide en dos Capítulos, referidos, respectivamente, a las clases de suelo y a su régimen jurídico.

La Ley prevé tres grandes clases de suelo: suelo urbano, urbanizable y rústico; denominación esta última a que se acoge el antiguo suelo no urbanizable a fin de reflejar con rotundidad el rechazo deliberado de una concepción residual o simplemente negativa de dicho suelo. Pero se preven diferentes tipos tanto en el suelo urbano -consolidado y no consolidado- y en el urbanizable -delimitado y no delimitado-, como en el suelo rústico -de especial protección y de protección ordinaria-, según han hecho ya otras Leyes autonómicas. Con todo, el régimen jurídico del suelo urbano no consolidado y el del urbanizable delimitado son idénticos y en el fondo intercambiables.

La Ley permite que el planeamiento general desarrolle en detalle no sólo el suelo urbano consolidado sino también el urbano no consolidado e, incluso, el urbanizable delimitado, si el planificador así lo quiere y puede de acuerdo con las necesidades del municipio. La consecuencia es que cuando el Plan general se comporta respecto de esos suelos como un Plan Parcial podrá ser modificado posteriormente por éstos.

Particular atención se dedica al suelo rústico, desde una perspectiva protectora y, al mismo tiempo, pragmática. Según criterio al que ya se ha hecho mención, la Ley distingue dentro del suelo rústico el de especial protección -que puede venir obligado por otra normativa sectorial o resultar de una voluntad municipal-, sometido al régimen restrictivo de la Ley o al que lo sea aún más por aplicación de la legislación sectorial. En todo caso, la competencia para autorizar obras en este tipo de suelo lo es siempre de la Administración autonómica. El suelo rústico de protección ordinaria es un suelo igualmente preservado del desarrollo urbano, pero en el que, con condiciones y cautelas, se pueden autorizar algunas construcciones. Excepcionalmente se podrán autorizar viviendas aisladas, pero esa posibilidad sólo es factible, como ya se ha dicho, de acuerdo con las previsiones que al respecto contemplen los distintos instrumentos de planeamiento territorial, respetando, además, desde luego las normas generales de aplicación directa y las previsiones más rigurosas que, en su caso, puedan establecer los Planes municipales.

La previsión de los derechos y deberes de los propietarios en todas las clases de suelo viene impuesta por la legislación estatal y se plasma también en los artículos correspondientes de este Título.

5. El Título Tercero está dedicado a la ejecución del planeamiento, esto es, a lo que convencionalmente se suele llamar gestión urbanística. En él se ha procurado insistir aún más en la estructura sistemática y en la aclaración de conceptos comúnmente utilizados pero que pueden generar cierta dificultad de entendimiento; una dificultad que quizá esté en el origen de una cierta idea negativa que acusa de oscurantismo a esta parcela del Ordenamiento y que, en aras del principio de transparencia, conviene contribuir a evitar.

A tal efecto, se ha dividido el Título en siete Capítulos. Los dos primeros (Disposiciones generales y Aprovechamiento urbanístico) tienen carácter instrumental y se dedican a cuestiones o exigencias previas, en términos que pretenden ser clarificadores, y que, aun con algunas novedades, no resultan muy diferentes de lo previsto en la normativa anterior.

El Capítulo III aglutina los distintos instrumentos de gestión (la normalización de fincas, la expropiación forzosa, la ocupación directa, la reparcelación y los convenios urbanísticos) y regula su contenido y operatividad.

Los Capítulos IV a VI, por su parte, abordan la manera de gestionar y ejecutar el planeamiento en cada tipo de suelo y para cada aspecto concreto. Así, se regulan las actuaciones para la obtención de terrenos dotacionales, las actuaciones aisladas -normalmente en suelo urbano- y las actuaciones integradas en unidades de actuación, esto es, lo que la legislación anterior solía denominar actuaciones sistemáticas, con detallada referencia a los sistemas de ejecución, que son los tradicionales -compensación, cooperación y expropiación- más el nuevo sistema de concesión de obra urbanizadora, de protagonismo privado sin merma del control público.

Mención singular merece el sistema de cesión de viales para todo el suelo urbano en los pequeños municipios, en los que se precisa un tratamiento sencillo y ágil acorde con sus habitualmente reducidas necesidades. A ello se dedica el Capítulo VII de este Título.

Los mecanismos de gestión tratan de conjugar dos objetivos. En primer lugar, aplicar el precepto constitucional según el cual la comunidad ha de participar en parte de las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos, de manera que se logren para la colectividad las dotaciones y equipamientos necesarios como correlato de los beneficios privados que el Plan genera. Y, de otra parte, distribuir equitativamente dichos beneficios entre los distintos propietarios, de manera que las cargas sean asumidas de forma justa e igualitaria entre todos.

El primer objetivo no precisa ahora de mayor explicación. Se plasma en mecanismos técnicos conocidos, en cuya regulación, entre otras previsiones, se concreta una opción absolutamente respetuosa con la legislación del Estado y, al tiempo, con los diferentes criterios de los municipios. Se quiere decir, así, que el porcentaje de aprovechamiento que los propietarios deben ceder a la Administración porcentaje que la legislación estatal fija con carácter de máximo. se contempla en la Ley con el mismo carácter máximo, de manera que los Planes de cada municipio pueden mantenerlo o reducirlo.

Para lograr el segundo objetivo se opta por tomar como referencia un ámbito que permita una gestión razonable sin apelación a planteamientos irreales. El Plan genera desigualdades. Pero no es razonablemente posible reconducir esas desigualdades iniciales en términos de absoluta justicia e igualdad respecto de los propietarios de todo el municipio. Siempre habrá una desigualdad básica que podrá y tendrá que ser abordada desde otros sectores del Ordenamiento, singularmente el del régimen fiscal y tributario. Por esa razón los procesos de equidistribución se preven en el seno de unidades más pequeñas y siempre por referencia a uno o varios Sectores. Se impone que las diferencias entre unidades de actuación dentro de cada Sector no sean excesivas, fijando un porcentaje diferenciador máximo. Por su parte, las diferencias entre Sectores sólo tienen como límite el concepto indeterminado de la coherencia y el desarrollo urbano racional. Todo ello obliga al planificador a explicitar las opciones y aleja el debate sobre el Plan del automatismo con que a veces se ha contemplado, para centrarse en la necesaria explicación de los criterios a que se acaba de hacer referencia.

Por lo que hace a la ejecución del planeamiento mediante unidades de actuación se contemplan, como ya se ha dicho, tres sistemas tradicionales, con algunas variantes tendentes a simplificar el régimen jurídico y hacerlo, en su caso, más inteligible. Además, se han asumido en la Ley algunas previsiones contenidas con anterioridad en normas reglamentarias. Se prevé, asimismo, como sistema de ejecución el sistema de concesión de obra urbanizadora, en cuya regulación destaca la preocupación por la seguridad y garantía de los propietarios; aspecto este cuya eventual ausencia ha sido uno de los flancos críticos que el citado sistema ha generado. La regulación del procedimiento de otorgamiento de la concesión y, sobre todo, la previsión del derecho de concesión preferente de los propietarios pretenden atajar ese problema.

6. El Título Cuarto se divide en tres Capítulos y se refiere a cuestiones por lo general no discutidas y muy consolidadas: la intervención administrativa en la edificación y uso del suelo, esto es, el régimen de licencias; parcelaciones; deber de conservación; declaración de ruina.

No hay aquí novedades destacables, por más que se haya insistido en la clarificación de algunas cuestiones hasta ahora no suficientemente explícitas. El régimen de la licencia urbanística; las relaciones entre los distintos tipos de licencia; la prohibición de proporcionar suministros a obras sin licencia, con el correspondiente correlato sancionatorio; la vinculación de las órdenes de ejecución que superen el deber de conservación a la simultánea previsión subvencionadora y la regulación de la declaración de ruina concentran el grueso de este Título.

7. El Título Quinto está, todo él, dedicado a la disciplina urbanística, distinguiendo en tres Capítulos diferentes el régimen de la Inspección como actividad previa a las sanciones, las medidas de protección de la legalidad urbanística, diferenciables de la actividad sancionadora propiamente dicha, y la tipificación de infracciones y sanciones.

Tampoco en este punto cabe identificar novedades de importancia que merezcan un comentario singularizado, a no ser la previsión de la publicidad de las sanciones, que, como mecanismo desincentivador, ya existe en otras ramas del Ordenamiento. En lo demás, se acogen soluciones ya ensayadas, con la necesaria adaptación también a los postulados del régimen sancionatorio común.

8. El Título Sexto alude a varios instrumentos de intervención en el mercado del suelo: patrimonios públicos, derecho de superficie, derechos de tanteo y retracto y supuestos de edificación forzosa. Cada uno de estos instrumentos se contempla en un Capítulo diferenciado. Se trata de posibilidades ya existentes en la normativa anterior y que conviene mantener, aunque muchos de estos instrumentos eran en la práctica, si no desconocidos, sí apenas aplicados.

La Ley prevé la existencia de un patrimonio regional del suelo al servicio de la política autonómica de ordenación del territorio, de actuaciones de interés autonómico o para apoyar acciones urbanísticas de los municipios.

9. Finalmente, el Título Séptimo está dedicado a la organización administrativa y al régimen jurídico.

Por lo que hace referencia a la organización se prevé la existencia de un Consejo de Ordenación del Territorio y Urbanismo, como órgano consultivo y de participación, y dos Comisiones Regionales operativas, que concentran las facultades de la Administración autonómica en las materias de ordenación del territorio y urbanismo y que podrán subdividirse en función de criterios especializados en los términos que reglamentariamente se prevean.

En el Capítulo de acciones y recursos se sintetizan las potestades y el régimen jurídico aplicable por remisión a la legislación estatal pertinente. Se mantiene el principio de la acción popular para la exigencia de la observancia de la normativa urbanística y en un Capítulo específico se regulan sustativamente y en detalle los Convenios urbanísticos, distinguiendo entre convenios de planeamiento y convenios de gestión. Se enumeran sus límites, se preven las consecuencias del incumplimiento y se impone la publicidad como obligado contrapeso a una forma de actuación tan necesaria y conveniente como precisada de transparencia y de control.

10. Varias Disposiciones Adicionales, Transitorias, Derogatoria y Finales completan el texto.

Por lo que hace a las Disposiciones Adicionales destaca la previsión en una de ellas de un Plan de Ordenación del Litoral equiparado a todos los efectos al Plan de Ordenación Territorial que puede aprobarse en ausencia de éste y que, por tanto, puede ser también desarrollado por Planes especiales. Se concreta en dicha Disposición el ámbito del citado Plan, que será el de los municipios costeros excluyendo del mismo los suelos clasificados como urbanos o urbanizables con Plan Parcial aprobado definitivamente y aquellos otros que gocen ya de algún instrumento especial de protección, precisándose también los fines y contenidos de dicho Plan, que, en general, coinciden con los del Plan Regional de Ordenación Territorial al que, como se dice, suplen en una zona que por sus especiales características y problemas comunes debe ser contemplada de inmediato con criterios homogéneos y singulares.

En cuanto al régimen transitorio se pretende que el tránsito de la situación actual a la prevista por la nueva Ley se produzca de manera suave y sin sobresaltos. Así, sin perjuicio de la aplicabilidad inmediata de la nueva Ley en todo aquello que no precise la intermediación de un Plan, no se contempla como una exigencia inmediata la adaptación de los planes preexistentes. Por el contrario, se preven plazos largos de adaptación, aunque dicha adaptación se fomenta por el procedimiento de vincular a ella la posibilidad de modificar algunas determinaciones básicas de los planes o impedir la puesta en práctica de algunas competencias que la Ley reputa municipales hasta la efectiva revisión o adaptación del planeamiento anterior. Se facilita también la posibilidad de aportar de inmediato más suelo al mercado, en coherencia con la Ley estatal 6/1998, simplificando la reclasificación de suelo urbanizable residual sin necesidad de adaptar el planeamiento anterior a la nueva Ley.

Para los Planes que continúan en vigor se fijan criterios de equivalencia con las previsiones de la nueva Ley para que ésta sea viable y se contemplan asimismo normas específicas para los instrumentos que a la entrada en vigor de la Ley estén en ejecución, para los planes en tramitación o los municipios sin plan, manteniendo, en todo caso, el régimen anterior de cesiones de aprovechamiento en tanto no se proceda a la revisión o adaptación de los Planes municipales.

IV

La Comunidad Autónoma basa su título competencial para la aprobación de esta Ley en el artículo 24.3 del Estatuto de Autonomía para Cantabria, aprobado por Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre (modificada por Leyes orgánicas 7/1991, de 13 de marzo, 2/1994, de 24 de marzo, y 11/1998, de 30 de diciembre), según el cual la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva en la Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, competencia que será ejercida en los términos dispuestos en la Constitución.