Ley 7/2006, de 2 de octubre, de espectáculos públicos y actividades recreativas de la Comunidad de Castilla y León

Sumario

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Los espectáculos públicos y las actividades recreativas han despertado tradicionalmente el interés de los poderes públicos, como se pone de manifiesto, por ejemplo, en la célebre «Memoria para el arreglo de la policía de los espectáculos y diversiones públicas» que a finales del XVIII redactó Melchor Gaspar de Jovellanos para el Supremo Consejo de Castilla. Este interés ha dado lugar a diversas formas de intervención administrativa que han ido evolucionado en el tiempo conjuntamente con las demandas planteadas en materia de seguridad por la ciudadanía. Así, en sus orígenes, la actuación administrativa en materia de espectáculos consistía casi exclusivamente en medidas de policía y de mantenimiento del orden público. Con ellas se pretendía conciliar la libre iniciativa para promover espectáculos o actividades lúdicas con la preservación de determinados intereses públicos, entre los cuales tradicionalmente se encontraban la seguridad de las personas y de los bienes, la higiene de los establecimientos y la comodidad de los asistentes.

Actualmente, el ejercicio de las libertades públicas en un marco de seguridad ciudadana se configura como una exigencia social ineludible, a la que debe responderse desde las Administraciones Públicas con el fin de garantizar la convivencia a la que aspiran las sociedades democráticas. Una de las consecuencias inmediatas de esta premisa es que, en la actualidad, la intervención administrativa en materia de espectáculos y actividades recreativas da lugar a una variada gama de actuaciones con las que se pretende la consecución de objetivos adicionales al mantenimiento del orden público. Entre otros, la defensa de los valores democráticos, de los derechos de los usuarios y consumidores, la protección de la juventud y la infancia, el respeto por el medio ambiente y los animales, la tutela de los derechos de autor derivados de la propiedad intelectual, el desarrollo de una política activa frente a actitudes sexistas, racistas y xenófobas y la preservación de nuestro patrimonio histórico-artístico y cultural.

Los profundos cambios económicos y sociales que se han producido en los últimos años afectan significativamente a las demandas de ocio a que responden las actividades recreativas y los espectáculos públicos.

La disponibilidad de más tiempo libre, un valor hoy asociado a la calidad de vida, ha ampliado y diversificado las ofertas y opciones de actividades deportivas, culturales, artísticas o meramente lúdicas, por lo que los poderes públicos, hoy más que nunca, deben garantizar la seguridad de los espectáculos y de los establecimientos y espacios en que estos se desarrollan, al tiempo que aseguran el equilibrio y la compatibilidad entre el derecho al ocio y otros derechos ciudadanos.

La Comunidad Autónoma de Castilla y León tiene competencia exclusiva en materia de espectáculos en virtud de lo dispuesto en artículo 32.1.25.ª del Estatuto de Autonomía de Castilla y León. Los bienes y servicios de los que venía disponiendo la Administración del Estado en esta materia fueron transferidos a la Comunidad a través del Real Decreto 1685/1994, de 22 de julio, como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución. La ejecución de las mismas ha sido atribuida a la Consejería de Presidencia y Administración Territorial. Debe, no obstante, tenerse en cuenta que en el referido Real Decreto 1685/1994, de 22 de julio, se recoge que la Administración del Estado en el marco de su competencia exclusiva en materia de seguridad pública podrá suspender o clausurar espectáculos, manifestaciones deportivas o actividades recreativas, así como clausurar locales por razones graves de seguridad pública. Igualmente podrá dictar normas básicas de seguridad pública para los edificios o instalaciones en los que se celebran espectáculos y actividades recreativas y de cualquier otro tipo que le corresponda legalmente, si afecta a la seguridad pública.

En ejercicio de la referida competencia exclusiva, la Comunidad Autónoma de Castilla y León pretende, a través de esta Ley, fijar el marco jurídico de la intervención administrativa en relación con los espectáculos públicos y las actividades recreativas que se desarrollen en el territorio de la Comunidad. Esta intervención se realiza determinando, de un lado, el ámbito de actuación de la administración autonómica y complementando, por otro lado, la esfera de actuación propia de los Ayuntamientos en esta área, de tal forma que, respetando su ámbito de intervención tradicional, se amplía su protagonismo en relación con determinados espectáculos y actividades que se desarrollen íntegramente en el término municipal.

En definitiva, con esta Ley se persigue garantizar el ejercicio de las libertades públicas reconocidas en nuestra Constitución en relación con los espectáculos y actividades recreativas que se desarrollen en la Comunidad, sin que se vea menoscabada en ningún caso la seguridad ciudadana. Para la consecución de este ambicioso objetivo, y a fin de resolver los posibles supuestos de colisión que se produzcan, la Ley contiene limitaciones que afectan tanto a la libertad para promover y ejercer las actividades objeto de regulación en este texto normativo, como al derecho de los ciudadanos a asistir libremente a un espectáculo o a practicar una actividad lúdica. No obstante, en la redacción de esta Ley se ha tenido en cuenta en todo momento la necesidad de evitar obstáculos innecesarios o desproporcionados de la iniciativa privada, de tal manera que los límites que eventualmente puedan imponerse a la misma sean los estrictamente imprescindibles para garantizar la seguridad ciudadana. Así, y como prueba de lo expuesto, cabe destacar algunas de las modificaciones que se introducen con esta Ley, como la reducción del número de autorizaciones administrativas que se consideran necesarias en esta materia, o la supresión de determinadas limitaciones a la iniciativa privada contempladas en la regulación estatal, como, por ejemplo, la obligación de entregar carteles.

En relación con lo expuesto, no puede pasarse por alto la limitación de la libertad de instalación y apertura que algunos Municipios han puesto en práctica a través de sus reglamentos o instrumentos de planeamiento urbanísticos cuando consideran que existen zonas saturadas de determinadas actividades o establecimientos, realidad que es reconocida y amparada en esta Ley en consonancia con las demandas que hoy plantean los ciudadanos.

II

Las razones concretas que justifican la necesidad de abordar a través de una ley la intervención administrativa de esta Comunidad sobre los espectáculos públicos y actividades recreativas, derivan de la materia que se regula, dado que contiene limitaciones a las libertades de los ciudadanos reconocidas por la Constitución Española. Este tipo de regulaciones, como tempranamente señaló el Tribunal Constitucional, no pueden abordarse mediante reglamentos, sino únicamente mediante leyes aprobadas por los representantes democráticamente elegidos de los ciudadanos. No obstante, la reserva de ley que aquí se exige, es de carácter relativo. Es decir, que a la Ley únicamente se le reserva la regulación de lo sustancial o principal, pues corresponde a las normas reglamentarias la regulación de lo instrumental o complementario.

El rango de la norma deriva también del peligroso vacío sancionador que resulta del insuficiente grado jerárquico del Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, normativa hasta ahora vigente en la Comunidad, ya que el artículo 25.1 de la Constitución determina, de acuerdo con la interpretación que del mismo ha realizado el Tribunal Constitucional, que la tipificación de las infracciones y sanciones ha de realizarse mediante normas con rango de Ley.

Además, el referido Reglamento estatal se manifiesta en no pocos extremos como anticuado. No regula determinados aspectos de los espectáculos y de las actividades lúdicas que actualmente se desarrollan, por lo que es patente su inadecuación a la estructura y particularidades de la Administración Autonómica. Un apropiado marco normativo es condición necesaria para asegurar el desarrollo ordenado de un sector económico que alberga en nuestra tierra un potencial de generación de inversiones, empleo y riqueza.

Por otro lado, también debe tenerse en cuenta la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal a que alude el artículo 149.3 de la Constitución Española. Esta ha dado lugar a una importante doctrina del Tribunal Constitucional que desmiente la pretensión de aplicación supletoria del Reglamento estatal. Si a dicha circunstancia se suma la capacidad reducida y escaso vigor en algunos casos de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, para regular con carácter integral esta materia, habida cuenta el carácter limitado del título competencial que la habilita, se comprende, sin mayor dificultad, la necesidad de abordar la elaboración de un marco normativo global propio.

III

La presente Ley pretende regular con carácter global todos los espectáculos públicos y actividades recreativas que se desarrollen en establecimientos, instalaciones o espacios abiertos ubicados en el territorio de la Comunidad de Castilla y León. En este sentido, se ha diseñado un marco de intervención genérico para todos ellos que se considera adecuado y proporcionado tanto desde la perspectiva de los intereses públicos, cuya protección justifica la necesidad y utilidad de esta norma, como de los legítimos intereses profesionales de los sectores que se verán afectados por la entrada en vigor de esta nueva Ley autonómica.

Con esa finalidad, la Ley se estructura en cinco Títulos, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales. En el Título I se establecen las disposiciones generales. Se inicia el texto con la determinación del objeto de la Ley. Quedan excluidas de esta Ley, entre otras, las actividades de carácter estrictamente familiar, las que no se hallen abiertas a la pública concurrencia, así como cualquier celebración que se realice en ejercicio de derechos fundamentales consagrados en la Constitución.

El Título II se dedica en exclusiva a regular las autorizaciones administrativas que en el marco del objeto de la Ley pueden dictar tanto la administración autonómica como las administraciones locales y consta de tres capítulos. En el Capítulo I se determinan las condiciones técnicas y de seguridad mínimas que deben cumplir todos los establecimientos e instalaciones en los que se desarrollen espectáculos públicos o actividades recreativas. En consonancia con las demandas sociales actuales en materia de seguridad, se establece en esta de que los titulares de los establecimientos públicos y de las instalaciones tengan un seguro de responsabilidad civil que cubra los posibles riesgos derivados de la actividad profesional que desarrollan. En este mismo sentido, se establece la obligatoriedad de elaborar un Plan de Emergencia referido al establecimiento o instalación.

En el Capítulo II se establece la necesidad de obtener la previa autorización administrativa para poder desarrollar espectáculos públicos y actividades recreativas en instalaciones no permanentes y espacios abiertos.

Por su parte, en el Capítulo III, y último de este Título, se establecen los supuestos en los que será necesario obtener autorización de la administración autonómica para el desarrollo de espectáculos públicos y actividades recreativas. Se permite que un único establecimiento o instalación pueda estar autorizado para el desarrollo de diversas actividades, siempre que cuente con los espacios adecuados para su desarrollo y se trate de actividades compatibles.

El Título III de la presente Ley se dedica a la organización y desarrollo de los espectáculos públicos y actividades recreativas y consta de dos capítulos. En el Capítulo I se establecen las normas reguladoras de la organización de los espectáculos públicos y actividades recreativas tanto en lo referente al contenido obligatorio de la publicidad que sea realizada por los titulares de los establecimientos e instalaciones y por los organizadores de los espectáculos o actividades, como a la distribución de las localidades. Destaca en este capítulo la regulación que se realiza en relación con el horario de cierre y apertura de los establecimientos públicos. En la actualidad, esta cuestión tiene una especial relevancia social, lo que ha motivado que haya sido objeto de un análisis detallado por tratarse de una regulación que ha de hacer compatible el derecho al ocio, en su concepción actual, con el legítimo derecho al descanso de los ciudadanos. Se ha optado por el establecimiento, mediante Orden de la Consejería competente en materia de espectáculos públicos, de un régimen de horario común en todo el territorio de la Comunidad, de forma que, al contrario de lo que sucede actualmente, el mismo tipo de establecimiento, cualquiera que sea la provincia en que se ubique dentro del territorio de la Comunidad, estará sujeto al mismo horario de apertura y de cierre. Sólo con carácter excepcional y de forma motivada se permitirá a las Delegaciones Territoriales autorizar horarios especiales para determinados ámbitos territoriales concretos.

Por su parte, el Capítulo II se refiere a la ordenación del desarrollo de los espectáculos públicos y actividades recreativas. Es el capítulo que contiene el mayor número de novedades dentro de la Ley. Así se contempla una regulación más completa del derecho de admisión, en consonancia con recomendaciones emitidas por el Procurador del Común de Castilla y León. Deben destacarse, igualmente, las medidas que se adoptan para la protección de los menores, cuestión ésta que, dado el interés social al respecto, ha sido objeto de un especial cuidado. Así, se regulan los llamados bailes o sesiones de juventud y se contemplan limitaciones respecto de los menores en relación con algunos establecimientos que son fruto de nuestra época, como los ciber-cafés o las salas de exhibiciones especiales. Se generaliza para todos los establecimientos e instalaciones objeto de esta Ley la obligación de contar con las correspondientes Hojas de Reclamaciones. Finalmente, en este capítulo se establecen los derechos y obligaciones tanto del público como de los artistas o ejecutantes de los espectáculos o actividades, así como también se incluyen las obligaciones de los titulares de los establecimientos públicos y de los organizadores de actividades recreativas o de espectáculos públicos.

En el Título IV contiene las disposiciones imprescindibles para garantizar una efectiva aplicación de esta Ley. Consta de tres capítulos. En el Capitulo I se regula el régimen de vigilancia e inspección. Se atribuyen al personal autorizado para realizar estas labores, ya sea de titularidad autonómica o de titularidad municipal, la consideración de Agente de la Autoridad, de tal forma que las Actas de denuncia que se extiendan gozarán de presunción de veracidad, salvo prueba en contrario. A fin de facilitar esta actividad inspectora se regula un estricto deber de colaboración por parte de los titulares de establecimientos y organizadores de espectáculos o actividades.

En el Capítulo II se regulan detalladamente las medidas provisionales que pueden adoptarse con anterioridad al inicio del correspondiente expediente sancionador.

Finalmente, en el Capítulo III se establece el régimen sancionador. En él se incluye el catálogo de infracciones y sanciones que en esta materia se aplicará en la Comunidad de Castilla y León una vez que la Ley entre en vigor. Como principal novedad en materia de infracciones destaca el endurecimiento de las sanciones en los incumplimientos de los horarios de apertura y cierre de los establecimientos, ya que pasan a constituir infracciones graves, no leves como sucedía hasta ahora. De la misma forma, se configuran como infracciones graves los incumplimientos de lo dispuesto en el Ley en materia de limitaciones respecto de los menores o vulneración de la regulación del derecho de admisión. También se ha fijado un cuadro de sanciones adecuado a nuestra realidad cultural y económica, entre las que sobresale la posibilidad de cerrar definitivamente establecimientos como consecuencia de la comisión por sus titulares de infracciones muy graves. Además, debe destacarse la creación de un registro autonómico de infracciones y sanciones que permitirá un mayor control administrativo en esta materia.

El Título V y último de esta Ley cierra la norma con la previsión de que los sectores afectados en su aplicación y desarrollo participen mediante la creación de la Comisión de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de la Comunidad de Castilla y León. Esta Ley define las líneas básicas de su composición y sus principales funciones. Deberá desarrollarse mediante Decreto.