Recomendación (UE) 2025/2029 de la Comisión, de 30 de septiembre de 2025, sobre el incremento de la disponibilidad de las cuentas de ahorro e inversión con un trato fiscal simplificado y ventajoso

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Sumario

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 292,

Considerando lo siguiente:

• (1) Los ciudadanos de la UE tienen una de las tasas de ahorro más elevadas del mundo. Sin embargo, no suelen sacar el máximo provecho de sus ahorros. Esta situación es fruto de una combinación de factores, como la insuficiente alfabetización financiera, la complejidad del recorrido que debe seguir el inversor o la fragmentación de los mercados de servicios financieros, que se traduce en la falta de competencia y la escasez de opciones. En consecuencia, los ciudadanos de la UE ven limitadas las opciones a su alcance para invertir sus ahorros de manera que puedan generar mayores rendimientos y aumentar su riqueza.
• (2) Invertir en los mercados de capitales puede contribuir a mejorar los resultados financieros para los ciudadanos de la UE. Por lo tanto, facilitar el acceso a las inversiones puede aumentar su bienestar financiero.
• (3) Los inversores minoristas y los gestores de activos suelen preferir asignar una parte desproporcionada de las carteras a sus mercados de capitales nacionales, debido a factores como el desarrollo del mercado, la familiaridad, el lenguaje y la cultura comunes y la proximidad geográfica. Por lo tanto, el fomento de una mayor participación minorista en los mercados de capitales también puede proporcionar fuentes adicionales de inversión en beneficio de la economía de la UE.
• (4) Si bien las personas tienen libertad para invertir en función de sus preferencias, necesidades y opciones personales, y de hacerlo a su propio ritmo, el aumento de las inversiones minoristas en los mercados de capitales puede ofrecer a las empresas de la UE más oportunidades de financiación para crecer, innovar y crear puestos de trabajo. El aumento de la base de inversores de la UE también podría ayudar a financiar las prioridades estratégicas de la UE, como las transiciones digital, ecológica y social, y el refuerzo de la seguridad y la defensa de la UE, en caso de que los inversores minoristas opten por destinar sus inversiones a estos ámbitos.
• (5) Los Estados miembros desempeñan un papel fundamental en la consecución de los objetivos de la Unión de Ahorros e Inversiones y, tanto en la Declaración del Eurogrupo de abril de 2024 como en las Conclusiones del Consejo Europeo de marzo de 2025, han manifestado su compromiso de mejorar el acceso de los ciudadanos a los mercados de capitales. En consecuencia, se está animando a los Estados miembros a aplicar reformas para desarrollar y reforzar sus mercados de capitales nacionales, incluidas medidas que impulsen la participación de los inversores minoristas. Mejorar la alfabetización financiera, facilitar las inversiones minoristas y ofrecer incentivos adecuados son medidas útiles para lograr esos objetivos. Algunos Estados miembros ya han obtenido resultados muy positivos a este respecto.
• (6) La presente Recomendación proporciona a los Estados miembros un plan rector europeo en materia de cuentas de ahorro e inversión (CAI) basado en las mejores prácticas existentes. En ella se describen las características clave que deberían tener las CAI para maximizar su adopción y contribuir a alcanzar el objetivo de impulsar la participación minorista en los mercados de capitales.
• (7) Las CAI son proporcionadas por proveedores de servicios financieros autorizados y permiten a los particulares invertir en instrumentos financieros como acciones, bonos u obligaciones y participaciones en organismos de inversión colectiva. A menudo, llevan aparejadas ventajas fiscales. Determinados países, incluidos algunos Estados miembros de la UE, han introducido las CAI para tratar de resolver el problema de la baja participación minorista en los mercados de capitales. Los datos que se extraen de los marcos de CAI exitosos muestran que, si se diseñan adecuadamente, pueden hacer que los mercados de capitales sean más atractivos y accesibles para los inversores minoristas y ayudar a estos inversores a desarrollar su riqueza de manera más eficaz.
• (8) El examen de las mejores prácticas en relación con las CAI, tanto en la UE como a escala internacional, ha puesto de relieve las características clave de las CAI que han tenido éxito. Estas características incluyen la facilidad de uso, de manera que resulten de fácil acceso y manejo, la flexibilidad en términos de inversión y desinversión, y la facilitación del cumplimiento de las obligaciones fiscales. Se recomienda a los Estados miembros que introduzcan marcos nacionales de CAI con esas características.
• (9) Las diferencias en términos de riqueza y renta entre la población influyen en la participación minorista en los mercados de capitales. El objetivo de los marcos de CAI debe ser alcanzar unas tasas de participación elevadas en todos los grupos de edad, desde los jóvenes hasta las personas mayores, respondiendo a las necesidades de todos los ciudadanos con independencia de que puedan invertir pequeñas o grandes cantidades.
• (10) Ahorrar e invertir desde una edad temprana puede ayudar a crear riqueza de manera sostenible y contribuir a aumentar el nivel de alfabetización financiera y a fomentar una cultura de inversión. Se anima a los Estados miembros a establecer un marco que facilite la adopción de las CAI por parte de los jóvenes, con sujeción a las garantías adecuadas.
• (11) El sector financiero de la UE desempeña un papel fundamental, como principal intermediario entre los inversores minoristas y los mercados de capitales. Es conveniente que los proveedores de servicios financieros aprovechen las oportunidades que brindan las CAI para aumentar la participación de los inversores minoristas y ofrecerles las mejores opciones y servicios de inversión posibles, a precios competitivos y justos.
• (12) Las mejores prácticas ponen de manifiesto que, para que las CAI tengan éxito, debe existir una fuerte competencia entre los proveedores de servicios financieros, de modo que los inversores minoristas puedan acceder a las ofertas más ventajosas y al mejor servicio posible. Por consiguiente, debe permitirse a una amplia gama de proveedores de servicios financieros ofrecer CAI a los inversores minoristas, siempre que dispongan de una autorización para los servicios que tengan intención de prestar, como la recepción y transmisión de órdenes, la ejecución de órdenes, la custodia y administración de instrumentos financieros, la prestación de asesoramiento en materia de inversión o la gestión de carteras. En general, conviene que los posibles costes y comisiones asociados a las CAI sean transparentes y fáciles de comprender y comparar para los inversores minoristas.
• (13) La fragmentación de los mercados y los comportamientos proteccionistas perjudican la actividad de los inversores minoristas y el desarrollo de los mercados de capitales de la UE. Facilitar la oferta transfronteriza de CAI puede aumentar la competencia entre los proveedores y fomentar la innovación, generando así más oportunidades de inversión para los inversores minoristas, como demuestran los marcos de CAI más exitosos en la UE. Con arreglo a las normas vigentes, sobre la base de los principios de libertad de establecimiento y libre prestación de servicios, los proveedores de servicios financieros autorizados en un Estado miembro no deberían enfrentarse a barreras de entrada adicionales cuando presten servicios financieros en otro Estado miembro. Por consiguiente, al aplicar la presente Recomendación y establecer marcos de CAI, los Estados miembros deben velar por que no se crean obstáculos a la libre circulación de capitales, a la prestación transfronteriza de servicios financieros o a la libertad de establecimiento en la UE. Así pues, es oportuno que los Estados miembros permitan la oferta de CAI por parte de proveedores de servicios financieros autorizados en cualquier Estado miembro.
• (14) Las tasas y los procesos administrativos asociados a la transferencia de activos entre CAI o al cambio de proveedores de CAI también pueden obstaculizar la competencia. Por lo tanto, se recomienda a los Estados miembros que velen por la simplificación del proceso de transferencia de cuentas y activos y que este conlleve tasas reducidas. Del mismo modo, la transferencia de una cartera entre proveedores podría considerarse, desde el punto de vista fiscal, un hecho imponible (por ejemplo, si esta transferencia se realiza mediante la venta inicial, seguida de la recompra de una cartera al nuevo proveedor) y, por tanto, sujeto a tributación. Esto puede suponer obstáculos a la portabilidad de las CAI entre proveedores. Por lo tanto, se recomienda a los Estados miembros que garanticen que la transferencia de la cartera de un inversor minorista entre proveedores, ya sea a nivel nacional o transfronterizo, no cree un hecho imponible a efectos del impuesto sobre la renta ni afecte a los beneficios fiscales existentes, aún en el caso de que dicha transferencia implique la venta de los activos y la transferencia posterior del producto de esa venta al nuevo proveedor, y que se mantenga el tratamiento fiscal de los activos en la cuenta. Lo anterior ha de entenderse sin perjuicio de los convenios fiscales bilaterales ni de la potestad tributaria de los Estados miembros en caso de cambio de residencia fiscal del inversor minorista.
• (15) También se anima a los Estados miembros a colaborar para evitar el riesgo de doble imposición relacionado con la posesión de una CAI si un inversor minorista cambia de residencia fiscal en la UE y a garantizar que el trato fiscal no disuada a los ciudadanos de ejercer su derecho a la libre circulación.
• (16) La diversificación de las carteras de inversores, que puede facilitarse garantizando un acceso generalizado a diversas opciones de inversión, es esencial para la reducción del riesgo. Por lo tanto, al invertir a través de una CAI, los ciudadanos de la UE deberían tener acceso a una amplia gama de instrumentos financieros entre los que se incluyan, como mínimo, acciones, bonos u obligaciones y participaciones o acciones en organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM, en particular los fondos cotizados), procedentes de una amplia gama de emisores, para garantizar el acceso a productos financieros no complejos. Otros instrumentos financieros, como las participaciones o acciones de fondos de inversión a largo plazo europeos (FILPE) y los fondos de inversión alternativos (FIA) minoristas (cuando un Estado miembro permita la comercialización de fondos de inversión alternativos a inversores minoristas), también pueden reunir las condiciones para su mantenimiento en una CAI. La disponibilidad de estos instrumentos permitiría a los inversores minoristas diversificar sus carteras y contribuir a la financiación de importantes proyectos de infraestructuras, así como de empresas no cotizadas, en particular las empresas emergentes, las empresas en expansión y las pymes. Los proveedores de servicios financieros deben ampliar la oferta de activos de inversión disponibles más allá de los activos financieros emitidos en el Estado miembro con arreglo a cuya legislación se ofrezca la CAI. Los inversores minoristas deberían tener la oportunidad de diversificar sus inversiones entre múltiples clases de activos y zonas geográficas.
• (17) Es conveniente que los proveedores de servicios financieros también ofrezcan a los inversores minoristas opciones para canalizar sus inversiones hacia la economía de la UE, a fin de que puedan contribuir a las prioridades estratégicas de la Unión, en particular las transiciones digital, ecológica y social, y al refuerzo de la seguridad y la defensa de la UE.
• (18) Uno de los objetivos fundamentales de las CAI es ayudar a los inversores minoristas, incluidos los ciudadanos que no hayan invertido previamente en los mercados de capitales, a diversificar sus carteras y aumentar su riqueza de forma prudente y sostenible a través de los mercados de capitales. La mejor manera de lograrlo es invertir principalmente en instrumentos financieros no complejos que no expongan a estos inversores a riesgos difíciles de comprender y que no constituyan inversiones en la economía real. Por lo tanto, los activos en los que se pueda invertir mediante una CAI deben excluir determinados activos de alto riesgo o muy complejos, sin un activo de referencia o cuyo activo de referencia se considere en sí mismo de alto riesgo o muy complejo. Entre estos activos se incluyen instrumentos financieros de alto riesgo o muy complejos como algunos derivados, así como criptoactivos que no se consideren instrumentos financieros admisibles para su mantenimiento en una CAI (es decir, la versión toquenizada de dichos instrumentos financieros).
• (19) Como se señala en la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia de la UE para la Alfabetización Financiera, presentada junto con la presente Recomendación, los inversores tienen distintos niveles de alfabetización y conocimientos financieros, así como diferentes objetivos de inversión y perfiles de riesgo. Por consiguiente, los inversores minoristas deberían poder optar entre servicios de inversión que proporcionen asesoramiento en materia de inversión y ejecución de órdenes y servicios que únicamente consistan en la ejecución o recepción y transmisión de órdenes de clientes, mientras las decisiones de inversión son tomadas de forma independiente por los propios inversores minoristas. Además, no deberían existir límites mínimos de inversión para abrir o gestionar una CAI, a fin de que todos los inversores minoristas puedan utilizar tales cuentas con independencia de su nivel de riqueza.
• (20) Los esfuerzos de los Estados miembros y de los proveedores de servicios financieros por racionalizar el recorrido que deben seguir los inversores y simplificar todos los aspectos administrativos y procedimentales de las CAI son esenciales para el éxito del marco. Por consiguiente, los Estados miembros y el sector deben velar por que las CAI proporcionen una experiencia de uso sencilla y fiable y sean fácilmente accesibles para los inversores minoristas, en particular mediante interfaces digitales fáciles de utilizar y con el apoyo de un servicio al cliente de alta calidad. La cooperación del sector en el establecimiento de estas interfaces digitales de fácil manejo puede facilitar la adopción de las CAI por parte de los inversores y reducir los costes generales para el propio sector. Si bien las soluciones digitales son una forma muy eficaz de facilitar el acceso a las CAI, también deben existir alternativas fuera de línea en la medida de lo posible, a fin de garantizar la inclusividad y la accesibilidad de las CAI para todos.
• (21) Para muchas personas, la complejidad del cumplimiento de las obligaciones fiscales derivadas de los rendimientos de inversiones puede disuadirlas de invertir en los mercados de capitales. Al liquidar los impuestos sobre los activos mantenidos en las CAI, las personas deben poder utilizar sistemas fiscales sencillos, fáciles y, en la medida de lo posible, automatizados. Por consiguiente, las autoridades tributarias nacionales deben poder confiar en los proveedores de CAI de cara a la gestión recaudatoria o el suministro de información sobre las inversiones en CAI, para así minimizar la complejidad relacionada con el cumplimiento de las obligaciones fiscales para los titulares de dichas cuentas. Con el fin de promover la competencia transfronteriza entre proveedores de CAI, cada Estado miembro debe permitir a los proveedores de CAI de otros Estados miembros acogerse a los mismos procedimientos de cumplimiento de las obligaciones fiscales que los proveedores autorizados a nivel nacional, incluso, cuando proceda, recaudar y liquidar los impuestos pertinentes relacionados con las CAI en nombre de sus clientes.
• (22) Ofrecer a los inversores minoristas incentivos fiscales y procedimientos sencillos de cumplimiento de las obligaciones fiscales relacionadas con las inversiones mantenidas en una CAI no solamente puede mejorar su adopción, sino que ha demostrado ser una característica esencial de los marcos de CAI exitosos tanto en los Estados miembros como en terceros países. Se anima a los Estados miembros a conceder a las CAI un trato fiscal ventajoso que equivalga como mínimo al trato fiscal más favorable previsto en virtud de su legislación para los rendimientos de cualquier otra clase de activos o para las cuentas o productos de inversión. Si los Estados miembros desean introducir incentivos fiscales para promover la adopción de las CAI, pueden considerar la posibilidad de introducir deducciones fiscales, exenciones fiscales, medidas de aplazamientos fiscales, tipos impositivos uniformes o una combinación de tales medidas. Los regímenes de deducción fiscal pueden ayudar a incentivar la adopción inicial de las CAI. Pueden consistir en permitir la deducción de un importe de la renta imponible al abrir una cuenta, como por ejemplo durante el primer ejercicio fiscal tras la apertura de una o más CAI. Un régimen de exención fiscal podría consistir en la exención de la tributación de los rendimientos generados por los activos mantenidos en una CAI. Los aplazamientos fiscales permitirían posponer la realización del hecho imponible hasta que los activos se retiren de la CAI.
• (23) Se anima encarecidamente a los Estados miembros a que estructuren dichos incentivos fiscales teniendo debidamente en cuenta los objetivos de las CAI en lo que respecta a facilitar las inversiones minoristas, así como los principios fundamentales en los que se basa el uso prudente y eficaz en términos de costes de los incentivos fiscales dentro de un sistema fiscal sólido y eficiente. Los incentivos fiscales pueden servir para fomentar la adopción de las CAI y pueden, además, diseñarse teniendo en cuenta el vínculo con las prioridades estratégicas de la UE, sin restringir la posibilidad de mantener una gama amplia y diversificada de instrumentos financieros admisibles en dichas cuentas; ahora bien, es importante garantizar la equidad fiscal y no facilitar la elusión o la evasión fiscal. Todo incentivo fiscal que se introduzca con el fin de estimular la adopción de las CAI debe atenerse al principio según el cual los incentivos fiscales han de estar correctamente enfocados y ser fáciles de comprender y aplicar para los inversores minoristas, los proveedores de CAI y las administraciones tributarias. Habida cuenta del objetivo de preservar un mercado interior abierto e inclusivo, es preciso también que los Estados miembros garanticen que los incentivos estén en plena sintonía con la libre circulación de capitales y con otros requisitos derivados de la legislación de la UE. En particular, dichas medidas no deberían discriminar entre empresas establecidas en el mercado único ni estar diseñadas de tal manera que se impida la expansión o la distribución transfronteriza de los productos de inversión en la UE.
• (24) Los Estados miembros podrían fomentar la adopción de las CAI con medidas no fiscales, en particular incentivos monetarios en forma de pagos a tanto alzado que se efectúen directamente en las cuentas en el momento de su apertura o como complemento de los fondos invertidos por el titular.
• (25) Es muy probable que el aumento de los niveles de inversión minorista se traduzca en un incremento de la actividad económica, unos rendimientos más elevados y una mayor base imponible sobre los rendimientos de la inversión, lo que a largo plazo podría aliviar el coste de los incentivos fiscales u otros incentivos monetarios. La existencia de CAI para formalizar la inversión también permitiría hacer un mejor seguimiento de los hechos imponibles relacionados con las inversiones, reforzando así el cumplimiento y atenuando cualquier posible déficit tributario en relación con las rentas de inversión de los inversores minoristas.
• (26) Toda medida que apliquen los Estados miembros en virtud de la presente Recomendación se ha de entender sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
• (27) El desarrollo de las CAI es competencia de los Estados miembros, por lo que es importante que se implanten sistemas de seguimiento adecuados para supervisar su evolución. Ese seguimiento, que se llevaría a cabo como parte del correspondiente proceso de seguimiento relacionado con la UAI y del Semestre Europeo, debería incluir el intercambio de las mejores prácticas entre los Estados miembros y aportar información sobre la manera en que los Estados miembros y el sector hayan elaborado y aplicado los marcos de CAI.
• (28) Sería conveniente que los Estados miembros informasen a la Comisión de las medidas adoptadas para dar cumplimiento a la presente Recomendación y de la situación real en cuanto a la adopción de las CAI. Es importante evaluar periódicamente la eficacia de los incentivos fiscales, así como sus posibles repercusiones positivas en la economía de la UE. Dichas medidas también permitirían a la Comisión hacer un seguimiento periódico de los marcos de CAI de los Estados miembros en el contexto del seguimiento estrecho de los progresos realizados en el ámbito de la UAI a efectos de la revisión intermedia de esta.
• (29) La sensibilización sobre las CAI, en particular sobre su funcionalidad y su accesibilidad, es clave para fomentar la adopción de estas cuentas. La introducción de las CAI debería ir acompañada de campañas de sensibilización, dirigidas por los Estados miembros y el sector, que podrían integrarse en campañas más amplias en materia de alfabetización financiera y de inversión. Asimismo, dichas campañas deberían centrarse en fomentar el ahorro y la inversión desde una edad temprana, presentando las oportunidades que se abren a largo plazo y explicando claramente los riesgos asociados.
• (30) La presente Recomendación reconoce las iniciativas existentes a nivel de los Estados miembros dirigidas a crear una marca para un producto de ahorro europeo con el fin de apoyar la financiación de la economía europea. Además, no pretende interferir en las CAI ya existentes, ni perturbar su funcionamiento, cuando se trate de modelos de éxito que hayan conseguido aumentar la participación de los inversores minoristas en los mercados de capitales y facilitarles la creación de riqueza.
• (31) La presente Recomendación se adopta sobre la base del artículo 292 del TFUE. La pertinencia y los efectos de la Recomendación con respecto al EEE deben determinarse sobre la base del Acuerdo EEE.

HA ADOPTADO LA PRESENTE RECOMENDACIÓN: