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Administrativo
01/01/2007 07:00:00 ACTIVIDADES MINERAS 51 minutos

Incidencia de las competencias urbanísticas de los municipios sobre las actividades mineras

La concurrencia de distintas competencias administrativas sobre un mismo territorio da lugar a numerosos conflictos de no fácil solución. La existencia de una pluralidad de Administraciones territoriales dotadas de autonomía y con competencias concurrentes complica notablemente la resolución tales conflictos. En la regulación de las actividades mineras confluyen diversos títulos competenciales, que están además atribuidos a distintas Administraciones públicas. Vamos a ocuparnos en este trabajo de la incidencia que sobre las actividades mineras tienen las competencias municipales en materia de urbanismo.

Fernando Renau Faubell

I. Introducción

La concurrencia de distintas competencias administrativas sobre un mismo territorio da lugar a numerosos conflictos de no fácil solución. La existencia de una pluralidad de Administraciones territoriales dotadas de autonomía y con competencias concurrentes complica notablemente la resolución tales conflictos.

En la regulación de las actividades mineras confluyen diversos títulos competenciales, que están además atribuidos a distintas Administraciones públicas. Vamos a ocuparnos en este trabajo de la incidencia que sobre las actividades mineras tienen las competencias municipales en materia de urbanismo.

La regulación de las explotaciones mineras constituye en sí mismo un título competencial. De conformidad con el artículo 149.1.25 de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, el régimen minero es una competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, correspondiendo al Estado establecer las “bases del régimen minero” y a las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo y las competencias de ejecución. Sin embargo, existen otros títulos competenciales que también inciden sobre las actividades mineras, como es el caso de la competencia en materia de medio ambiente y de la competencia en sobre urbanismo y ordenación del territorio.

Es clara la incidencia que la competencia sobre urbanismo y ordenación del territorio tiene sobre las actividades mineras. En palabras de la sentencia del Tribunal Constitucional 77/1984, de 3 de julio, “la competencia de ordenación del territorio y urbanismo tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial”. Puesto que las explotaciones mineras implican un intenso uso del suelo, las mismas van a resultar afectadas por el ejercicio de las competencias administrativas sobre ordenación del territorio y urbanismo.1.

Si bien es cierto que del artículo 148 .1.3 de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía se deriva que el urbanismo y la ordenación territorial es una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, ello ha de entenderse sin perjuicio de las competencias propias de los Municipios, cuya autonomía está garantizada por los artículos 137 y 140 de la Constitución. En realidad, en materia de urbanismo las competencias del Municipio son muy importantes, hasta el punto que se le puede considerar como la Administración urbanística ordinaria.

El artículo 25.2.d de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local obliga a la legislación sectorial a asignar en todo caso a los Municipios competencias en materia de “ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística”.

Vamos a examinar a continuación la incidencia de las competencias urbanísticas municipales en las actividades mineras, ello en una triple dimensión:

  • Incidencia de las competencias municipales sobre planeamiento urbanístico en las actividades mineras.

  • Incidencia de las competencias municipales en materia de ejecución y gestión urbanísticas sobre las actividades mineras.

  • Incidencia de las competencias municipales en materia de disciplina urbanística sobre las actividades mineras.

De estos tres aspectos, el primero desde luego es el más relevante. La piedra angular sobre la que descansa el urbanismo el la idea de que sólo pueden realizarse los actos de edificación y de uso del suelo permitidos por el planeamiento. Las competencias en materia de ejecución, gestión y disciplina urbanística giran alrededor de lo que dispone el planeamiento urbanístico: a través de la ejecución y de los actos de gestión urbanística se trata de materializar lo previsto previamente en el planeamiento; mediante las competencias de disciplina urbanística se trata de impedir que se lleven a cabo actos de edificación y uso del suelo contrarios al planeamiento.

Todo este conjunto de competencias urbanísticas que inciden sobre las actividades mineras condicionan de modo importante la posibilidad real de desarrollar nuevas actuaciones extractivas y mineras, creando tensiones de no fácil solución2.

II. Incidencia de las competencias municipales sobre planeamiento urbanístico en las actividades mineras

En su función de norma estatal que de manera directa desarrolla la garantía constitucional de la autonomía local, el artículo 25.2.d de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local establece que en todo caso la legislación sectorial en materia de urbanismo deberá atribuir a los Municipios competencias propias sobre “ordenación urbanística”. La ordenación urbanística de los municipios se efectúa mediante los Planes, a los que se remiten las leyes urbanísticas. Como ha dicho el Tribunal Constitucional en su sentencia 164/2001, de 11 de julio, la legislación en materia de suelo considera “inherente a su propia regulación la existencia del planeamiento urbanístico, esto es, de aquel instrumento de ordenación que determine el haz de facultades urbanísticas sobre cada terreno”. La ordenación urbanística de cada Municipio se contiene en su Plan General. El Plan General (que puede recibir denominaciones distintas en las diferentes leyes autonómicas) es el instrumento de planeamiento que ordena la totalidad del suelo que compone el término municipal, fijando la clasificación del suelo y su ordenación básica o estructural. Las determinaciones del Plan General se pueden desarrollar a través de instrumentos de planeamiento de desarrollo, tales como los Planes de Reforma Interior (denominación habitual para los planes de desarrollo que afectan al suelo urbano), y los Planes Parciales (que desarrollan los suelos urbanizables).

Las Leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas suelen establecer que el Municipio es la Administración competente para redactar el Plan General, para exponerlo al público y para aprobarlo provisionalmente. Lo habitual en la legislación urbanística autonómica es que se prevea que la aprobación definitiva del Plan General corresponda a la Administración Autonómica, si bien ésta tiene limitada la posibilidad de formular objeciones al Plan aprobado provisionalmente por el Municipio, puesto que, normalmente, sólo puede formular objeciones derivadas de un control de legalidad o de la existencia de específicos intereses de carácter supramunicipal. En cuanto al planeamiento municipal de desarrollo (Planes Parciales y Planes de Reforma Interior) son muchas las Comunidades Autónomas en las que su aprobación definitiva corresponde en exclusiva al Municipio.

El Tribunal Constitucional ha destacado el importante papel que corresponde al Municipio en la determinación de la ordenación urbanística de su territorio. Según la sentencia del Tribunal Constitucional 51/2004, de 13 de abril, “la decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el Plan de urbanismo (marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos) es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio, y sobre aquélla decisión se proyecta, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal”. Si bien es posible también la intervención de otras Administraciones Públicas, por la imbricación de intereses diversos que se proyectan sobre el mismo territorio municipal, esta intervención “no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores”.

El planeamiento urbanístico condiciona de modo relevante las actividades mineras: es ya lugar común tanto en la doctrina como en la jurisprudencia el señalar que la posibilidad de llevar a cabo una explotación minera exige su conformidad con las determinaciones establecidas en el planeamiento urbanístico.

Esta idea debe ser completada de inmediato con esta otra: para que el planeamiento urbanístico pueda válidamente limitar las actividades mineras es necesario que efectúe de modo expreso una ponderación entre el interés general presente en la explotación del yacimiento mineral y el valor ambiental que en cada caso pueda concurrir. La necesidad de llevar a cabo esta ponderación de valores arranca del contenido de la sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982, de 4 de noviembre, y ha sido establecida claramente por la jurisprudencia. Son claras las palabras de la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 1995 (RA 2061), según la cual “cuando se plantea en cada caso concreto el conflicto entre la protección del medio ambiente y el desarrollo del sector económico minero, es obligado ponderar la importancia que para la economía tenga la concreta explotación minera y el daño que ésta pueda producir al medio ambiente”, por lo que “cuando de explotar recursos mineros se trata, ha de efectuarse, en todo caso, un juicio de valor que pondere la importancia que para la economía tenga la concreta explotación minera y el daño que ésta pueda producir al medio ambiente”. Las más recientes sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia siguen exigiendo al planeamiento urbanístico que efectúe esta ponderación de intereses.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra núm. 462/2005 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 10 mayo de 2005 ( JUR 2005x320) exige esta expresa ponderación de intereses al enjuiciar la aprobación de unas Normas Subsidiarias de Planeamiento que establecían una amplia prohibición de las actividades mineras en prácticamente todo el suelo forestal del municipio. Según esta sentencia:

Se trata de que con la introducción en las Normas Subsidiarias de las expresadas limitaciones en materia de minas, extracción de gravas y arenas y explotación de canteras, se está incidiendo en otras actividades, públicas o privadas, de carácter netamente económico que parecen no haber sido tenidas en cuenta en modo alguno. Es cierto que las sentencias del Tribunal Constitucional (4-11-82) y Tribunal Supremo (1-2-95) pueden no resultar miméticamente trasladables al caso al establecer doctrina para un supuesto en el que el ámbito territorial al que afectaban las limitaciones era tan extenso que con ello podría afectarse los intereses económicos generales, cosa que no cabe entender que se produzca cuando el suelo afectado no excede del de un término municipal (y aún éste sólo el forestal). Pero como bien señala el demandante, no cabe duda de que esa doctrina, que trata de la armonización de la protección del medio ambiente con la explotación de los recursos económicos, sí exige que cuando tales intereses u objetivos se pueden ver contrariamente afectados por una decisión administrativa se realice un juicio de valor que pondere la importancia de unos y otros. Y ese juicio de valor -dice la parte citada y nosotros asumimos- viene dado "ex lege" en nuestro caso pues en principio y salvo que otra cosa resulte de las "específicas condiciones y características del territorio" (art. 26) la "explotación minera, la extracción de gravas y arenas (y) las canteras" (art. 31) pueden autorizarse en suelo forestal. De donde, también desde esta óptica, es imprescindible la expresa motivación en acuerdo como el recurrido que, en definitiva, sustrae todo un término municipal (suelo forestal, por supuesto) a las expresadas actividades económicas. Piénsese qué pasaría si todos los municipios de Navarra tomasen igual decisión”.

En el caso concreto el Tribunal anula la aprobación del Plan por considerar que no se ha efectuado esta ponderación de intereses.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña núm. 982/2005 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª), de 15 diciembre examina la impugnación de la aprobación definitiva de un Plan General que clasifica unos terrenos en los que se ubica una cantera de caliza en explotación como suelo no urbanizable de protección paisajística. El Tribunal razona del siguiente modo: “En los particulares relativos al uso extractivo debe destacarse que se ha dado cumplida cuenta que los terrenos de la parte actora se hallan calificados con la clave 23 zona de protección natural y paisajística si bien con una diferenciación consistente en que los terrenos que el plan general anterior de 1981 ya tenían esa calificación y que actualmente se integran en el Plan especial del medio físico y entorno natural del Garraf que mantienen aquella clave con sus limitaciones y en que los terrenos anteriormente calificados como zona libre permanente que ahora se califican como zona de protección natural y paisajística admitiendo el uso extractivo mediante la redacción de un plan especial -baste a los presentes efectos remitirse a los dictados del artículo 276 y en su relación a los artículos 263 y 264-.

Dirigiendo la atención a la prueba con que se cuenta no se alcanza a detectar infracción o vulneración alguna al ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento urbanístico tanto por lo que hace referencia a uno u a otro de los regímenes urbanísticos establecidos por lo que las alegaciones formuladas de contrario decaen y deben rechazarse”.

Como puede apreciarse, el Tribunal considera que esa distinción efectuada por el Plan entre área incluida en el Plan Especial del medio físico y entorno natural del Garraf, en la que se prohibe el uso minero, y el resto de terrenos en los que, pese a su calificación como “zona de protección natural y paisajística”, se admite el uso extractivo mediante la redacción de un Plan Especial supone una adecuada ponderación de valores e intereses.

Muy interesante es también la sentencia Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, de 4 noviembre 2005 (- JUR 200691822). En el caso que se examina la Comisión Provincial de Urbanismo de la Comunidad Autónoma denegó, dentro de la aprobación definitiva de la Revisión de las Normas Subsidiarias del Planeamiento, la clasificación de suelo apto para urbanizar del denominado SAU-4, SICALEC, que el Pleno del Ayuntamiento había destinado a uso deportivo, hotelero y residencial, ello "al concurrir un interés público vinculado a la posibilidad de explotación de recursos naturales, en este caso, riquezas minerales, que se configuran como de carácter supra municipal". El Tribunal lleva a cabo una explícita ponderación de los valores presentes, y señala lo siguiente:
En este sentido, es claro que la ponderación de intereses debe realizarse por las Administraciones teniendo en cuenta las circunstancias que se han acreditado, sobre todo por la mercantil actora, acerca de las explotaciones mineras, si no para negarle la protección y ordenación de sus derechos, sí para compaginarlos en sus justos términos, atendidos el fin perseguido por el Ayuntamiento y el respeto a las explotaciones y concesiones mineras. En atención a cuanto ha resultado probado, es claro que las explotaciones mineras carecen de entidad suficiente para ensombrecer por entero la pretensión municipal y ha de concluirse que este interés del municipio en la definición de su territorio presenta mayor rigor que aquel que se le opone, aunque debe buscarse una fórmula que cohoneste el interés concurrente de las partes en litigio y sin que en modo alguno la resolución comunitaria deba por ello calificarse de constitutiva de abuso de derecho, dado que en cierta medida sus cautelas son oportunas, en cuanto pretende la protección de intereses que el Ayuntamiento pretendía ignorar por entero, aunque no se esté de acuerdo en el excesivo pronunciamiento de su alcance denegatorio. En tal sentido, la demanda sugiere en su folio 65 una posibilidad que vendría a llenar esta necesidad de ponderación de los intereses en juego y que fue considerada por los propios técnicos de la Administración demandada, esto es, el mantenimiento sustancial de la decisión municipal, excluyendo de su ámbito aquellas explotaciones mineras efectivamente merecedoras de protección, cuestión en la que coincidió asimismo la codemandada "Arenas de la Janda, S.L., en sus alegaciones ante el propio Ayuntamiento, siendo así que éste excluye el uso extractivo en la propuesta que formula a la Comisión Provincial de Urbanismo. En consecuencia, procede parcialmente la estimación de las demandas, anulando la resolución autonómica y sustituyéndola por otra que apruebe el documento revisorio en cuanto a la clasificación de suelo apto para urbanizar del denominado SAU-4, SICALEC, destinado a uso deportivo, hotelero y residencial, que deberá excluir de su ámbito las explotaciones de recursos minerales en actual actividad que fundadamente determine la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cádiz, en la fase ejecutoria de este proceso”.

Todo ello conduce a una estimación parcial, en la que la solución del Tribunal consigue una plena armonización del interés minero, sin menoscabo del estrictamente urbanístico.

La regulación que del uso minero pueda efectuar el planeamiento general del municipio afecta claramente a intereses de carácter supramunicipal. Por ello, esta concreta determinación del planeamiento general puede ser objeto de un control autonómico en el momento de la aprobación definitiva, pudiendo en tal momento la Administración autonómica supervisar la ponderación de valores inicialmente efectuada por el Municipio..

II. Incidencia de las competencias municipales sobre gestión urbanística en las actividades mineras

El ya citado artículo 25.2.d de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local obliga a la legislación sectorial a asignar en todo caso a los Municipios competencias en materia de “gestión y ejecución” urbanística. Las competencias municipales en materia de gestión y de ejecución del planeamiento se plasma, en lo que ahora nos interesa, en que, como regla general, todos los actos de uso y ejecución del suelo están sujetos a licencia urbanísticas municipal, con la cual se quiere garantizar que dichos actos se ajusten al planeamiento urbanístico.

Hoy es cuestión pacífica la de que, según lo que resulta de la legislación en vigor, para realizar movimientos de tierras en las canteras y en las actividades extractivas es necesario obtener la licencia urbanística municipal3. Si bien tras la aprobación de la Ley de Minas de 1944 se pudo plantear la duda sobre la sujeción a licencia municipal de las actividades mineras, tras la aprobación de la Ley de Régimen Local de 1955 y de la Ley del Suelo de 1956, pronto la jurisprudencia estableció la necesidad de obtener también licencia municipal, con independencia de las autorizaciones y concesiones mineras. De este modo, ya en la sentencia de 13 de noviembre de 1963 (R.A. 4795), el Tribunal Supremo afirmó que “están sujetos a licencia a los efectos de dicha Ley (la Ley del Suelo de 1956) los movimientos de tierras, dentro de cuyo concepto genérico ha de entenderse comprendida la extracción de áridos que también son tierras y que implica su desplazamiento (...) y por esta razón no es dudosa la competencia del Ayuntamiento para conceder o denegar la autorización para remoción de tierras en zonas planificadas, cualquiera que sea la competencia del Distrito Minero”. La jurisprudencia del Tribunal Supremo es pacífica a la hora de afirmar la necesidad de licencia urbanística municipal para las explotaciones mineras a cielo abierto, por implicar movimientos de tierra (por ejemplo, sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1988 R.A. 7260). Esta doctrina se repite luego en una larga serie de sentencias del Tribunal Supremo: 21 de noviembre de 1989 (R.A. 8318), 1 de julio de 1991 (R.A. 5967), 17 de febrero de 1994 (R.A. 1161), 17 de enero de 1997 (R.A. 172) y 23 de enero de 2003 (R.A. 802) , entre otras muchas.
La doctrina es también prácticamente unánime en aceptar la necesidad de licencia municipal4. La necesidad de previa licencia urbanística municipal para poder llevar a cabo una explotación mineras ha sido una cuestión no exenta de tensiones, pero finalmente puede decirse, como ha señalado T.QUINTANA LOPEZ, que los municipios finalmente han conseguido someter las actividades mineras al control urbanístico, ello mediante la exigencia de licencia municipal previa a su inicio5.

Mayores dudas pueden suscitarse a la hora de determinar si están sujetas a licencia urbanística, además de las explotaciones a cielo abierto, también las realizadas en el interior de la mina cuando afloran al exterior. A favor de tal posibilidad se han manifestado T.QUINTANA LÓPEZ6 Y J.CATALÁN SENDER7. El Tribunal Supremo, en su sentencia de 27 de julio de 1994 (R.A.5624) ha señalado lo siguiente:

Si la cuestión está resuelta, de forma clara, respecto a la actividad minera desarrollada a cielo abierto, porque el movimiento de tierras que se desarrolla es susceptible de modificar el paisaje y el entorno natural, es decir, de operar una transformación del suelo, mayores problemas interpretativos plantea la necesidad de sujetar a licencia los movimientos de tierras cuando se verifican en el subsuelo. Es lógico que no cabe, sin más, extender los argumentos de la comentada doctrina jurisprudencial a esta modalidad minera, por tratarse de un supuesto sustancialmente diferente. Sin embargo tampoco presupone la innecesariedad de la licencia. Aunque en el caso de la explotación de yacimientos de esta clase el movimiento de tierras tiene lugar de forma no visible o superficial, como impone la propia naturaleza de las cosas, también es innegable la repercusión que en el espacio exterior de la mina provocan unas instalaciones de esta clase. De esta manera, el movimiento de tierras propiamente dicho, o sea, el que se realiza en el subsuelo, no sería susceptible de control urbanístico ejercitable por medio de la licencia (...). Sí en cambio, será jurídicamente posible esa fiscalización administrativa en la medida en que tal movimiento extractivo, esencia de la actividad minera misma aflore a la superficie afectando al espacio exterior. Tales son los casos del acopio de ganga o materiales, de escoria, instalaciones fijas, depósitos de materiales, herramientas, etc.”.

Puede plantearse también la duda de si para poder ejecutar un permiso de exploración o un permiso de investigación de los previstos en la Ley de Minas de 1973- se necesita también de licencia urbanística. Para responder a esta pregunta la clave estará en si en los trabajos de exploración o de investigación se van o no a efectuar movimientos de tierra. Según el artículo 40.1.a de la vigente Ley de Minas, el permiso de exploración confiere a su titular el derecho de “efectuar estudios y reconocimientos en zonas determinadas mediante técnicas de cualquier tipo que no alteren sustancialmente la configuración del terreno8. Teniendo en cuenta que los estudios y reconocimientos propios del permiso de exploración no alteran sustancialmente la configuración del terreno, no parece que, como regla general, tales estudios y reconocimientos vayan a precisar de la previa licencia urbanística municipal. Distinto puede ser el caso de los permisos de investigación regulados en los artículos 43 y siguientes de la Ley de Minas. Los trabajos de investigación, que se han de llevar a cabo de conformidad con el proyecto de investigación y con los planes de labores supervisados por la Administración minera, sí pueden suponer la utilización de procedimientos y de medios que alteren sustancialmente la configuración del terrenos. En tal supuesto, podrá entenderse que nos hallamos ante un movimiento de tierras que exigirá también de la obtención de la previa licencia urbanística municipal.

La licencia urbanística de la explotación minera es concurrente con otras autorizaciones administrativas, en particular con los permisos, autorizaciones y concesiones mineras. Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2000 (R.A. 10115), “el otorgamiento de una autorización, un permiso o una concesión para la explotación, investigación, aprovechamiento o explotación de yacimientos minerales y recursos geológicos se entiende sin perjuicio de tercero y no excluye la necesidad de obtener las demás autorizaciones y concesiones que con arreglo a las leyes sean necesarias, por lo que, como ocurre tantas veces en el campo administrativo, nos encontramos con competencias concurrentes sobre la misma materia, en las que si bien se ha de procurar la coordinación entre las distintas administraciones, las decisiones de una no tienen valor prevalente para las restantes”. Para poder iniciar la explotación minera deberá contarse, por tanto, y entre otras, con la concesión o autorización minera y, además, con la licencia urbanística, sin que una deba estar necesariamente condicionada a la otra.

En todo caso, debe también señalarse, como indica J. JUNCEDA MORENO9, que la licencia urbanística no puede entrar en consideraciones de índole técnico-minero o ambiental que le sean ajenas, sino que su ámbito ha de circunscribirse a la evaluación reglada sobre si lo solicitado se ajusta o no a lo establecido en el planeamiento urbanístico. En palabras del autor citado, “cualquier autorización urbanística municipal que pretenda invadir terrenos que no son suyo puede ser calificada como ilegal”, de forma que si “tras haber obtenido el solicitante de un aprovechamiento minero el conveniente título por parte del órgano autonómico correspondiente un municipio deniega una licencia deberá motivar urbanísticamente el porqué de tal decisión”.

En resumen, el otorgamiento de un título minero por el órgano competente no excluye la necesidad del sometimiento previo de las explotaciones mineras al control urbanístico, mediante la correspondiente licencia10, licencia que deberá verificar si lo solicitado se ajusta a lo establecido en la legislación y en el planeamiento urbanísticos. Las recientes sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia mantienen claramente estas mismas ideas. La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, de 15 septiembre 2005 (JUR 2006>958) examina el supuesto de la denegación a una explotación minera de la licencia urbanística. De entrada, el Tribunal señala lo siguiente:

Al respecto parece oportuno recordar, de conformidad con una reiterada doctrina jurisprudencial, de la que son claro exponente entre otras las sentencias del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2002, 7 de diciembre de 2000 y 21 de noviembre de 1989, que el otorgamiento por la Administración de Minas de una concesión no exime a su titular del deber de obtener la correspondiente licencia municipal para el ejercicio de esa actividad, por tratarse de un supuesto de competencias concurrentes en que cada una de las administraciones actuantes ejercen con facultades de intervención propias”.

A continuación el Tribunal considera correctamente denegada la licencia urbanística, indicando lo siguiente:

La resolución recurrida, entendiendo que los terrenos en que se pretende la explotación minera y la construcción de la nave de elaboración están situados en suelo no urbanizable protegido, por formar parte del Espacio Natural Protegido "Serras de Cereixidos, dos Cabalos, de Encina da Lastra e Montes de Oulego"; que tal clase de suelo es equiparable, de conformidad con la disposición transitoria segunda, apartado 4, de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia, al suelo rústico, y que, en consecuencia, le es de aplicación, entre otras disposiciones, el artículo 79 del indicado Texto, que prevé en su apartado 2 que en los suelos rústicos especialmente protegidos, además de las limitaciones establecidas, con carácter general para el suelo rústico común, está prohibida cualquier utilización que implique transformación de su destino o naturaleza o lesione el valor específico que se quiere proteger, deniega la autorización al considerar que está prohibida cualquier tipo de construcción y que la explotación de la cantera de pizarra supone un uso incompatible con el destino o naturaleza del suelo y con los valores a proteger que fundamentaron en su día la declaración de Espacio Natural Protegido”.

La sujeción a licencia urbanística de las explotaciones mineras se deriva de lo establecido en la legislación vigente aplicable en la materia. Como analizaremos en el apartado IV de esta trabajo, sería posible que, con determinados requisitos, la legislación sectorial de minas estableciera supuestos de no sujeción a licencia municipal de determinadas actividades mineras, o incluso que diseñara una autorización administrativa única en la que el punto de vista urbanístico se integrara en el procedimiento a través de un informe municipal, sin necesidad de la posterior obtención de licencia urbanística.

En muchas ocasiones el celo municipal en sujetar a licencia a las explotaciones mineras esconde un clara intención recaudatoria: con la sujeción a licencia el Municipio pretende recaudar o bien una tasa por la prestación del servicio de expedición de la licencia, o bien el impuesto de obras. Sobre ello volveremos a habla en el apartado IV de este trabajo.

III. Incidencia de las competencias municiaples sobre disciplina urbanística en las actividades mineras

El ya citado artículo 25.2.d de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local obliga a la legislación sectorial a asignar en todo caso a los Municipios competencias en materia de “disciplina urbanística”.

La Administración municipal, en el caso de que se efectúen extracciones mineras sin licencia, puede ejercitar las potestades administrativas de protección de la legalidad urbanística previstas en la legislación autonómica aplicabe, en particular dictando orden de suspensión de la actividad. La mayoría de Comunidades Autónomas cuentan con legislación propia en materia de disciplina urbanística. Ante una extracción minera sin licencia (o contraviniendo lo establecido en ella), el Ayuntamiento podría adoptar las medidas de paralización de obras y de restablecimiento de la realidad a su estado anterior previstas en dichas legislaciones. Se trata, básicamente, de medidas semejantes a las previstas en los artículos 184 y siguientes de la Ley del Suelo Estatal de 1976 (derecho supletorio).

El artículo 65 de la Ley de Minas de 1944 estableció que “ninguna autoridad administrativa distinta del Ministro de Industria y Comercio podrá suspender los trabajos de explotación de una mina o de un establecimiento de beneficio”. Como señala J.CATALÁN SENDER11, hasta que no se aprobó la Ley del Suelo de 1956 y la Ley de Régimen Local de 1955, en las que se atribuye en elenco muy importante de competencias a los Municipios, los tribunales no se empiezan a decantar por la posibilidad real de que un Ayuntamiento, por razones urbanísticas, pueda suspender los trabajos de una explotación minera.

La vigente Ley de Minas de 1973, en su artículo 116, mantiene la previsión contenida en el artículo 65 de la Ley de Minas de 1944, al establecer que “ninguna autoridad administrativa distinta del Ministro de Industria podrá suspender trabajos de aprovechamiento de recursos que estuviesen autorizados conforme a los disposiciones de la presente Ley”. Sin embargo, este precepto legal no debe interpretarse aisladamente, sino conjuntamente con la legislación urbanística, por lo que las competencias de la Administración minera contempladas en la Ley de Minas no implican un desapoderamiento de las competencias de disciplina urbanística de la Administración Urbanística, sino que se trata de ámbitos independientes.

Esta posibilidad se reconoce de modo pacífico en la jurisprudencia. Entre las recientes, podemos citar la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de mayo de 2002 R.A. 4721, que afirma, en relación con una orden de paralización de una cantera, que “el Ayuntamiento ... ha actuado las potestades que le otorga el artículo 184.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, por tratarse de una actividad sujeta a licencia ejercitada sin ella”.

Las recientes sentencias de los Tribunales Superiores de Justicias aceptan con plena normalidad la competencia de las Administraciones urbanísticas para ejercer sus potestades de disciplina urbanística en el caso de actividades mineras sin licencia.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana núm. 2049/2005, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, de 7 noviembre de 2005 (JUR 2006G383) admite con naturalidad el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las Administraciones urbanísticas en el caso de la realización por una empresa de una extracción de áridos y movimiento de tierras, sin contar con la preceptiva licencia municipal ni de la Conselleria competente

En la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias núm. 1672/2005, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, de 11 noviembre de 2005 (JUR 2006n48) se impugna el Decreto de un Alcalde Presidente por el que se requiere a la actora para que en el plazo de dos meses ejecute la "demolición de la construcción ilegalizable", restituyendo los elementos físicos alterados a la situación originaria. El Tribunal declara conforme a Derecho la orden de demolición, pues se trata de un uso incompatible con el Plan urbanístico

Y en esta misma línea, tenemos la sentencia Tribunal Superior de Justicia Galicia núm. 479/2005, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, de 9 junio de 2005 (RJCA 2006(), en la que se impugna la resolución administrativa por la que se había acordado, en un procedimiento de reposición de la legalidad urbanística, el cese inmediato de actividades de la cantera que una entidad tenía en una determinada zona y la clausura definitiva de la explotación minera que allí venía llevándose a cabo. El Tribunal señala lo siguiente “No se suscita cuestión en este recurso respecto a que la actividad de la empresa cumplía todos los requisitos exigidos por la legislación minera. El 11 de octubre de 1983, la Dirección General de Industria y Energía de la Xunta de Galicia había otorgado a favor de Jose Enrique la concesión y aprovechamiento de recursos mineros de la Sección C) de la Ley de Minas (RCL 1973, 1366), consistente en la extracción de granito ornamental, por un plazo de treinta años, sobre una determinada cuadrícula de ese espacio, derechos de concesión que después este transmitió, por escritura pública de 19 de junio de 1984, a la sociedad por él constituida, llamada «Cantera Hermanos Cortinas, SL», los que, a su vez, esta última cedió en arrendamiento por un plazo de cinco años a la actora el 26 de enero de 2000”.

Sin embargo, es insuficiente con contar con todas las autorizaciones mineras, si no ha existido la correspondiente autorización urbanística:

La Xunta de Galicia, con buen criterio, mantiene, por el contrario, que es estrictamente aplicable a las canteras mineras todo lo referente a la normativa y disciplina urbanística, lo mismo aplicando la legislación antigua, -art. 42 y concordantes de la Ley de Adaptación de la Ley del Suelo a Galicia, Ley 11/85 ( LG 1985, 2389) -, conforme a la cual nunca podrá entenderse otorgada una licencia urbanística por silencio administrativo en suelo no urbanizable, solución avalada por una numerosísima jurisprudencia que así lo interpreta, ya que, en todo caso, aún acogiéndose a todo ese conjunto de normas antiguas que se citan en el mismo, habría sido siempre necesario, para un posible efecto positivo del silencio administrativo de la Administración municipal a la que se dirigió la solicitud de licencia, no sólo una primera denuncia de mora, sino también una segunda ante la Comisión Provincial de Urbanismo, tal como exigía el art. 9, 7 a) del Reglamento de Servicios de las Entidades Locales ( RCL 1956, 85) vigente en el momento en que se hizo la petición ya dicha. Por otro lado, en la legislación actual del suelo en Galicia siguen rigiendo, de manera mucho mas acentuada y rigurosa, todos esos mismos requisitos, estando fuera de toda duda que las explotaciones de canteras a cielo abierto están sujetas a la normativa urbanística en cuanto implican un uso necesario del suelo y en consecuencia, a la obtención de la correspondiente licencia municipal, de la que, tal como se ha expuesto, la empresa actora carecía”.

En definitiva, es cuestión pacífica la de la competencia de las Administraciones urbanísticas (la municipal y la autonómica) para ejercitar las potestades de protección de la legalidad urbanística en el supuesto de explotaciones mineras que, aunque con todas las autorizaciones mineras, carezcan de la correspondiente licencia urbanística.

IV. Examen de algunas propuestas alternativas

No puede decirse que la actual regulación del tratamiento urbanístico de las actividades mineras sea satisfactoria. Las actividades mineras no pueden llevarse a cabo desconociendo lo establecido en el planeamiento urbanístico. Sin embargo, las Administraciones con competencias urbanísticas y de ordenación del territorio no pueden seguir desconociendo los intereses mineros. Se hace necesario buscar alternativas que permitan integrar de modo armónico los intereses en juego, sin sacrificar los del sector minero.

La función del Municipio respecto de las explotaciones mineras es percibida generalmente como fuente de problemas. Refleja perfectamente este estado de opinión las siguientes palabras publicadas en la revista profesional ROCAS Y MINERALES:

Otro vacío importante dentro de la actual Ley de Minas es la función de los Ayuntamientos donde tiene lugar la futura explotación. Cualquier empresario minero que tenga intención de abrir una explotación tiene que contar con el visto bueno del ayuntamiento donde se ubique la futura explotación. Hasta aquí no hay problema, pero cuando el empresario cuenta con todos los permisos, incluido el de impacto ambiental, e inicia la explotación, es el propio ayuntamiento el que le deniega la licencia de actividad, cuando inicialmente le dio el visto bueno. Son numerosas las canteras de España que llevan más de 40 años explotando y sus respectivos ayuntamientos no les quieren dar las licencias municipales.

La nueva Ley de Minas debería obligar a los ayuntamientos a otorgar las licencias a todas aquellas empresas mineras cuyas explotaciones cumplan con la ley y tengan todos los papeles en orden.

Se está dando también una situación bastante extraña en la cual, los ayuntamientos están pidiendo a las empresas los proyectos de sus explotaciones para exigirles una tasa de explotación que, en muchos casos, llega a ser por tonelada extraída. Esta situación denunciada ya en varias comunidades ha creado jurisprudencia en contra de los ayuntamientos; sin embargo, éstos continúan intentando obtener este tipo de financiación. La nueva Ley debe aclarar que la competencia de los ayuntamientos es la de otorgar las licencias municipales, quedando la competencia de los aspectos puramente mineros en las autoridades mineras centrales o transferidas a las comunidades. Por otra parte y para que los ayuntamientos también tuvieran algún tipo de compensación, sería bueno que el futuro borrador estableciera un canon para los ayuntamientos por el echo de explotar dentro de sus dominios y en compensación por los problemas de polvo, tráfico, ruido, etc. Dicho canon no debería gravar en ningún caso a la explotación; las tasas pagadas a la autoridad minera de la comunidad autónoma correspondiente deberían ser inferiores para poder cubrir este posible canon a los ayuntamientos. La ley debería de dejar muy claro que dicho canon es similar para todos los ayuntamientos para no crear suspicacias, ni picarescas por parte de los cabildos”12.

Las previsiones de la ya vieja Ley de Minas de 21 de julio de 1973 han quedado superadas por la realidad y se hace urgente que por el Estado se apruebe una nueva Ley que contenga las bases del régimen minero. En febrero de 2003 el Ministerio dio a conocer un borrador de la nueva Ley de Minas13, cuyo texto contiene una serie de propuestas de gran interés, que luego comentaremos.

Vamos a proponer a continuación algunas medidas que podrían contribuir a superar la insatisfactoria situación actual.

1. Necesidad de prever la existencia de un planeamiento minero que regule este uso de forma vinculante para el planeamiento urbanístico municipal

El borrador de la Ley de Minas de 2003 apostaba decididamente a favor del planeamiento minero. En su preámbulo ya se señala lo siguiente:

Una función primordial que la Ley quiere potenciar es la de la planificación de las actividades mineras, especialmente en lo que se refiere tanto a las reservas conocidas de recursos escasos y de gran valor, como a los relativamente abundantes, de escaso precio en el mercado pero de imprescindible utilización masiva en las actividades industriales y la construcción, estableciendo que la actividad minera se tenga en cuenta en los planes de ordenación urbanística”.

Y el artículo 4 del borrador de la Ley de Minas señala lo siguiente:

Artículo 4.- Planificación Minera y Ordenación del Territorio.

  1. Las Comunidades Autónomas propiciarán el desarrollo de actividades mineras dentro de su ámbito territorial, considerando el interés general de abastecimiento de recursos minerales.

  2. A estos efectos, las Comunidades Autónomas planificarán el desarrollo de actividades mineras, tomando en consideración los recursos minerales puestos de manifiesto en su ámbito territorial.

Esta planificación será vinculante y deberá trasladarse a los instrumentos de ordenación del territorio correspondientes tanto a las Comunidades Autónomas, como a las entidades locales”.

Este precepto es claro al establecer la necesidad de que exista una planificación de la actividad minera y, sobre todo al señalar el carácter “vinculante” del planeamiento minero, cuyas determinaciones han de “trasladarse” al resto de instrumentos de planeamiento tanto autonómicos como municipales.

Aún sin esperar a que se apruebe la nueva Ley de Minas, resultaría ya posible que, al amparo de lo establecido en las legislaciones autonómicas de urbanismo y ordenación del territorio, se aprueben planes sectoriales reguladores de las actividades mineras, los cuales pueden completar y modificar las determinaciones contenidas en los Planes Generales municipales.

En la Comunidad Valenciana su legislación prevé expresamente la figura del Plan Especial. Este instrumento de planeamiento aparece regulado en la Disposición Adicional Tercera del Decreto 82/2005, de 22 de abril, del Consell de la Generalitat, de Ordenación Ambiental de Explotaciones Mineras en Espacios Forestales de la Comunidad Valenciana, cuyo contenido en el siguiente:

“Planes especiales para explotaciones mineras.

  1. Las explotaciones mineras que pretendan desarrollarse en montes o terrenos forestales terrenos clasificados como suelo no urbanizable común o sometido a protección especial, sin regulación de la actividad minera como uso compatible, requerirán la previa modificación o revisión del Plan General o, en su caso, la elaboración y aprobación de un Plan Especial conforme a la legislación urbanística de la Comunidad Valenciana que ordene el uso y aprovechamiento minero, o lo que, en su caso, establezca un Plan de Acción Territorial de Carácter Sectorial.
    En los citados instrumentos urbanísticos deberá garantizarse que, tras el cese de la actividad, los terrenos afectados mantengan el valor o funcionalidad que motivó su consideración como monte o terreno forestal.

  2. En el supuesto de optar por la elaboración y aprobación de un Plan Especial, se deberá acompañar necesariamente del correspondiente proyecto de explotación, y requerirá la previa Declaración de Impacto Ambiental.

El ámbito mínimo de estos Planes Especiales será la concesión minera y necesariamente deberá establecer su relación de continuidad con explotaciones o concesiones mineras colindantes en el proyecto de explotación, en los planes de labores y en el proyecto de restauración”.

Es de destacar que este Decreto permite el que se pueda redactar el Plan Especial minero en el caso de suelo no urbanizable común o protegido en el que el Plan General no regule la actividad minera como uso compatible. Además, el Plan Especial minero de la normativa valenciana puede ser redactado y formulado por la Conselleria competente en minas o incluso por el titular de la explotación minera (que tiene la condición, no lo olvidemos, de concesionario de un dominio público). La tramitación del Plan (acuerdo de aprobación inicial, exposición al público y aprobación provisional) puede realizarse también por la Conselleria competente en materia de minas. La aprobación definitiva corresponde a la Conselleria competente en urbanismo. El Ayuntamiento, cuando no ha tramitado el Plan Especial, interviene mediante un dictamen preceptivo14. Así, a través de este Plan Especial puede modificarse el planeamiento general municipal estableciendo la compatibilidad del uso minero en un ámbito territorial concreto. Por las peculiaridades de su tramitación, el Plan Especial es un instrumento particularmente idóneo para llevar a cabo, en atención de las concretas circunstancias de cada caso, la necesaria ponderación entre el interés general presente en la explotación del yacimiento mineral y el valor ambiental o de otro tipo que pueda concurrir en las parcelas afectadas por la explotación minera que se pretende establecer.

La posibilidad de que pueda tramitarse un Plan Especial minero (u otra figura de planeamiento similar) que establezca la compatibilidad del uso minero en un ámbito territorial permite integrar adecuadamente el planeamiento sectorial minero en el planeamiento urbanístico y de ordenación territorial y permite a la Administración minera el hacer efectiva la implantación del uso minero pese a la prohibición inicial que se haya podido establecer en el planeamiento urbanístico general.

2. Integración de la Administración sectorial competente en materia de minas en el procedimiento de aprobación del planeamiento urbanístico general.

Además de los planes mineros, es también necesario que la Administración competente en materia de minas participe en el procedimiento de aprobación de los Planes Generales municipales. El modelo a seguir es el iniciado por otras muchas Leyes sectoriales, las cuales prevén expresamente la necesidad de un informe preceptivo de la Administración sectorial antes de la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico municipal. Así se prevé, entre otras Leyes: en el artículo 10.2 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de carreteras del Estado; en el artículo 112 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; en el artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio; en el artículo 26.2 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones; en el artículo 5 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico; en el artículo 5 de la Ley 34/19988, del sector de Hidrocarburos; o en el artículo 7 de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario.

En definitiva, bien la legislación básica estatal en materia de minas, bien la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas, deberían establecer las siguientes prescripciones:

  • En la tramitación de todo instrumento de planeamiento urbanístico que pueda afectar a concesiones mineras o a yacimientos minerales y demás recursos geológicos el órgano competente para su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto a la Administración competente en materia de minas, para que en el plazo de un mes pueda emitir informe.

  • Concluida la tramitación del planeamiento urbanístico que pueda afectar a concesiones mineras o a yacimientos minerales y demás recursos geológicos y antes de su aprobación definitiva, el órgano competente dará traslado del contenido del proyecto a la Administración competente en materia de minas, para que en el plazo de un mes pueda emitir informe.

  • Estos informes tendrán carácter vinculante, en lo que se refiere a la preservación de las competencias en materia de minas que correspondan a la Administración sectorial competente.

  • Los planes urbanísticos deberán establecer una calificación urbanística adecuada a los terrenos afectados por concesiones mineras o en los que existan yacimientos minerales y demás recursos geológicos.


Estas determinaciones debieran se incluidas, como ya se ha dicho, en la legislación sectorial minera, siguiendo el ejemplo de las otras leyes sectoriales que se han citado.

3. Integración de las diferentes autorizaciones que precisa la explotación minera en una única, que las integrara a todas.

Como tuvimos oportunidad de decir ya en otro lugar, “sería deseable que se regulara por las Comunidades Autónomas un procedimiento único para obtener el título minero, en el que se integraran, con carácter previo a la resolución final, los puntos de vista medioambiental y de ordenación territorial y urbanístico. La resolución final debería corresponder a la Administración autonómica minera, con la participación en el procedimiento de los Departamentos autonómicos competentes en medio ambiente y urbanismo y ordenación territorial. El Municipio participaría en el procedimiento a través de un informe. Esta autorización minera integrada que se propone haría innecesaria la autorización urbanística autonómica, la licencia urbanística y la licencia de actividad. La Declaración de Impacto Ambiental se integraría también en el referido procedimiento”15.

Esta solución que se propone implicaría que las actividades mineras no estarían sujetas a licencia urbanística municipal16. Ello no supondría vulneración alguna de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada. En relación con ello, resultan del máximo interés la siguiente argumentación de la sentencia del Tribunal Constitucional 204/2002, de 31 de octubre, que reproduce lo que ya se señaló en la sentencia 40/1998, de 19 de febrero:

"Este derecho de intervención en los asuntos de su competencia forma, por tanto, el núcleo primigenio de la autonomía local. No obstante, este Tribunal ha señalado igualmente que la Constitución no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y que no cabe hablar de ‘intereses naturales de los entes locales’ (STC 32/1981), sino que, ‘más allá de este límite de contenido mínimo que protege la garantía institucional, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional’ (STC 170/1989, FJ 9), de manera que corresponde al legislador la determinación concreta del contenido de la autonomía local, respetando el núcleo esencial de la garantía institucional de dicha autonomía (SSTC 259/1988, 214/1989 y 46/1992) y sin romper con la ‘imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace’ (STC 32/1981, FJ 3).

No es necesario argumentar particularmente que, entre los asuntos de interés de los municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo. Así lo ha precisado el legislador estatal al disponer en el art. 25.2 d) de la Ley de bases de régimen local que el municipio ejercerá sus competencias en materia de ‘ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística’ y al prever en el art. 84.1 b) de la misma Ley el sometimiento de la actividad de los ciudadanos ‘a previa licencia y a otros actos de control preventivo’. Por lo que a este último precepto se refiere, conviene hacer notar como, dentro de las competencias de ejecución que los municipios ostentan en esta materia y, más en concreto, de la competencia para asegurar que los usos del suelo se acomodan a la Ley y a los planes de ordenación urbana, se encuentra, con carácter prototípico, la licencia municipal, que es uno de los actos administrativos más enraizados en la actividad de los entes locales.

De todo ello no puede, sin embargo, colegirse que la intervención del municipio en los casos de ejecución de obras que deben realizarse en su término tenga que traducirse, sin excepción alguna, en el otorgamiento de la correspondiente licencia urbanística. Es cierto que, como dispone el art. 84.1 b) LBRL, esa será la solución normal por lo que a la actividad de los ciudadanos se refiere, e incluso deberá ser también la regla general en el caso de obras que deban realizarse por otras Administraciones, pero no puede considerarse que atente contra la autonomía que garantiza el art. 137 CE el que el legislador disponga que, cuando existan razones que así lo justifiquen, la intervención municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para garantizar el respeto a los planes de ordenación urbanística. En efecto, como se ha indicado, el art. 19 LPMM sustrae al control preventivo municipal ‘las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en dominio público portuario por las Autoridades Portuarias’ (apartado 3). No obstante, la Ley no excluye la intervención del municipio, el cual debe emitir un informe sobre la adecuación de tales obras al plan especial de ordenación del espacio portuario (apartado 1). Se garantiza, por tanto, la intervención del ente local tal y como exige la garantía institucional de la autonomía municipal, por lo que no puede apreciarse un menoscabo ilegítimo de la misma”.

Esta doctrina del Tribunal Constitucional sería plenamente aplicable a nuestro caso. En el caso de las explotaciones mineras (que suponen la concesión de un dominio público) existen razones de interés público supramunicipal que justifican que la Ley pueda prever que la intervención municipal se articule no a través del otorgamiento de la licencia urbanística, sino por la vía del informe preceptivo en el procedimiento único e integrado de concesión del título minero.

De otro lado, la solución que proponemos tiene perfecta cabida en la previsión contenida en el artículo 62 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, según el cual “en aquellos casos en que la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias en la materia, las Leyes reguladoras de la acción pública en relación con la misma asegurarán, en todo caso, a las entidades locales su participación o integración en actuaciones o procedimientos conjuntamente con la Administración del Estado y/o con la de las Comunidades Autónomas correspondientes, atribuyéndole a una de éstas la decisión final”.

La doctrina ya ha reclamado la necesidad de regular como solución del problema minero-ambiental un único procedimiento administrativo que integre el título minero con el control medioambiental y urbanístico. Por la vía de la unidad procedimental apuesta decididamente C. PAREJA LOZANO 17. La idea es desarrollada por J. JUNCEDA MORENO18, para quien debería ser suficiente con que el titular de la explotación minera obtuviera “una única autorización, en cuyo otorgamiento se habría ya producido la intervención de todas las instancias competentes”.

En el caso valenciano el mismo Consejo Jurídico Consultivo, máximo órgano asesor del Gobierno Valenciano, ha reclamado en su dictamen 103/2005, de 10 de marzo, “una regulación integradora de los procedimientos en materia de minas y de medio ambiente”.

El borrador de Ley de Minas de 2003 no se ha atrevido a imponer esta autorización minera integrada. Contrariamente, el artículo 6.1 señala que “los permisos de investigación, las concesiones y autorizaciones de explotación, reguladas en la presente Ley lo serán sin perjuicio de aquellas otras que resulten exigibles de acuerdo con la legislación vigente”. Sin embargo, la solución que hemos propuesto no estaría tampoco prohibida por el texto del borrador, ya que la Disposición Final Segunda del texto indica que se excluye del carácter básico del texto las referencias a los procedimientos, lo que significa que, en última instancia, ha de ser la Comunidad Autónoma, en el desarrollo legislativo, la que debe diseñar el procedimiento a seguir, siendo la regulación integradora de los procedimientos minero, medioambiental y urbanístico una de las opciones posibles.

En todo caso, sí merece una valoración positiva la previsión que se contiene en el artículo 59.3 del borrador, el que, tras señalarse que “durante el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, la autoridad medioambiental deberá consultar preceptivamente a todos los municipios donde se ubique la actividad extractiva, para que informen sobre el estudio de impacto ambiental”, se añade que “una vez emitida la Declaración de Impacto Ambiental positiva, ninguna solicitud de autorización a las que se refiere el artículo 6 de la presente Ley podrá denegarse basada en criterios medioambientales”.

4. Necesidad de que se clarifique el régimen tributario municipal de las explotaciones mineras.

Ya hemos apuntado antes que, en muchas ocasiones, el celo municipal en sujetar a licencia urbanística las explotaciones mineras esconde un claro afán recaudatorio: poder cobrar la tasa por la expedición de la licencia (artículo 20.4.h del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo) o el impuesto de instalaciones, construcciones y obras (artículos del 100 al 103 del citado Texto Refundido).

Estas figuras tributarias deberían ser sustituidas por una participación municipal en el canon fijado en la legislación de minas. Esta es la solución por la que opta el borrador de la Ley de Minas de 2003. En su preámbulo se indica que “se crea un canon de explotación a favor de los municipios en que se desarrollen la actividades no tanto por que el recurso explotado se encuentre en su término municipal como compensatorio de las incomodidades y molestias que inevitablemente provoque a sus habitantes”. Esto se desarrollaba luego en la Disposición Adicional Cuarta del Borrador, en el que se regulaban los distintos cánones mineros.

V. Reflexión final: no perder la esperanza

Tal y como se señala en el preámbulo del borrador de la Ley de Minas de 2003, tanto la construcción como la gran mayoría de los procesos industriales, desde los más elementales hasta los de tecnología punta, utilizan materias primas minerales o productos semielaborados que las incorporan e, incluso en los pocos subsectores industriales en los que las substancias minerales no forman parte de sus materias primas, como los de la madera y el mueble o del corcho, están incorporados a la maquinaria que utilizan. Por ello, la minería desde tiempos remotos, ha sido una actividad básica para el progreso económico y técnico de la humanidad y la seguridad en el abastecimiento de recursos minerales ha sido siempre, y continúa siendo, un objetivo estratégico de política económica

Sin la adecuada explotación de los recursos minerales es imposible alcanzar una mínima calidad de vida. Por ello, finalmente, es forzoso que acaben por imponerse las técnicas jurídicas que permiten compatibilizar el abastecimiento regular de los recursos minerales con la protección del medio ambiente y con el urbanismo. No se debe perder la esperanza.

Fernando Renau Faubell.
Licenciado en Derecho.
Secretario-Interventor de Administración Local en excedencia.
Funcionario de la Generalitat Valenciana.

 

Notas

1 Sobre ello puede verse mi trabajo Tratamiento urbanístico de las actividades mineras. Su regulación en el planeamiento urbanístico, en la Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, número 219, p

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