La disposición transitoria tercera de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público establece, en su apartado 2.º:
Transitoriamente, los Grupos de clasificación existentes a la entrada en vigor del presente Estatuto se integrarán en los Grupos de clasificación profesional de funcionarios previstos en el artículo 76, de acuerdo con las siguientes equivalencias:
Grupo A: Subgrupo A1
Grupo B: Subgrupo A2
Grupo C: Subgrupo C1
Grupo D: Subgrupo C2
Grupo E: Agrupaciones Profesionales a que hace referencia la disposición adicional séptima.
Es decir, quienes pertenecían al Grupo de clasificación «C» del art. 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP), se han de integrar, transitoriamente, en el «Subgrupo C1» previsto en el art. 76 de la nueva norma.
Por su parte, el apartado 3.º de la misma disposición transitoria tercera dicta que «Los funcionarios del Subgrupo C1 que reúnan la titulación exigida podrán promocionar al Grupo A sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de este Estatuto»; a tenor de lo cual puede afirmarse que, a priori, es posible promocionar desde el Subgrupo C1 al Subgrupo A1, porque el precepto se refiere a la posibilidad de hacerlo al Grupo A sin distinguir entre los dos Subgrupos, A1 y A2, en los que se divide dicho Grupo. Ahora bien, antes de dar una respuesta definitiva, en un sentido u otro, a la pregunta planteada al comienzo hay que despejar otras cuestiones.
En primer lugar hay que plantearse si la disposición transitoria tercera de la LEBEP es aplicable de forma inmediata tras la entrada en vigor de la ley, lo que nos remite a su disposición final cuarta, donde se observa que, por un lado, se establece como regla general la entrada en vigor del Estatuto en el plazo de un mes a partir de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (B.O.E.) —o sea, a partir del 13/05/07—; y, por otro lado, se difiere la eficacia de determinados contenidos de la norma al momento de la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de la misma. Al no encontrarse la disposición transitoria tercera entre esos preceptos cuya vigencia queda diferida hay que entender que ésta es de aplicación inmediata, una vez superada la «vacatio legis» del mes posterior a la publicación1.
La siguiente cuestión es: ¿cuál es el alcance de la derogación del art. 22.1 de la LMRFP, prevista en la disposición derogatoria única, letra b, de la LEBEP? (Recordemos que ese artículo es el que define la promoción interna como «[…] el ascenso desde Cuerpos o Escalas de un Grupo de titulación a otros del inmediato superior».) Y la cuestión nuevamente nos remite, por imperativo del primer párrafo de la propia disposición derogatoria, a lo establecido en la disposición final cuarta, cuyo apartado 3.º reza así: «Hasta que se dicten las Leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanosen tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto», pudiendo deducirse de ello que el art. 22.1 de la LMRFP ha de considerarse vigente hasta que se dicten las correspondientes Leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo. Lo que tiene como consecuencia, a los efectos que aquí interesan, que a día de hoy ha de prevalecer la definición de promoción interna dada por la LMRFP en su art. 22.1 sobre la que da la LEBEP en su art. 16.3, letra c, a la que luego me referiré.
Ahora bien, de la definición del art. 22.1 de la LMRFP he resaltado en negrita la expresión «Grupo de titulación» para significar que el ascenso, el salto en que consiste la promoción interna, se ha de producir entre Grupos de titulación y no solo de un Cuerpo o Escala a otros dentro del mismo Grupo. Y de aquí la importancia que cobra responder a esta otra cuestión: ¿Cuáles son esos Grupos de titulación? La respuesta se obtiene a partir, por un lado, del art. 76 del Estatuto, de cuya aplicación inmediata no cabe la menor duda2, y, por otro lado, del art. 37 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU).
El artículo 76 de la LEBEP, al regular el Grupo A, no hace distinción entre la titulación exigida para el acceso a cada uno de los dos Subgrupos A1 y A2, precisándose en ambos casos estar en posesión del «título universitario de grado», sin perjuicio de que —como también dispone este artículo— «En aquellos supuestos en los que la Ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta» (tal es el caso de las titulaciones universitarias que para el ingreso en la Subescala Técnica de la Escala de Administración General de la Administración Local requiere el art. 169.2, letra a, párr. 1.º, del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local [TRRL]). Además, el art. 76 crea un nuevo Grupo B entre el Subgrupo C1 y el Grupo A, para cuyo acceso se habrá de estar en posesión del «título de Técnico Superior», titulación que no tiene equivalente en los Grupos de clasificación del derogado art. 25 de la LMRFP3.
Ese concepto de «título universitario de grado» se corresponde con el actual contenido del art. 37 de la LOU, que se titula «Estructura de las enseñanzas oficiales» y dice así:
Las enseñanzas universitarias se estructurarán en tres ciclos: Grado, Máster y Doctorado. La superación de tales enseñanzas dará derecho, en los términos que establezca el Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades, a la obtención de los títulos oficiales correspondientes.4
El extinto Grupo de clasificación B queda integrado —en virtud del apartado 2.º de la disposición transitoria tercera de la LEBEP— en el nuevo Subgrupo A2, pero las titulaciones universitarias exigidas para el acceso a dicho Grupo B han desaparecido tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, con lo que ahora hay un único Grupo de titulación en el nuevo Grupo A de clasificación profesional: el «título universitario de grado» previsto en el art. 37 de la LOU.
Llegados a este punto es menester destacar que los Grupos de clasificación del fenecido art. 25 de la LMRFP se establecían exclusivamente en función de la titulación exigida a los funcionarios para su ingreso. En cambio ahora, aunque los nuevos Grupos de clasificación profesional vienen también determinados en el art. 76 de la LEBEP en función de la titulación exigida para el acceso a los mismos, no es así respecto de los dos Subgrupos A1 y A2, porque dispone este mismo artículo que «La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso», y no, por tanto, en función de la titulación exigida para el acceso, que, repito, es la misma para los dos Subgrupos.
La vigencia inmediata de la disposición transitoria tercera de la LEBEP —también, por supuesto, de su apartado 3.º—, la desaparición de las titulaciones universitarias del antiguo Grupo B, la integración en un único Grupo de titulación de los Subgrupos A1 y A2, la distinción entre estos dos Subgrupos, no en razón de la titulación exigida para el acceso a los mismos sino de la responsabilidad de las funciones y de las pruebas a realizar, permiten ya adelantar que, al día de la fecha, sí es posible ascender por promoción interna del Subgrupo C1 al Subgrupo A1, puesto que tal promoción consistiría en el paso desde un Grupo de titulación —«título de bachiller o técnico»— al inmediato superior —«título universitario de Grado»—, salvando, claro está, el nuevo Grupo B, gracias al apartado 3.º de la disposición transitoria tercera de la LEBEP. Conclusión en la que abundan los argumentos que seguidamente se exponen.
Como hemos visto al principio, el recién citado apartado 3.º de la disposición transitoria tercera de la LEBEP remite a lo establecido en el art. 18 del Estatuto, cuyo apartado 2.º, a su vez, determina, en relación con la promoción interna de los funcionarios de carrera, la necesidad de «[…] tener una antigüedad de, al menos, dos años de servicio activo en el inferior Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo […]». Adviértase, sin embargo, que tanto el Subgrupo A2 como el Subgrupo C1 son Subgrupos «inferiores» al Subgrupo A1. Y es que en la redacción del precepto no se dice «en el inmediato inferior». Lo que no puede deberse a un desatino del legislador, porque también en el art. 16.3, letra c, de la LEBEP se define la promoción interna vertical como «[…] el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior […]», pero no «a otro inmediato superior». Y aunque ambos artículos, 16 y 18, no hayan de producir efectos sino a partir de la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del Estatuto5, no puede negarse que tienen el mismo valor hermenéutico que la Exposición de Motivos, que al referirse a la necesidad de facilitar la promoción interna y la progresión en la carrera de los empleados públicos lo hace en los siguientes términos, omitiendo toda referencia de inmediatez: «facilitar la promoción interna de todos los empleados que adquieran las competencias y requisitos necesarios para progresar en su carrera, desde los niveles inferiores a los superiores, de manera que no se limiten las oportunidades de quienes tienen interés y deseo de alcanzar con su dedicación y esfuerzo las mayores responsabilidades». Como tampoco hay referencia de inmediatez en el art. 90.2, 2.º párr., de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que proclama que «Corresponde al Estado establecer […] las normas básicas de la carrera administrativa, especialmente por lo que se refiere a la promoción de los funcionarios a niveles y grupos superiores». Hay que recordar, además, que la redacción inicial del art. 22.1 de la LMRFP definía la promoción interna como «[…] el ascenso desde Cuerpos o Escalas de grupo inferior a otros correspondientes de grupo superior», lo que justificaba la posibilidad, prevista en el art. 169.2, letra a, 2.º párr., del TRRL, de ingresar en la Subescala Técnica —Grupo A— por promoción interna desde la Subescala Administrativa —Grupo C—. Pero con la nueva redacción dada al art. 22.1 por la Ley 23/1988, de 28 de julio, de modificación de la LMRFP, que conceptuó la promoción interna como «[…] el ascenso desde Cuerpos o Escalas de un Grupo de titulación a otros del inmediato superior», se juzgó que el aludido art. 169.2, letra a, 2.º párr., quedaba derogado tácitamente por ser contrario al art. 22.1 de la LMRFP en su nueva redacción, al tener este último carácter básico —así lo entendió el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en sentencia dictada el 07/04/97, y luego el Tribunal Supremo en sentencias de 07/10/97 (n.º de rec.: 8587/1995) y de 26/06/98 (n.º de rec.: 8247/1995)—. Creo, pues, que es francamente improbable que el legislador estatal, a la hora de redactar el texto del nuevo Estatuto, que tanto tiempo se ha hecho esperar, haya sido ajeno a la expresada doctrina y haya pasado por alto los efectos que podría tener la omisión de la palabra «inmediato». Omisión cuya lógica consecuencia no puede ser otra que la afirmación de que el nuevo Estatuto no prohíbe el paso desde un Grupo o Subgrupo a otros que no sean «inmediatamente» superiores, siempre que se cumplan los demás requerimientos legales, e interpretarlo así es seguir el dictado del art. 3.1 del Código civil, que manda interpretar las normas, en primer término, «según el sentido propio de sus palabras», y, en última instancia, «atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas»; espíritu y finalidad que expresa la Exposición de Motivos de la LEBEP en la necesidad de «[…] facilitar la promoción interna de todos los empleados que adquieran las competencias y requisitos necesarios para progresar en su carrera […]», y de «[…] flexibilizar las reglas de movilidad funcional […]».
Pero es que, además, esa doctrina, que negaba valor al art. 169.2, letra a, 2.º párr., se produjo antes de la promulgación de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, cuyo art. 60, apartado 4.º, modifica la letra b del apartado 1, de la disposición final séptima, del TRRL, y sienta el carácter básico de los arts. 167 y 169 de dicho Texto Refundido. De modo que tras la entrada en vigor de esta modificación ya no es defendible que el art. 169.2, letra a, 2.º párr., del TRRL esté derogado tácitamente por ser contrario al art. 22.1 de la LMRFP, puesto que ahora ambos son básicos. Y, por consiguiente, la contradicción entre estos dos preceptos, en lo tocante al objeto del presente trabajo, sólo puede solventarse mediante la aplicación del principio de especialidad internormativo —«lex especialis derogat lex generalis»—, debiendo ceder el art. 22.1 de la LMRFP frente al art. 169.2, letra a, 2.º párr., del TRRL, por ser éste ley especial y porque, además, el carácter de básico le viene de «lex posterior».6
A modo de resumen y conclusión final y en virtud de las consideraciones precedentes, creo que hoy por hoy sí que es posible acceder mediante promoción interna al nuevo Subgrupo A1 desde el nuevo Subgrupo C1, porque no solo no hay norma alguna que lo vete sino que en el caso de la Administración Local hay una, el art. 169.2, letra a, 2.º párr., del TRRL, que expresamente lo autoriza, y porque cualquier duda interpretativa que pueda surgir al respecto debe tener en cuenta la necesaria aplicación del principio de favorecimiento de dicha promoción interna, ya que es ésta un derecho constitucional (ex art. 35.1 de nuestra norma principal), expresamente previsto también en los arts. 14, letra c, y 16.1 de la LEBEP, cuya efectividad ha de guiar la actuación de la Administración, a tenor tanto del art. 22.1 de la LMRFP como de los arts. 18.4 y 69.1 de la LEBEP.
Fernando Gim?nez Fabre.
Licenciado en Derecho y T?cnico de Empresas y Actividades Tur?sticas.
Funcionario de Administraci?n Local.
Notas
1 La Secretaría General para la Administración Pública, por medio de Resolución de 21 de junio de 2007, ha dispuesto la publicación (v. B.O.E. n.º 150, de 23/06/07, pág. 27178 y sigs.) de las Instrucciones, de 5 de junio de 2007, para la aplicación del Estatuto Básico del Empleado Público en el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismo públicos, entre las cuales la novena dice expresamente en su primer párrafo que «La integración de los Cuerpos y Escalas en los nuevos grupos y subgrupos de clasificación —refiriéndose a lo previsto en la disposición transitoria tercera y al art. 76 del Estatuto— es automática». Téngase en cuenta, además, que la disposición derogatoria única, letra b, de la LEBEP deroga expresamente —en concordancia con la vigencia inmediata del art. 76 de la LEBEP— el art. 25 de la LMRFP, que establecía los anteriores Grupos de clasificación.
2 Así lo cree también el catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza, D. Antonio Embid Irujo, quien en art. publicado en la Revista española de Derecho Administrativo, enero-marzo 2008, titulado «Incidencia del Estatuto Básico del Empleado Público en la normativa de las Comunidades Autónomas», afirma: «Fuera de esta eficacia diferida en el tiempo y hasta que se dé la condición jurídica mencionada, quedarían sólo algunos pocos preceptos sobre los que no pueden establecerse dudas sobre su eficacia inmediata. Entre ellos podrían mencionarse el relativo a las retribuciones de los funcionarios públicos interinos (art. 25.2), la regulación de los permisos (art. 48) y los grupos de clasificación (art. 76 en relación con la disposición transitoria tercera)».
3 Eso es lo que dice el último párr. de la instrucción novena de la Secretaría General para la Administración Pública, antes citada: «Esta integración automática no resulta aplicable al nuevo grupo B que queda reservado a quienes estén en posesión del título de Técnico Superior, por no existir en los actuales grupos de clasificación uno equivalente».
4 Este artículo ha sido ampliamente desarrollado por medio del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, y la trascrita es la nueva redacción que la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, le ha dado a partir de su entrada en vigor el día 03/05/07. Hasta esa fecha su contenido era el siguiente, de todos conocido: «Los estudios universitarios se estructurarán, como máximo, en tres ciclos. La superación de los estudios dará derecho, en los términos que establezca el Gobierno, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, y según la modalidad de enseñanza cíclica de que se trate, a la obtención de los títulos de Diplomado universitario, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero y Doctor, y los que sustituyan a éstos de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 88». De acuerdo con estas titulaciones universitarias, el derogado art. 25 de la LMRFP establecía que los Cuerpos, Escalas, Clases y Categorías de funcionarios al servicio de las Administraciones Públicas se agrupaban en los Grupos A y B (en el A aquellos a quienes se exigiese para su ingreso el Título de Doctor, Licenciado, Ingeniero o Arquitecto; y en el B a quienes se exigiese el Título de Ingeniero Técnico, Diplomado Universitario o Arquitecto Técnico).
5 V. el párr. 1.º del apartado 2 de la disposición final cuarta de la LEBEP.
6 Este argumento está sacado de reciente sentencia (n.º 198/08) dictada el pasado día 04/03/08 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria —precisamente el mismo que abrió la línea doctrinal referida—, en los autos del recurso de apelación n.º 246/07, donde se enjuiciaba un decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Castro Urdiales por el que se aprobaron las bases y convocatoria del proceso selectivo para la cobertura, mediante promoción interna, de una plaza de Técnico de Administración General, Subescala Técnica, Grupo A, desde la Subescala C administrativa, y se impugnaba, en concreto, el texto de una de las bases que establecía entre los requisitos de los aspirantes «Ser funcionario de carrera del Grupo C de Administración General, desempeñando plaza como Administrativo de Administración General en la plantilla de funcionarios de carrera de este Ayuntamiento y tener una antigüedad mínima de dos años como funcionario de carrera en la referida Subescala Administrativa de la Escala de Administración General». La impugnación la planteó el Gobierno de Cantabria al entender que ello conculcaba el art. 22 de la LMRFP, y apoyaba su pretensión en la interpretación dada por la Sala en la precitada sentencia de 07/04/97. Sin embargo, el Tribunal rechaza el recurso y confirma la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Santander, de fecha 14/06/07, porque, dice, parafraseando en su fundamento de Derecho tercero a la sentencia apelada: «[…] no es vulnerado por el Ayuntamiento —el art. 22.1 de la LMRFP— dado que en dicha Corporación no existe ninguna plaza de gestión, grupo B, máxime cuando según certificación no existe creada la Subescala de Gestión de la Administración General, Art. 167.4 RD-legislativo 781/1986, de 18 de abril», y «[…] no se ve afectado ningún funcionario del Grupo B al no existir […]». Y porque según dice más adelante, en el mismo fundamento de Derecho: «[…] se ha de reflexionar que ni en la otra norma, Art. 169.2 RD legislativo 781/1986, ni en su texto de 1986 ni en el de la redacción dada por la Ley 53/2002, que lo establece como básico en su ámbito junto con el Art. 167 del mismo texto, y posterior a la redacción que se invoca del Art. 22, se establece la necesidad ineludible de la inmediatez entre Grupos»; concluyendo el tribunal que «[…] a fin de favorecer el sistema de acceso en cuestión aprovechando la experiencia de personal ya experimentado con menor coste se debe resolver la cuestión como se ha manifestado por la Sala máxime ante la previsión legal de la Ley 7/2007 que no se analiza más por no tener vigencia en el supuesto de autos». El juzgado que dictó la sentencia apelada lo resumía del siguiente modo: «[…] si como se ha expuesto anteriormente, no existe ningún funcionario del Grupo B, que pudiera haberse visto afectado por el concurso, ninguna norma legal impide o prohíbe la promoción efectuada por el Ayuntamiento de Castro Urdiales, que conforme con sus facultades de autoorganización y eficacia ha fomentado la promoción interna de sus funcionarios».
