El pasado mes de marzo el Gobierno, haciendo uso de sus facultades de iniciativa legislativa (artículos 87.1 y 88 de la Constitución), presentó en la Mesa del Congreso de los Diputados el Proyecto de Ley denominado “de medidas de agilización procesal”. El objetivo de esta iniciativa —su nombre es absolutamente clarificador— es abordar la enésima reforma de la legislación procesal que permita obtener un funcionamiento más rápido de la Justicia. Según declara la exposición de motivos del proyecto, en el año 2009 se ha podido constatar que durante los últimos diez años el número de asuntos ingresados en todas las jurisdicciones ha tenido un crecimiento cercano al 33por 100. En este punto debe recordarse que apenas hace año y medio que fueron publicadas en el BOE las dos leyes que han venido a modificar buena parte de las diferentes normas ritmarías con el mismo objetivo, se trata de la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial y la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, complementaria.
El nuevo intento de agilización presentado quiere introducir ciertos retoques en los órdenes jurisdiccionales civil, penal y contencioso administrativo. En el presente artículo se abordará el comentario de las reformas destinadas al último de los citados, es decir, el referido a la jurisdicción contencioso administrativa, regulada por la Ley 29/1998, de 13 de julio.
La reforma proyectada se centra, principalmente, en los siguientes aspectos:
La prueba en el procedimiento abreviado
El régimen de recursos
Las medidas cautelarísimas
Las costas procesales
Con respecto a la primera de las materias señaladas, el proyecto de ley quiere evitar la paradójica situación que viene produciéndose hasta el momento y que da lugar a que un procedimiento ordinario, concebido por la ley para asuntos de mayor enjundia y que por tanto necesitan mayor reflexión, tarde menor en sustanciarse que un procedimiento de los calificados por la norma procesal como abreviado, es decir, el llamado a resolver asuntos de escasa cuantía de un forma rápida, en un vista, bajo el principio dominante de la oralidad. En la práctica, el volumen de procedimientos abreviados abiertos en los juzgados unipersonales es tan elevado (debido principalmente a la impugnación de multas de tráfico y a los procedimientos sancionadores de extranjería) que el señalamiento de la fecha para la celebración de la vista en la que sustancia el citado procedimiento, una vez formulada la demanda inicial, se viene produciendo a dos o incluso tres años vista. Es decir, si hoy se pone la demanda contra una multa de tráfico del ayuntamiento, lo más probable es que seamos citados para una vista a celebrar en el año 2014. En cambio, un procedimiento ordinario, sustanciado en general por escrito, viene a resolverse mediante sentencia en un año o año y medio. El remedio que la iniciativa legislativa que se comenta busca para esta situación es de establecer la posibilidad de evitar la celebración vista en aquellos recursos en los que no se pida el recibimiento a prueba y la Administración demandada acepte a contestar por escrito a la demanda. Así pues, el proyecto de ley viene en cierto modo a trasformar, bajo determinadas condiciones, el procedimiento abreviado en uno ordinario, sometido al principio rector “la escritura” y sacrificando la vista oral, la cual, como es visto, en la práctica se ha convertido en un obstáculo para la celeridad de la justicia. Lo malo es que si la reforma finalmente se aprueba tal y como está es que este procedimiento abreviado transformado en un ordinario sui generis, tendrá una desventaja clara: no se tiene acceso al expediente administrativo hasta después de formulada la demanda y una vez visto dicho expediente, no existe vista en la cual alegar o invocar lo que corresponda tras el examen practicado.
El segundo bloque que toca la norma es de los recursos. De nuevo se busca un filtro que alivie a los tribunales del exceso de asuntos, en este caso, se trata de reducir el número de recursos de apelación y casación que se formulan. El proyecto de ley no sólo procede a disponer la clásica fórmula de elevar el límite cuantitativo para acceder al recurso de supuestos de interés casacional, lo que a la postre determina la inadmisión del recurso.
Así, la reforma contempla elevar el límite de la cuantía en el recurso de apelación, pasando de los actuales 18.000 a los 35.000 euros. El recurso de casación el incremento del límite es más considerable: se pasa de los actuales 150.000 euros a los 800.000 euros, esto es, un sorprendente 533% más. Como se ha dicho, el filtro no termina ahí. El proyecto pretende añadir como elemento de la causa de inadmisión del recurso una falta de interés casacional fundada en la existencia de jurisprudencia sobre el asunto planteado en el recurso (se entiende que debe tratarse de una jurisprudencia –en sentido estricto, por tanto, del Supremo rechazando la infracción del ordenamiento invocada).
Más llamativa resulta la modificación de las medidas provisionalísimas del artículo 135 de la ley jurisdiccional. Se trata de un tipo de protección cautelar objeto de invocación muy recurrente en los últimos tiempos, sobre todo como consecuencia de la generalización de los procedimientos de extranjería con amenaza de expulsión. De tal modo se ha extendido la petición de las medidas inaudita parte que en la práctica no es inusual recibir el auto de respuesta, vía fax y generalmente denegatoria, a los pocos minutos de haber presentado la medida en el registro. Los juzgados disponen para ello de modelos o formularios que van adaptando con breves modificaciones, a cada procedimiento abierto. Unas medidas cautelarísimas suponen para los juzgados un plus de carga de trabajo; no sólo han de resolver el asunto en plazo brevísimo –debiendo entonces dejar aparcados otros procedimientos—sino que además han de convocar a las partes a una vista si la primera decisión fuera la de aceptar la medida pedida. La obligatoria vista opera muchas veces como un obstáculo psicológico que dificulta la aceptación por el juzgador de este tipo de medidas. La reforma pretende solventar dicha barrera, permitiendo precisamente la posibilidad de que las medidas cautelarísimas se adopten sustituyendo la vista posterior por alegaciones presentadas por escrito. Sin duda alguna en este caso la reforma va a conseguir que este clase de protección rápida y urgente se atienda en mayor medida. La parte no tan positiva reside, de nuevo, en la eliminación del principio de oralidad e inmediatez.
Por último, la reforma de agilización contempla un endurecimiento del régimen de las costas procesales, el cual hasta el momento, en sede de lo contencioso, se configura como un régimen menos estricto que el que rige en el ámbito civil. La ley jurisdiccional sólo contempla el muchas veces injusto criterio del vencimiento, como presupuesto para condenar en costas, en los procedimientos referidos a recursos. La iniciativa presentada al Congreso prevé la posibilidad de introducir dicho criterio también la sustanciación de los asuntos en primera o única instancia. El objetivo es evidente: el temor a un sobrecose en el caso que el recurso sea desestimado, puede disuadir a muchos de pedir la protección o revisión jurisdiccional de los actos administrativos o de sus agentes. Un remedio que, sin ser contrario al derecho a la tutela judicial efectiva, relacionado con el principio de igualdad, resulta, cuanto menos, antipático en el ámbito de un servicio, una función y un derecho esencial.
Santiago Rodríguez Bajón
Abogado senior en Madrid del departamento de Derecho Público de Cremades & Calvo Sotelo.
