I. Doctrina legal sobre la prescripción de las infracciones administrativas

La postura tradicional del Tribunal Supremo en materia de prescripción de infracciones administrativas es que sólo puede producirse antes del dictado de la resolución sancionadora, de tal forma que si contra élla cabe recurso de alzada, la demora de la Administración en la resolución del recurso administrativo no determina la prescripción de la infracción, o lo que es lo mismo, no es jurídicamente admisible apreciar la prescripción de la infracción en vía de recurso.

Esta es la postura que se contiene en la STS, Sala Tercera, de 15 de diciembre de 2004, (Sec. 5ª, ponente D. Rafael Fernández Valverde), dictada en recurso de casación en interés de ley núm. 97/2002.

El Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 2 de Girona estimó el recurso interpuesto contra una resolución sancionadora en materia de tráfico, por entender que se había producido la prescripción de la infracción tras la resolución sancionadora, esto es, mientras se tramitaba el recurso de alzada contra dicha sanción. La Generalitat de Catalunya interpuso frente a la sentencia, recurso de casación en interés de ley, que fue resuelto por el TS por la sentencia de 15 de diciembre de 2004, comentada.

Frente a esta tesis del Juzgado, el TS, en el Fundamento de Derecho Octavo de la sentencia, afirma que debe ratificar la doctrina mantenida en anteriores pronunciamientos, citando diversos de ellos:

• STS de 21 de mayo de 1991, en la que frente a la alegación del recurrente de que la tardanza en la resolución del recurso de alzada resultaba gravemente atentatoria contra el principio de seguridad jurídica, el TS declaró que esa alegación carecía de toda justificación porque no obstante el deber de la Administración de dictar una resolución expresa, aún en el caso de denegación presunta (art. 38.2 de la LJCA de 1956), según el art. 125 de la LPA de 1958, "transcurridos tres meses desde la interposición del recurso de alzada sin que se notifique su resolución, se entenderá desestimado y quedará expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, momento, por tanto en que la parte apelante pudo interponer el presente recurso, siendo por tanto su propia inactividad en ejercitar tal facultad sin esperar a la Resolución expresa -independientemente de la tardanza de ésta- la causante de la alegada dilación en acceder a esta vía jurisdiccional, sin que pueda hablarse por ello de principio atentatorio de la seguridad jurídica".

• STS de 27 de mayo de 1992, según la cual no cabe entender aplicable el instituto de la prescripción a la vía administrativa de recurso pues la vía de recurso no cabe configurarla como una prolongación del expediente administrativo, sino como un plano supraordenado al expediente encaminado a la revisión de los actos que pusieron fin al mismo.

• STS de 28 de octubre de 1996 que, tras afirmar que con la resolución sancionadora se puso fin al expediente sancionador, añade que "en este momento se produce la interrupción de la prescripción, abriéndose la vía impugnatoria, en la que ya no opera este instituto sino el del silencio negativo."

• Ó las SSTS de 23 de junio de 1997 y 22 de junio de 1998, en las que afirmó que "si la Administración ha perseguido oportunamente la infracción y la ha sancionado, sin incurrir en inactividad por plazo superior al de prescripción, lo acontecido después, en cuanto a la tardanza en resolver los recursos en sede administrativa, en nada afecta a la prescripción de la infracción sino, simplemente, a determinar si el Órgano autor de la resolución originaria actuó con arreglo al Ordenamiento jurídico. La demora en la resolución expresa de los recursos dará lugar a la ficción del silencio negativo o desestimatorio que permita la impugnación jurisdiccional del acto presunto, pero no dará lugar a una prescripción de la infracción".

En el mismo sentido, la STS, en el Fundamento de Derecho Noveno, afirma que el ejercicio de la potestad sancionadora sólo se produce en el ámbito del procedimiento sancionador, que concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, por tanto no resulta trasladable a la posterior vía de recurso -cuando el ejercicio de la potestad sancionadora ya ha concluido y se ha consumado- los parámetros temporales que en la vía sancionadora hubieran determinado la prescripción de la infracción. En la posterior vía de recurso se ejercita por la Administración una potestad administrativa diferente, cual es la relativa a la revisión de la previa actuación administrativa y que se orienta no a la persecución de la infracción sino a la comprobación de si el órgano inferior se ajustó al ordenamiento jurídico en el ejercicio de la potestad sancionadora.

Por ello, continúa, el ámbito propio de la prescripción es el del expediente sancionador que finaliza con la resolución sancionadora, momento en el que se agota por parte de la Administración actuante el ejercicio de la potestad sancionadora. En consecuencia, la demora en la resolución expresa del recurso administrativo sólo da lugar al silencio administrativo negativo o desestimatorio que habilita y permite la posterior revisión jurisdiccional, de conformidad con el artículo 115.2 de la LRJAP-PAC, en relación con el art. 43.2 de la misma LRJAP-PAC. No cabe, pues, duda acerca de la distinta naturaleza y finalidad de ambos procedimientos: sancionador y de impugnación de actos y disposiciones (antes, simplemente, recursos administrativos), y de la diferente potestad administrativa que en cada uno de ellos se ejercita.

La interposición del recurso administrativo da lugar a un verdadero y distinto procedimiento administrativo, con autonomía y sustantividad propia que puede terminar de una forma normal, esto es, mediante una resolución expresa, debidamente motivada, dictada por el órgano competente para resolverlo o de una forma ficticia, mediante el silencio administrativo, que cuenta (artículo 43.3.2.º LRJAP-PAC) con "los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente". Éste es, pues, el único efecto de la extemporaneidad en la resolución del recurso, sin que el legislador contemple efecto alguno prescriptivo derivado de tal circunstancia.

Rebatiendo algunas críticas, en el Fundamento de Derecho Décimo, la STS rechaza, con apoyo en la jurisprudencia constitucional, que la inadmisión de la prescripción en la vía de recurso vaya en contra del principio de seguridad jurídica y rechaza, igualmente, la equiparación que se pretende entre las vías penal y administrativo sancionadora, para aplicar a ésta la prescripción que en aquélla se proclama en vía de recurso jurisdiccional, pues no resulta de recibo, afirma la STS, la equiparación que se pretende entre la alzada administrativa y los recursos penales de apelación o casación, pues ni por su fundamento, ni por su naturaleza ni por los órganos ante los cuales se interponen, ni por los efectos de su resolución, los recursos administrativos son equiparables a los jurisdiccionales.

Por todo ello, la STS fija como doctrina legal que "el límite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de las infracciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía de recurso."

II. Crítica de la anterior doctrina

La posición tradicional del TS, reflejada en la anterior sentencia, se funda, entre otros argumentos, en considerar que el ejercicio de la potestad sancionadora se produce sólo en el ámbito del procedimiento sancionador y que en la vía de recurso se ejercita por la Administración una potestad administrativa diferente, en la que la demora en dictar la resolución expresa no da lugar a la prescripción de la infracción sino a la ficción del silencio negativo que permite la impugnación jurisdiccional del acto presunto. No obstante, esta posición no fue unánime dentro de la propia Sala sino que discreparon de ella, formulando el correspondiente voto particular, los magistrados don Jesús Ernesto Peces Morate y don Pedro José Yagüe Gil con argumentos como los que siguen:

• En esta materia de la prescripción de las infracciones no existe razón alguna para apartarse de lo que constituye la más común e inveterada práctica de la jurisdicción penal, en relación con la prescripción de los delitos y faltas; y cita, por la rotundidad de su doctrina, la STS, Sala Segunda, de fecha 22 de noviembre de 2004 (rec. casación 2443/2002) en la que de manera inequívoca se declara prescrita la infracción penal (falta de estafa) por haber quedado paralizada la causa por más de seis meses durante el trámite posterior a la sentencia, es decir, después de dictada la sentencia de instancia e interpuesto el recurso de casación. No existe razón para hacer de peor condición al presunto responsable de una infracción administrativa que al que lo sea de un hecho punible ante la jurisdicción penal.

• Mientras no finaliza la vía administrativa con la decisión expresa del recurso administrativo interpuesto, la resolución carece de ejecutividad (art. 138.3 LRJAP-PAC), y, por consiguiente, no hay sanción definitiva y firme en vía administrativa de la infracción cometida, razón por la que, si durante la tramitación del recurso administrativo transcurriese el plazo de prescripción de la infracción, habrá que considerarla prescrita conforme a lo ordenado en el artículo 132 de la propia LRJAP-PAC.

• La tesis sostenida en la sentencia conduce a un resultado incompatible con el instituto de la prescripción y con el principio de seguridad jurídica, ya que, durante un tiempo indefinido (el de la sustanciación del recurso administrativo), no resultaría aplicable la prescripción de la infracción ni la prescripción de la sanción, la primera porque se habría sancionado, sin haberse puesto fin a la vía administrativa, y la segunda porque dicha sanción es inejecutable, y, por consiguiente, no puede comenzar el cómputo de la prescripción de ésta conforme al artículo 132.3 de la repetida LRJAP-PAC, según el cual el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. De esta manera el ciudadano o administrado se encuentra sumido en una insostenible inseguridad jurídica porque no puede transcurrir en su favor el plazo de prescripción de la infracción ni el de prescripción de la sanción, debido a que la Administración incumple su deber de resolver expresamente el recurso de alzada.

• El parecer contenido en la sentencia de la que se disiente resulta anclado en una doctrina jurisprudencial basada en un superado concepto del silencio administrativo negativo y en la ejecutividad de las resoluciones administrativas, que se aparta, al enjuiciar la prescripción de las infracciones, de la regulación legal de aquél, contenida en el artículo 43.3 LRJAP-PAC, modificada por Ley 4/1999, según el cual "la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente", lo que, evidentemente, no hace inoperante el inexcusable deber que la Administración tiene de resolver, como establece categóricamente el artículo 42.1 de la misma Ley.

Silencio administrativo y Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el silencio administrativo en casos, dada su naturaleza, en que resultaban afectados derechos fundamentales, esencialmente el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), configurando así un cuerpo de doctrina que la STC 72/2008, de 23 de junio (rec. 6615/2005, ponente D.ª María Emilia Casas Baamonde), en su FJ 3º ó la STC 175/2008, de 22 de diciembre (rec. 3389/2005, ponente D. Javier Delgado Barrio), también en su FJ 3º, sintetizan en tres puntos:

• El silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración.

• Frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos.

• Deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE-, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.

Otros pronunciamientos del Tribunal Constitucional en relación con el silencio administrativo son los siguientes:

• La Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo las solicitudes de los ciudadanos. Este deber entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE. (FJ 4, STC 71/2001, de 26 de marzo; ó FJ 6, STC 188/2003, de 27 de octubre).

• No debemos descuidar que la Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado. (FJ 6º, STC 188/2003, de 27 de octubre; ó FJ 5º, STC 220/2003, de 15 de diciembre).

• Es absolutamente inaceptable que una Administración pública que debe actuar "con sometimiento pleno a la ley y al Derecho" (art. 103.1 CE), desatienda, primero, el cumplimiento de sus obligaciones para con los ciudadanos y, sin embargo, manifieste luego un extremado celo en la exigencia de las de éstos, pues ninguna pretendida eficacia administrativa puede justificar el desconocimiento de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico: el valor justicia (art. 1.1 CE). (FJ 5º, STC 220/2003, de 15 de diciembre).

De lo anterior pueden destacarse dos ideas fundamentales:

1. El silencio administrativo negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda -es decir, facultativamente y no obligatoriamente- acceder a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración, por lo que el incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver expresamente en plazo no puede representar un perjuicio para el administrado ni un beneficio para la Administración.

2. El deber de resolver expresamente en plazo las solicitudes de los ciudadanos entronca con la concepción misma del Estado de Derecho y con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE (referidos a la proscripción de la indefensión; a la objetividad con que la Administración Pública debe servir los intereses generales, con pleno sometimiento a la ley y al Derecho; y al control de la actuación administrativa por los tribunales de justicia, respectivamente).

No cabe, por tanto, sustentar la doctrina apoyada por la mayoría en la STS de 15 de diciembre de 2004 en argumentos que trasladen la responsabilidad hacia el propio interesado por no haber recurrido frente a la desestimación presunta (véase FD 8º donde se ratifica lo dicho en la STS de 21 de mayo de 1991, que ante la alegación de que la tardanza en la resolución del recurso de alzada resultaba atentatoria al principio de seguridad jurídica, afirmó que era "por tanto su propia inactividad [la del propio interesado] en ejercitar tal facultad [interponer el recurso jurisdiccional] sin esperar a la Resolución expresa -independientemente de la tardanza de ésta- la causante de la alegada dilación en acceder a esta vía jurisdiccional, sin que pueda hablarse por ello de principio atentatorio de la seguridad jurídica").

III. Hacia la prescripción de las infracciones administrativas en vía de recurso

Otro de los argumentos utilizados en el voto particular discrepante es que, durante un tiempo no determinado, el de sustanciación del recurso administrativo, no resulta aplicable la prescripción de la infracción ni la prescripción de la sanción, la primera porque ya se ha ejercitado la potestad sancionadora (aunque sin haberse puesto fin a la vía administrativa), y la segunda porque como la sanción todavía es inejecutable (por no ser firme), no puede comenzar el cómputo de la prescripción de la sanción ex art. 132.3 de la LRJAP-PAC, según el cual el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.

Pues bien, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, de 22 de septiembre de 2008 (Sec. 5ª, ponente D. Eduardo Calvo Rojas), dictada en recurso de casación en interés de ley núm. 69/2005, en relación con la prescripción de las sanciones administrativas, fija como doctrina legal que "interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción." Lo que, por otra parte, coincide con el concepto de firmeza de la resolución sancionadora establecido en la STC, Sala Primera, 243/2006, de 24 de julio de 2006 (rec. 1878/2002, ponente D.ª María Emilia Casas Baamonde).

Afirma esta STS que el transcurso del plazo legalmente previsto para la resolución del recurso de alzada no determina la firmeza del acto administrativo sancionador -puesto que subsiste el deber de la Administración de resolver expresamente y esta ulterior resolución expresa no está predeterminada por el sentido negativo del silencio- sino que únicamente habilita al interesado para interponer recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de alzada.

La trascendencia de la sentencia es evidente. Por una parte, impide a la Administración la ejecución de las sanciones mientras esté pendiente de resolución el recurso de alzada interpuesto contra ellas, puesto que aunque el recurso administrativo pueda entenderse desestimado por silencio, ello no confiere firmeza a la resolución sancionadora ni, consecuentemente, se convierte en ejecutiva y, por otra parte, suponiendo que desde la interposición del recurso administrativo hubiere transcurrido el plazo fijado para la prescripción de la sanción, ésta no se produce porque el dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción se fija en el momento en que la sanción ha ganado firmeza.

Ahora bien, siendo importante lo anterior, más es lo que anuncia en el FD 5º, donde se refiere a la STS de 15 de diciembre de 2004, y lo hace para poner de manifiesto que de la conjunción de la doctrina sentada en ambas sentencias "pueden derivarse consecuencias indeseables, como sería la pervivencia indefinida de una resolución sancionadora que estuviese pendiente de recurso de alzada y de la que no pudiese predicarse la prescripción de la infracción ni la prescripción de la sanción", por lo que no descarta que la cuestión de la prescripción de la infracción en vía de recurso pueda ser objeto de un nuevo examen cuando haya ocasión para ello.

El TS no pudo pronunciarse sobre la cuestión, pues lo sometido a su consideración en la STS de 22 de septiembre de 2008 era exclusivamente la prescripción de la sanción -y no de la infracción-. No obstante, partiendo de la imposibilidad de aplicación conjunta de ambas doctrinas, pues determina consecuencias calificadas como indeseables por el propio TS, a la vista de los argumentos a favor y en contra de la prescripción de la infracción en vía de recurso, sintéticamente expuestos en este trabajo, unido a que el incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver el recurso administrativo de alzada en el plazo legalmente previsto no puede conllevar un beneficio para la propia Administración -cual sería que durante el tiempo de tramitación no corriese el plazo de prescripción-, entendemos que no existe obstáculo jurídico alguno que impida admitir la prescripción de la infracción administrativa en la vía de recurso.

Benjamín Górriz Gómez
Abogado.
Profesor tutor de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

Notas