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Administrativo
01/03/2012 07:00:00 ORDENACIÓN DEL TERRITORIO 11 minutos

Cambio en la aplicación jerárquica de los instrumentos de ordenación de Canarias. Comentario a la STSJ de Canarias. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Recurso 91/2011. STSJ 172/2011

Regula el art 9.2 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias, DLeg 1/2000, de 8 de mayo (en adelante TRLOTENC), que “Los instrumentos de ordenación regulados en este Texto Refundido que desarrollen la planificación de los recursos naturales, territorial y urbanística, así como de las actuaciones sectoriales con relevancia sobre el territorio, conforman un único sistema integrado y jerarquizado”

Luis Abeledo Iglesias

I. Introducción

Regula el art 9.2 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias, DLeg 1/2000, de 8 de mayo (en adelante TRLOTENC), que “Los instrumentos de ordenación regulados en este Texto Refundido que desarrollen la planificación de los recursos naturales, territorial y urbanística, así como de las actuaciones sectoriales con relevancia sobre el territorio, conforman un único sistema integrado y jerarquizado

Del mismo art, en su punto 3: “El alcance y contenido de cada uno de tales instrumentos así como las relaciones que deben guardar entre sí para cumplir sus fines específicos integrados armónicamente en el sistema global (…)

Como expone Luis Fajardo Spínola1De un análisis del TRLOTC puede componerse un cuadro general de relaciones de naturaleza jerárquica que se dan en el sistema de planeamiento entre los diferentes instrumentos de ordenación”. Expuestos de modo esquemático sería:

  1. DIRECTRICES DE ORDENACIÓN.(DO)

    1. PLANES INSULARES DE ORDENACIÓN (PIO) Cuya redacción y la observancia de su cumplimiento es competencia del Cabildo Insular y en su contenido obliga a todos los PGOU a adaptarse a su contenido.

      1. PLANES Y NORMAS DE ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS.

        1. PLANES TERRITORIALES ESPECIALES que desarrollen un Plan Insular de Ordenación vinculado en su totalidad y, en su caso, por los Planes y Normas de Espacios Naturales Protegidos, y desarrollarlas si así lo hubieran establecido éstos.

        2. PLANES TERRITORIALES ESPECIALES, que no desarrollen un PIO se ajustarán a éste en cuando a la protección de los recursos naturales y, en su caso, por los Planes y Normas de Espacios Naturales Protegidos, y desarrollarlas si así lo hubieran establecido éstos.

    2. PGOU ordenarán dentro del marco fijado por las DO, PIO, Planes de Espacios Naturales Protegidos y Planes Territoriales Especiales.

      1. Planes Parciales y especiales de ordenación.

      2. Ordenanzas

    3. Proyectos de Actuación Territorial y Calificaciones Territoriales. Figuras de enorme importancia práctica, como veremos más adelante, y que deberán ajustarse a las determinaciones de de las DO, PIO, PGOU, Planes y Normas de Espacios Protegidos, Planes Territoriales Especiales que desarrollen el PIO.

Nosotros centraremos el estudio en las “Calificaciones Territoriales”, en su especial relación con los Planes Insulares de Ordenación y en la repercusión de la STSJ en la práctica y en la situación de jerarquía existente hasta dicha sentencia.

II. La calificación territorial

a. Introducción

EL TRLOTC definía la calificación territorial (art 14.2,c) como instrumento de ordenación territorial para la ordenación de un concreto suelo rústico o para ultimar, para un concreto terreno y con vista a un preciso proyecto de edificación o uso objetivo del suelo, no prohibido (art. 27 del TRLOTC, hoy derogado).

La importancia de la calificación territorial residía, y reside en gran medida todavía, en la necesidad de su obtención para realizar un gran número de obras o actividades. Antes de la reforma, entre otras:

  • Construir naves o almacenes agrícolas.

  • Estanques y balsas

  • Granjas.

  • Actividades extractivas.

  • Estaciones de servicio en carreteras,

  • Vertederos de residuos inertes

  • Desaladoras, desalinizadoras y potabilizadoras.

Esta intensa actividad en suelo rústico y el lamentable retraso en la administración (veremos el procedimiento para su obtención) hacían que dicha autorización administrativa tuviera como media temporal para su otorgamiento de dos años.

b. Regulación jurídica actual

Tras la reforma de la Ley 7/2009, de 6 de mayo, de modificación del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias sobre declaración y ordenación de áreas urbanas en el litoral canario; se traslada su regulación al Capítulo III. Régimen de distintas clases de suelo. Sección II Régimen de Suelo Rústico, art 62 quinquies. Calificación Territorial.

  1. Definición de Calificación Territorial.

    “La Calificación Territorial es un acto administrativo que legitima para un concreto terreno un preciso proyecto de construcción o uso objetivo del suelo no prohibidos en suelo rústico, con carácter previo y preceptivo a la Licencia Municipal.

    No será necesaria la Calificación Territorial cuando el proyecto de construcción o uso objetivo del suelo se localice en un suelo rústico de asentamiento rural o agrícola, siempre que el planeamiento haya establecido para ellos la correspondiente ordenación pormenorizada.

    Si bien se ha autorizado, con la reforma, un reducción de actividades que necesariamente deben obtener calificación territorial, en la práctica este procedimiento tiene una importancia fundamental para la actividad en suelo rústico.

  2. Procedimiento para obtener la calificación territorial.

    Se inicia a instancia del interesado.

    El procedimiento tiene dos fases (art 62 quinquies.2º):

    1. Fase inicial municipal, para informe por el ayuntamiento sobre la compatibilidad de la actuación con el planeamiento general, en el plazo máximo de un mes. Si el informe emitido por la entidad municipal es desfavorable, se notificará al interesado a los efectos procedentes. Transcurrido el plazo establecido de un mes sin haberse evacuado informe, el interesado podrá reproducir la solicitud directamente ante el cabildo insular, entendiéndose evacuado el informe municipal, a todos los efectos, en sentido favorable.

    2. Fase de resolución por el cabildo insular, comprensiva simultáneamente de los actos de instrucción, de requerimiento de los informes sectoriales preceptivos y pertinentes y, en el caso de que precise el trámite de declaración de impacto ecológico, la información pública, por plazo de un mes.

    3. El plazo máximo para resolver será de cinco meses si el expediente requiere información pública, y en otro caso de tres meses a partir de la entrada de la documentación en el registro del cabildo insular correspondiente, o desde la subsanación de las deficiencias de la aportada, si la Administración hubiera practicado requerimiento al efecto dentro de los quince días siguientes a su presentación. Transcurridos los plazos máximos sin resolución expresa, se entenderá otorgada la Calificación Territorial, si el uso en el emplazamiento propuesto no está prohibido en la legislación ni en el planeamiento aplicable.

III. Cuál es el supuesto de hecho

El supuesto de hecho del que partimos es el siguiente.

Un particular que tiene una finca rústica en un municipio de Tenerife solicita informe al Ayuntamiento sobre compatibilidad de proyecto de acondicionamiento de finca para plataneras según PGOU. Informe que se evacua totalmente positivo puesto que el PGOU fue aprobado con una memoria de adaptación al Plan Insular de Ordenación de Tenerife (en adelante PIOT), siendo la finca, en su totalidad, clasificada como suelo rústico de protección agraria 1.

Se envía el proyecto al Cabildo Insular que resuelve otorgando la calificación territorial en parte de la finca porque está clasificada, según el PIO de Tenerife (PIOT), en parte como área de regulación homogénea (ARH) de protección económica 3; y deniega la solicitud en la otra parte de la finca porque el PIOT la clasifica en un ARH de protección ambiental 1. Malpais y Llanos.

El razonamiento por parte del Cabildo Insular para denegar la calificación es que “es criterio del Consejo del Gobierno Insular dar prevalencia a las disposiciones contenidas en el PIOT”. FD Primero in fine.

Razona, la Administración Insular, que el PIOT tiene una serie de normas de Aplicación Directa (en adelante AD). Normas que son aplicables siempre que entren en colisión con una norma jerárquicamente inferior, en este caso un PGOU.

Por tanto, según el Cabildo Insular, el uso pretendido por el particular está prohibido en el PIOT (en nuestro supuesto esa zona es ARH de Protección Ambiental 1). Y, aunque el PGOU esté adaptado y clasifique ese suelo como de ARH de Protección Agraria permitiendo el uso solicitado, existe una colisión, por lo que debe prevalecer el PIOT sobre el PGOU en base al principio de jerarquía normativa.

El particular alega que, al estar adaptado el PGOU, debe prevalecer éste y no el PIOT al margen de una pretendida superioridad jerárquica.

Basa sus pretensiones en art. 1.1.3.3. Disposiciones territoriales del PIOT de aplicación directa:

1-AD EN TANTO NO SE HAYA PRODUCIDO LA ADAPTACIÓN DEL PLANEAMIENTO vigente no se autorizará la ejecución de actos de uso del suelo o intervenciones en terrenos que, en el plano de Distribución Básica de los Usos del PIOT, se encuentren incluidos en una categoría de Área de Regulación Homogénea.”

Dicho de otra manera, cuando se produzca la adaptación del PGOU al PIOT del modo en que, expresamente, se prevé en las normas del PIOT, y que analizaremos a continuación, será dicho PGOU en que prevalezca porque al haberse producido la adaptación.

En el PIOT, de modo genérico, en el TITULO II, Capítulo 3: Las Áreas de Regulación Homogénea. SECCIÓN 1ª. GENERALIDADES, dispone:

2.3.1.4. Alcance de esta normativa 1-D Las disposiciones establecidas en este capítulo y en el plano de distribución básica de usos, tienen carácter de directrices que han de ser desarrolladas por el planeamiento, sin que puedan aplicarse directamente en la autorización de los actos de uso del suelo e intervenciones, salvo aquellas que se consideran de directa aplicación de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1.1.3.3.

3-D Cada uno de estos ámbitos resultantes de la zonificación establecida por el planeamiento, según el papel que cumpla en el modelo de ordenación y los objetivos que el plan le asigne, deberá ser adscrito explícitamente a una categoría de ARH del PIOT. Esta distribución pormenorizada debe ser compatible globalmente con la establecida por el PIOT en el plano de Áreas de Regulación Homogénea

4-D En caso de que adscriba suelos a categorías de ARH distintas a las previstas por el PIOT, el plan deberá argumentar los motivos de divergencia con lo previsto por el PIOT, justificando, al menos, los siguientes extremos:

La idoneidad de adscribir tales suelos a una categoría de ARH distinta de la que propone el PIOT, bien en razón de la realidad física, bien por objetivos específicos del planeamiento”.

Que, tal y como regula el PIOT, es posible, en un PGOU, modificar los ARH, siempre y cuando argumente tal divergencia. Esta modificación se llama readscripción o adaptación del PGOU al PIOT.

5-D Además de la verificación individualizada de la compatibilidad entre cada uno de los ámbitos detallados y las ARH del PIOT, el plan de desarrollo habrá de justificar, en términos globales respecto al conjunto del territorio ordenado, que su propuesta de distribución de usos es coherente con la establecida desde la escala insular”.

6-D El régimen normativo que establezca el planeamiento sobre cada uno de los ámbitos resultantes de su división, desarrollará las determinaciones de este capítulo para el ARH a que se adscriba.

En el PGOU del municipio de la norma en conflicto existe la memoria de adaptación al PIOT.

IV. ¿Qué novedad introduce la sentencia 172/2011, recurso 91/2011; dictada por la Sala de lo Contencioso. Sección Segunda del TSJ Canarias?

La sentencia obliga a modificar el criterio del Cabildo Insular de Tenerife y su Consejo de Gobierno puesto que, siempre y en todo caso, estuviera o no adaptado el PGOU al PIOT aplicaban en caso de colisión las normas de AD del PIOT por una pretendida jerarquía normativa.

Motiva el TSJ, FD Cuarto, que “no estamos ante ninguna contradicción de planeamientos. Los terrenos son los que son y la calificación que tiene en la actualidad, refrendada por la COTMAC (Comisión de Ordenación del Territorio y del Medio Ambiente de Canarias) cuando comprobó y revisó las adaptaciones efectuadas por el PGOU es la de suelo rústico de protección agraria.

NO se puede hablar de un mismo suelo calificado en la actualidad de formas distintas sino que dicho suelo, incluido originariamente como ARH, fue posteriormente excluido de dichas Áreas a través de los mecanismos legales que están permitidos por el PIOT cuando se dan las circunstancias específicas para ello

Continua FD QUINTO “Que toda esta valoración le corresponde efectuarla a la COTMAC, que podrá rechazar la exclusión o establecer las exigencias correctoras oportunas, pero aquí no estamos discutiendo esto,ya que el PGOU resultó aprobado con la adaptación de los terrenos y ni si quiera fue impugnado por el Cabildo Insular quien no puede ahora obviar todo el mecanismo de desarrollo urbanístico por entender que, a su juicio, que los terrenos pertenecían originariamente a una ARH, ya que está invalidando la actuación de la COTMAC que es un órgano encargado de velar por la interpretación y desarrollo del PIOT

En resumen, después de esta Sentencia el Cabildo Insular deberá aplicar las normas de los PGOU adaptados aunque entren en colisión con las normas del PIOT modificando el criterio de jerarquía normativa que la administración pública venía aplicando.

Luis Abeledo Iglesias.
Abogado
Socio director del despacho Abeledo Abogados.
http://www.abeledoabogados.com

Notas

1“Sistema de planeamiento de Canarias”, ed Montecorvo, 2006.

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