1. Introducción

Es de sobra conocido el hecho de que el personal que presta servicio en las Administraciones públicas –englobado bajo la denominación común de “empleados públicos”– puede pertenecer a uno de estos dos colectivos: a) personal funcionario ó b) personal laboral.

La relación de los primeros con la Administración empleadora tiene naturaleza funcionarial y se rige por el Derecho Administrativo. Y la de los segundos tiene naturaleza laboral y se rige por dicha rama del Derecho, estando sujeta la Administración al Derecho laboral, pues, a estos efectos, está considerada como una empresa que emplea a trabajadores por cuenta ajena.

Esta distinción tiene también su reflejo en cuál será el orden jurisdiccional que está llamado a resolver los conflictos que se suscitan entre la Administración empleadora y sus empleados: si el empleado tiene la consideración legal de funcionario, el orden jurisdiccional competente es el contencioso administrativo, mientras que será el orden social el legalmente competente para conocer de los conflictos que surjan entre la Administración –considerada como empresa patronal a estos efectos- y sus trabajadores con contrato sujeto al Derecho laboral.

No es extraño por ello, ni tampoco infrecuente, que se planteen numerosas dudas acerca de cuál de ambos órdenes jurisdiccionales resulta competente en determinados casos en los que la frontera diferenciadora de la clase de servicios que un empleado público presta a la Administración (y consiguientemente de la naturaleza jurídica de la relación concreta de empleo) no esté perfectamente perfilada. Tal cosa sucede en supuestos de contratos temporales que las Administraciones públicas celebran con personas que no pertenecen a ningún Cuerpo funcionarial en el que el empleado haya ingresado a través de las correspondientes pruebas públicas (oposición, concurso, etc.), sino que resulta específicamente contratado para llevar a cabo un cometido concreto, y a cuyo contrato –en el momento de su celebración- se le da el calificativo de “administrativo”, aunque en muchas ocasiones no lo es. En estos supuestos, lo verdaderamente relevante es cuál sea la verdadera naturaleza del contrato, y no la calificación que las partes le hayan asignado.

Uno de estos supuestos ha sido objeto de enjuiciamiento en la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de Junio de 2012, recaída en el recurso de casación para la unificación de doctrina número 3159/2011a la que el presente análisis se refiere.

2. Situación de hecho enjuiciada

Doña Julia ha venido prestando servicios para el Instituto Tecnológico "La Marañosa" (ITM), dependiente del Ministerio de Defensa, desde el 1-1-07, como licenciada superior, experta en inmunología, habiendo suscrito con el organismo demandado dos contratos administrativos diferentes.

El primer contrato lo suscribió el 1-10-07, al amparo del RD 27/2000, siendo su duración hasta el 31-3-09, y el segundo el 1-4-09, al amparo de la Ley 30/07, de contratos del sector público, siendo su duración hasta el 14-7-09. 

El objeto del primer contrato es la realización de asistencia técnica para diagnóstico inmunológico de virus, encuadrado dentro del proyecto "Laboratorio de diagnóstico biológico".

El segundo contrato tiene como objeto el desarrollo y puesta a punto de métodos de diagnóstico y detección de agentes de guerra biológica, encuadrado dentro del laboratorio de diagnostico biológico "Ladibio". 

El trabajo lo realizaba en las instalaciones del citado Instituto Tecnológico de La Marañosa (ITM), compartiendo despacho, disponiendo de ordenador –con clave personal de acceso-, teléfono, cuenta de correo interna del Ministerio, material de oficina, material de protección individual, cumpliendo el mismo horario que el personal funcionario y laboral, trabajando bajo la inspección del jefe de la unidad de biología del ITM, que no le daba instrucciones de trabajo, haciendo un seguimiento y cuando el protocolo estaba realizado lo supervisaba para expedir las certificaciones.

El 13-7-09 se comunica verbalmente a la trabajadora que a partir del día 16-7-09 dejaría de prestar los servicios que había venido prestando en la sede del Instituto.

Formuló la trabajadora demanda por despido ante el correspondiente Juzgado de lo Social, por entender que su relación con el Ministerio era de carácter laboral, pese a haberse consignado en su día en el primer contrato que se trataba de un contrato administrativo.

El Juzgado de lo Social número 20 de los de Madrid dictó sentencia el 11 de febrero de 2010, desestimando la demanda formulada por Doña Julia contra el Ministerio de Defensa, declarando la incompetencia de jurisdicción del orden social para conocer de la demanda formulada.

Recurrida en suplicación por la parte actora, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia el 14 de abril de 2011 -recurso número 4936/10- desestimando el recurso formulado.

Esta sentencia entendió que es adecuada la contratación administrativa porque cubre el presupuesto que la habilita, es decir, los contratos suscritos se refieren a la realización de un trabajo específico, concreto y no habitual, no concurriendo las notas que configuran la relación laboral ex articulo 1.1 del Estatuto de los Trabajadores (ET) pues, al margen de los contratos suscritos, no consta debidamente acreditado que la actora haya estado desarrollando una verdadera prestación de servicios, bajo la supervisión y control directos de la entidad contratante.

Contra dicha sentencia se interpuso por la parte actora recurso de casación para la unificación de doctrina aportando como sentencia contradictoria  la dictada por la Sala de lo Social del propio Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 21 de febrero de 2011, firme en el momento de publicación de la recurrida. Esta sentencia referencial, en un supuesto idéntico referido también a una trabajadora al servicio del ITM del Ministerio de Defensa, en iguales condiciones que la actora, había entendido que se trataba de un contrato de naturaleza laboral y que, por consiguiente, la competencia para conocer del cese estaba legalmente atribuída al orden jurisdiccional social.

Apreciando el Tribunal Supremo que ambas sentencias eran contradictorias en sentido legal, admitió a trámite el recurso y se dispuso a unificar la doctrina en la materia.

3. Doctrina del Tribunal Supremo

El recurrente había alegado que la sentencia recurrida vulneraba el artículo 1.1 del Estatuto de los Trabajadores, en relación con los artículos 1 y 2 de la Ley de Procedimiento Laboral, por lo que sostenía que se trataba de una relación laboral y no administrativa, y para su conocimiento resultaba competente el orden jurisdiccional social.

Comenzó la Sala de lo Social del Tribunal Supremo por hacer referencia a su reciente doctrina en la materia sentada por primera vez hace poco menos de un año en el siguiente sentido:

«Es bien sabido que, desde el punto de vista material, la prestación de servicios profesionales en régimen de ajenidad y dependencia es de naturaleza jurídico-laboral y que solamente es posible calificarla como contrato administrativo porque una ley expresamente permita esa exclusión que, por ello mismo, tiene naturaleza constitutiva y no meramente declarativa. Ahora bien, esa exclusión constitutiva no se produce en el vacío, esto es, no es un cheque en blanco que se conceda a la Administración Pública para que -cual nuevo Rey Midas que convertía en oro todo lo que tocaba- pueda convertir en contrato administrativo cualquier contrato materialmente laboral por el solo hecho de calificarlo como tal (a través de las sucesivas configuraciones legales y denominaciones que esos contratos administrativos de prestación de servicios han recibido por parte de las sucesivas leyes de la contratación administrativa que se reseñan en la propia sentencia recurrida: para trabajos específicos y concretos no habituales; de consultoría y asistencia, de asistencia o servicios, etc.). Por el contrario, esa exclusión constitutiva tiene que tener un fundamento, pues de lo contrario entraría en abierta contradicción con el artículo 35.2 de la Constitución que establece que "la ley regulará un estatuto de los trabajadores", de la misma forma que el artículo 103.3 dice que "la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos". Es decir, la Constitución establece un modelo bipolar (funcionarios y laborales) del personal al servicio de las Administraciones Públicas, modelo al que se han ido aproximando las sucesivas concreciones de la legislación ordinaria -y la que más lo hace es el Estatuto del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril, artículos 8 a 12)-, si bien ese modelo bipolar siempre ha permitido algunas excepciones de contratos administrativos de prestación de servicios personales que, como tales excepciones deben ser interpretadas restrictivamente y que, como decíamos, siempre se han autorizado sobre la base de alguna razón justificadora"».

Dejaba así establecida la doctrina en el sentido de que, como norma general, toda relación contractual de prestación de servicios con carácter temporal para una Administración pública tenía naturaleza laboral, a menos que una ley reconociera a ese tipo de contrato carácter administrativo (asimilándolo, mientras durara, a una relación quasi-funcionarial). Esta ley fue el Real Decreto Legislativo 2/2000, que aprobó el primer Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, del que se desprende que caben contratos de naturaleza administrativa en determinados casos en los que se persigue que la persona contratada lleve a cabo una obra o un resultado ó un producto, y no meramente una actividad. A este respecto, razona la Sala que ese producto no tiene que ser necesariamente un objeto físico: puede ser un proyecto arquitectónico, un dictamen profesional, una conferencia, etc.; algo que el profesional hace con sus propios medios y que entrega ya finalizado a la Administración contratante. Lo que no cabe es que el profesional se inserte en el ámbito organizativo de la Administración contratante para, codo con codo con el resto del personal funcionario y laboral de la misma, y bajo la dirección de superiores jerárquicos de la propia Administración contratante y con los medios de ésta, participe, como es el caso, en tareas habituales de la propia Administración contratante, por mucho que las mismas se subdividan en proyectos concretos.

Esto sentado, proyecta después el Tribunal Supremo su doctrina sobre el supuesto concreto enjuiciado y, teniendo en cuenta que en dicho caso no se trataba de que la Administración hubiera contratado un determinado resultado, obra o producto acabado, sino simplemente una actividad que la empleada llevaba a cabo por cuenta y bajo la dependencia de la Administración contratante, no resultaba aplicable la legislación sobre contratos de las Administraciones Públicas, sino el art. 1.1 del Estatuto de los Trabajadores, por lo que la relación contractual era de naturaleza laboral y no administrativa y, consiguientemente, el orden jurisdiccional llamado a conocer de ella era el social. En consecuencia, estimó el recurso de casación unificadora, casando la sentencia de suplicación y revocando la del Juzgado, ordenando a éste –ya que era competente al efecto- que dictara nueva sentencia resolviendo el fondo de la demanda que se le había planteado.  

Como resumen de la doctrina sentada por esta sentencia, puede señalarse que se trata de contratos de naturaleza administrativa si la Administración encarga a la persona contratada que lleve a cabo, por encargo de la Administración y para ella, una obra, o un resultado, ó un producto acabados (que no tienen necesariamente que consistir en objetos físicos), mientras que el contrato será laboral si el trabajo de la persona contratada consiste en una actividad, continuada durante determinado tiempo (no en un resultado), que se presta a la Administración bajo la dependencia de ésta. Distinción, como se ve, bastante sutil, lo que hace que sean frecuentes las dudas que se vengan planteando al respecto.

4. Conclusiones

El análisis destaca que, para determinar si un contrato suscrito con una administración pública es de naturaleza laboral o administrativa, lo relevante no es la denominación asignada al contrato, sino las características reales de la relación. Si el trabajo implica una actividad continuada bajo dependencia y con los medios de la administración, debe considerarse laboral, quedando bajo la competencia del orden jurisdiccional social. Por el contrario, si el encargo consiste en la entrega de un resultado específico, autónomo y terminado, podría calificarse como administrativo.

La sentencia del Tribunal Supremo enfatiza que la exclusión de un contrato del ámbito laboral solo puede justificarse mediante una normativa que lo disponga expresamente, como en los casos excepcionales previstos por la legislación de contratos administrativos. Sin embargo, esta exclusión debe interpretarse de manera restrictiva para evitar que las administraciones públicas utilicen contratos administrativos para regular relaciones que, por su naturaleza, deberían ser laborales.

Finalmente, el caso concreto analizado reafirma la importancia de valorar la realidad fáctica de la prestación de servicios en estas relaciones con administraciones públicas. Esta distinción, aunque sutil, tiene implicaciones significativas para garantizar los derechos laborales de los trabajadores y establecer el marco jurídico correcto para resolver los conflictos derivados de estas relaciones contractuales.