Nuevamente por cortesía de nuestros colegas de El Consultor de los Ayuntamientos, reseñamos este análisis de M.ª Concepción Campos Acuña (@mccamposacunha), Secretaria de Administración Local, categoría Superior y Codirectora de Red Localis, sobre la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Aproximación al régimen jurídico del sector público
La opción del legislador de disociar el contenido de la LRJAP en dos normas, exige que las AAPP en general, y las Entidades locales en particular hayan de recurrir a la combinación de ambas normas a la LRJSP para el establecimiento de una serie de principios generales y para fijar el marco de relaciones entre las diferentes AAPP, sin perjuicio de que su contenido tenga un mayor recorrido para la AGE, dada la derogación de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y la incorporación de una regulación específica en su Título I, utilizando una técnica normativa objeto de discusión doctrinal.
El mantenimiento como norma independiente de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, es objeto de explicación en la propia Exposición de Motivos en los siguientes términos:
«Se conserva como texto independiente la Ley del Gobierno, que por regular de forma específica la cabeza del poder ejecutivo de la nación, de naturaleza y funciones eminentemente políticas, debe mantenerse separada de la norma reguladora de la Administración Pública, dirigida por aquél. De acuerdo con este criterio, la presente Ley modifica aquella, con el objeto de extraer aquellas materias que, por ser más propias de la organización y funciones de los miembros del gobierno en cuanto que órganos administrativos, deben regularse en este texto legal».
1. Ámbito de aplicación
Siguiendo la metodología utilizada con la LPACP a continuación realizaremos una aproximación a la LRJSP, a través de sus puntos cardinales, determinando su concreto ámbito de aplicación, tanto a nivel objetivo como subjetivo, estructura de la norma, y previsiones de impacto en la acervo normativo, tanto en relación con las modificaciones o derogaciones experimentadas por otras normas, así como en relación con su entrada en vigor y el necesario establecimiento de un régimen transitorio de aplicación dado lo nuclear de esta regulación.
1.1. Ámbito objetivo
En su art. 1 dispone que tiene por objeto establecer y regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas y de la potestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional para el desarrollo de sus actividades.
1.2. Ámbito Subjetivo
La delimitación del sector público comprenderá, según lo señalado en su art. 2:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) El sector público institucional.
Por su parte, el sector público institucional se integra por:
a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el art. 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
c) Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la LRJSP.
El ámbito subjetivo de la LRJSP es prácticamente coincidente con el establecido para la LPACP, con la salvedad en relación con las Corporaciones de Derecho Público
Tendrán la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) anterior.
Es decir, prácticamente coincidente con el establecido para la LPACP, con la salvedad en relación con las Corporaciones de Derecho Público.
2. Estructura de la norma
A lo largo de 158 artículos, 22 Disposiciones Adicionales, 4 Disposiciones Transitorias, 1 Disposición Derogatoria Única (LA LEY 15011/2015) y 18 Disposiciones Finales, la LRJSP regula los aspectos orgánicos y de funcionamiento del sector público, con relevantes incorporaciones normativas.
Además de los contenidos relativos a los principios de actuación, relaciones interadministrativas e implantación de la administración electrónica, se dota a la figura de los convenios y a la de los consorcios de un régimen jurídico básico que unifique y clarifique su utilización en el conjunto de los ámbitos de la administración, incluida la local. A diferencia de la LPACP, no todos sus preceptos resultarán de aplicación a las EELL, pues el Título I, sustitutivo de la Ley 6/1997, se ocupa en exclusiva de aspectos regulatorios aplicables a la Administración General del Estado.
3. Entrada en vigor
Conforme a la Disposición Final 19.ª la entrada en vigor de la LRJSP se producirá en los siguientes términos:
1. La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», a excepción del punto cuatro de la disposición final quinta, de modificación de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, de los puntos uno a once de la disposición final novena, de modificación del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre y la disposición final decimosegunda, de restitución o compensación a los partidos políticos de bienes y derechos incautados en aplicación de la normativa sobre responsabilidades políticas que entrarán en vigor a los veinte días de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», y el punto doce de la misma disposición final novena, que lo hará a los seis meses de la citada publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
2. No obstante, entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» la disposición final primera, de modificación de la Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional, la disposición final segunda, de modificación del Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre, sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera, los puntos uno a tres de la disposición final quinta, de modificación de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, la disposición final séptima, de modificación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y la disposición final undécima, de modificación de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.
3. La disposición final décima de modificación de la disposición adicional décima tercera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», sin perjuicio de que los apartados Uno, primer y segundo párrafo; Dos; Tres, párrafos primero y segundo; Cuatro; Cinco, párrafos primero a cuarto y, Seis, surtirán efectos a partir del 1 de enero de 2013, y de lo dispuesto en el apartado Siete.
Es decir, a los efectos sustanciales que nos interesan para el ámbito local, la LRJSP entrará en vigor al año de su publicación, es decir, octubre de 2016, sin que, a diferencia de la LPACP, contemple entradas en vigor bifásicas en relación con las previsiones establecidas en la misma en relación con la implantación de la administración electrónica.
Quizás hubiera sido deseable acompasar las previsiones relativas al archivo electrónico y a las relaciones interadministrativas electrónicas a la íntegra disponibilidad de los elementos que posibiliten su utilización en condiciones óptimas, en los términos previstos en la LPACP, a la luz de los mecanismos previstos en relación con el registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración
4. Régimen transitorio
En este caso el régimen transitorio no afecta al ámbito local directamente pues las cuatro Disposiciones transitorias que tiene la LRJSP se ocupan respectivamente de los siguientes contenidos regulatorios: composición y clasificación del sector público institucional, entidades y organismos públicos existentes, procedimientos de elaboración de normas en la Administración General del Estado y régimen transitorio de las modificaciones introducidas en la disposición final novena.
Será necesario garantizar la disposición por las respectivas EELL de las herramientas necesarias para el cumplimiento de las numerosas y complejas obligaciones legales impuestas por la reforma
Únicamente tendrá relevancia práctica directa esta última prescripción que establece que lo dispuesto en la disposición final novena, en relación con la modificación del TRLCSP, será de aplicación a los expedientes de contratación iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de dicha disposición. A estos efectos se entenderá que los expedientes de contratación han sido iniciados si se hubiera publicado la correspondiente convocatoria del procedimiento de adjudicación del contrato. En el caso de procedimientos negociados, para determinar el momento de iniciación se tomará en cuenta la fecha de aprobación de los pliegos.
Octubre de 2016. Herramientas de garantía para la implantación del proceso
El 2 de octubre de 2016 vencerá el primero de los plazos de entrada en vigor de la LPACP, y el único previsto para la LRJSP, por lo que será necesario garantizar la disposición por las respectivas Entidades locales de las herramientas necesarias para el cumplimiento de las numerosas y complejas obligaciones legales impuestas por la reforma, sin perder de vista en el horizonte el plazo de dos años, tras la entrada en vigor de la LPACP, previsto para prescripciones que, en principio, parecen entrañar mayores dificultades y que, por ello, requieren de mayores plazos y de mecanismos de solidaridad.
En cuanto a éstos analizaremos a continuación las plataformas de adhesión recogidas en la Disposición Adicional Segunda de la LPACP y el papel de las Diputaciones Provinciales, como instrumentos de garantía en la implantación de la administración electrónica en el ámbito local .
1. El papel de las plataformas de adhesión del Estado
Las plataformas de adhesión, figura ya probada en otros ámbitos como el Portal de Transparencia en la nube, se recogen en la Disposición Adicional Segunda LPACP no sólo para el ámbito local, sino también en el autonómico y en relación con una serie de materias más complejas desde la perspectiva de su implantación: registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado.
Para hacer posible su no adhesión, deberá justificarse por la respectiva Administración su adecuada prestación en términos de eficiencia conforme al art. 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, aspecto que no deja de plantear sensibles cuestiones en relación con la autonomía organizativa de CCAA y EELL, y de abrir interrogantes sobre cómo se procederá a esta justificación.
El continuo debate existente acerca de la pervivencia o no de los actuales modelos de gobierno provincial, podría encontrar en los retos derivados de esta normativa un claro argumento a su favor
Además de los condicionamientos de carácter económico, habrán de añadirse los de orden tecnológico. Es decir, en el caso que una Comunidad Autónoma o una Entidad Local justifique ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior, y opte por mantener su propio registro o plataforma, las citadas Administraciones deberán garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas.
2. Las Diputaciones Provinciales como uno de los ejes de la solución
El continuo debate existente acerca de la pervivencia o no de los actuales modelos de gobierno provincial, podría encontrar en los retos derivados de esta normativa un claro argumento a su favor. La reforma local llevada a cabo por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, atribuía a las Diputaciones Provinciales una competencia instrumental claramente conectada con los objetivos impuestos por esta normativa, la competencia en materia de administración electrónica para los municipios de menos de 20.000 habitantes, que, considerando los datos existentes constituyen la inmensa mayoría de los municipios que conforman la planta local.
Para ello es necesario que por parte de las Diputaciones, se optimicen los recursos personales, materiales y tecnológicos para ofrecer a los municipios de su ámbito territorial plataformas de adhesión y servicios de apoyo y asesoramiento que permitan a los respectivos ayuntamientos estar en condiciones en octubre de 2016 de dar cumplimiento a las obligaciones legalmente exigibles frente a los ciudadanos, y sin perjuicio de la existencia de otras fórmulas colaborativas que triangulen también a las CCAA, como sucede en el caso del Consorcio de Datos Abiertos de Cataluña (AOC), supuesto en el que se conjuga también la colaboración por las entidades asociativas de municipios, en un proyecto multinivel.
