El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha hecho pública su sentencia en el asunto C-43/12 (Comisión / Parlamento y Consejo), por la que anula la Directiva 2011/82/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, cuyo objetivo es facilitar la ejecución de las multas de tráfico impuestas a los conductores en otro Estado miembro distinto del de residencia por considerar que debería haberse utilizado como base jurídica la seguridad vial y no la cooperación policial.
No obstante, el fallo mantiene los efectos de la directiva durante un periodo máximo de un año con el fin de dar tiempo a adoptar una nueva norma con la base jurídica adecuada. El motivo es que el TJUE estima que la anulación "podría repercutir negativamente en la puesta en práctica de la política de la Unión en el ámbito de los transportes".
Esta Directiva fue adoptada por el Parlamento Europea y el Consejo tomando como base jurídica la competencia de la Unión en el ámbito de cooperación policial. Sin embargo la Comisión interpuso recurso ante el TJUE, por entender que dicha Directiva se había adoptado sobre una base jurídica equivocada.
Dicha norma establece un procedimiento de intercambio de información entre Estados miembros relativa a ocho infracciones en materia de seguridad vial: exceso de velocidad, no utilización del cinturón de seguridad, no detención ante un semáforo en rojo, conducción en estado de embriaguez, conducción bajo los efectos de drogas, no utilización del casco de protección, circulación por un carril prohibido y utilización ilegal de un teléfono móvil o de cualquier otro dispositivo de comunicación durante la conducción.
De esta forma los Estados miembros pueden acceder en otros países a los datos nacionales relativos a la matriculación de vehículos y, así, determinar la persona responsable de la infracción.
Contenido de la sentencia
Los fundamentos de la sentencia son los siguientes:
"Apreciación del Tribunal de Justicia
29 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido de dicho acto (sentencias Comisión/Parlamento y Consejo, C‑411/06, EU:C:2009:518, apartado 45 y jurisprudencia citada, y Parlamento/Consejo, C‑130/10, EU:C:2012:472, apartado 42 y jurisprudencia citada).
30 Si el examen de una medida muestra que ésta persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal, mientras que el otro sólo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o el componente principal (sentencia Comisión/Consejo, C‑137/12, EU:C:2013:675, apartado 53 y jurisprudencia citada).
31 Por tanto, para apreciar la fundamentación del presente recurso, ha de examinarse la finalidad y el contenido de la Directiva 2011/82, a fin de determinar si ésta podía adoptarse válidamente, como alegan el Consejo y el Parlamento, sobre la base del artículo 87 TFUE, apartado 2, letra c), en lugar del artículo 91 TFUE, apartado 1, letra c), invocado por la Comisión como base jurídica adecuada.
32 En el presente asunto, en lo que atañe a la finalidad de la Directiva 2011/82, su artículo 1, titulado «Objeto» y que recoge el contenido de su vigésimo sexto considerando, señala expresamente que dicha Directiva «tiene por objeto garantizar un elevado nivel de protección para todos los usuarios de la vía pública en la Unión, al facilitar el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial».
33 Como se desprende de los considerandos 1 a 6 de dicha Directiva, tal objetivo de mejorar la seguridad vial en el conjunto de la Unión debe perseguirse precisamente mediante la creación de un sistema de intercambio transfronterizo de datos relativos a la matriculación de los vehículos a fin de facilitar la identificación de las personas que hayan cometido determinadas infracciones en materia de seguridad vial, independientemente de que éstas sean de carácter administrativo o penal desde el punto de vita de la ley del Estado miembro de que se trate.
34 Como señala el segundo considerando de la Directiva 2011/82, ésta se basa en la constatación del legislador de la Unión de que las sanciones pecuniarias impuestas por determinadas infracciones de tráfico no suelen aplicarse si dichas infracciones se cometen con un vehículo matriculado en un Estado miembro distinto del Estado miembro en el que se cometió la infracción.
35 En este contexto, tal sistema de intercambio de información, como precisa el séptimo considerando de la Directiva 2011/82 puede contribuir a potenciar el efecto disuasorio y a inducir un comportamiento más prudente del conductor de un vehículo registrado en un Estado miembro que no sea el Estado de la infracción, reduciendo así la mortalidad por accidentes de tráfico.
36 De lo antedicho se desprende claramente que el objetivo principal o preponderante de la Directiva 2011/82 es la mejora de la seguridad vial, lo que, como expone el primer considerando de esta Directiva, constituye un objetivo central de la política de transportes de la Unión.
37 En efecto, si bien es cierto que dicha Directiva instaura un sistema de intercambio transfronterizo de información sobre infracciones en materia de seguridad vial, no es menos cierto que este sistema se establece precisamente para que la Unión pueda perseguir el objetivo de mejorar la seguridad vial.
38 Por lo que atañe al contenido de la Directiva 2011/82, procede señalar, en primer lugar, que ésta establece un procedimiento de intercambio de información entre Estados miembros relativa a ocho infracciones determinadas en materia de seguridad vial, que se enumeran en su artículo 2 y se definen en su artículo 3, en concreto, el exceso de velocidad, la no utilización del cinturón de seguridad, la no detención ante un semáforo en rojo, la conducción en estado de embriaguez, la conducción bajo los efectos de drogas, la no utilización del casco de protección, la circulación por un carril prohibido y la utilización ilegal de un teléfono móvil o de cualquier otro dispositivo de comunicación durante la conducción.
39 A continuación, por lo que atañe al desarrollo del procedimiento de intercambio de información, éste se rige por el artículo 4 de la Directiva 2011/82. El apartado 1 de este artículo establece que los Estados miembros han de permitir a los puntos de contacto nacionales de otros Estados miembros acceder a sus datos nacionales relativos a la matriculación de vehículos y efectuar búsquedas automatizadas referidas a los datos relativos a los vehículos y los datos relativos a los propietarios o titulares de los vehículos. Conforme al artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de esta Directiva, el Estado miembro de la infracción empleará los datos obtenidos para establecer quién es la persona responsable de las infracciones de tráfico en materia de seguridad vial contempladas por dicha Directiva.
40 Cuando se ha identificado el propietario o el titular del vehículo o cualquier otra persona sospechosa de haber cometido tal infracción en materia de seguridad vial, incumbe al Estado miembro en cuyo territorio se ha cometido la infracción decidir si incoa o no un procedimiento. A tal fin, el artículo 5 de la Directiva 2011/82 define los procedimientos a través de los cuales la infracción constatada debe ser notificada a la persona de que se trate y establece el envío de una carta de información, redactada preferentemente en la lengua utilizada en el documento de matriculación, que contenga todas las informaciones pertinentes, en particular, la naturaleza de la infracción, el lugar, la fecha y la hora en que se cometió, el título de las normas de la legislación nacional que se hayan infringido, y la sanción y, si procede, los datos relativos al dispositivo empleado para detectar la infracción.
41 Por último, el artículo 11 de la Directiva 2011/82 establece que, a más tardar el 7 de noviembre de 2016, la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de dicha Directiva por parte de los Estados miembros. Este informe se centrará, en particular, en una valoración de la eficacia de la Directiva en la reducción del número de víctimas mortales en las carreteras de la Unión, en las posibilidades de la Comisión de elaborar directrices en materia de seguridad vial a nivel de la Unión en el marco de la política común de transportes para asegurar una mayor convergencia en la aplicación de las normas de tráfico en materia de seguridad vial por parte de los Estados miembros y en la posibilidad de armonizar las normas de tráfico cuando proceda.
42 El examen precedente del contenido de las disposiciones de la Directiva 2011/82 confirma que el sistema de intercambio de datos entre las autoridades competentes de los Estados miembros establecido por esta Directiva constituye el instrumento mediante el cual ésta persigue el objetivo de mejorar la seguridad vial mencionado en los apartados 33 a 43 de la presente sentencia y permite a la Unión alcanzar este objetivo.
43 Pues bien, conviene precisar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que las medida destinadas a mejorar la seguridad vial forman parte de la política de transportes y, por tanto, pueden ser adoptadas sobre la base del artículo 91 TFUE, apartado 1, letra c), en la medida en que forman parte del concepto de «medidas que permiten mejorar la seguridad en los transportes», en el sentido de esta disposición (véase la sentencia España y Finlandia/Parlamento y Consejo, C‑184/02 y C‑223/02, EU:C:2004:497, apartado 30).
44 Por consiguiente, ha de concluirse que la Directiva 2011/82 debería haber sido adoptada sobre la base de esta disposición, ya que, por sus objetivos y su contenido, constituye una medida que permite mejorar la seguridad en los transportes, en el sentido del artículo 91 TFUE, apartado 1, letra c).
45 El análisis que precede no se ve menoscabado por la alegación del Consejo y del Parlamento de que el artículo 87 TFUE, apartado 2, podía servir de fundamento válido en que basar la adopción de la Directiva 2011/82.
46 En efecto, esta disposición debe interpretarse en el contexto del que forma parte, a saber, en primer lugar, el capítulo 5, titulado «Cooperación policial», del título V de la tercera parte del Tratado FUE.
47 Ahora bien, si bien es cierto que, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la cooperación policial se caracteriza por un ámbito de aplicación más amplio que el que se desprendía del artículo 30 TUE, no lo es menos que, como establece el artículo 87 TFUE, apartado 1, esta cooperación continúa haciendo participar, al igual que establecía el artículo 30 TUE, apartado 1, letra a), a las autoridades competentes de los Estados miembros, incluidos los servicios de policía, los servicios de aduanas y otros servicios con funciones coercitivas especializados en «la prevención y en la detección e investigación de infracciones penales».
48 En segundo lugar, el artículo 87 TFUE, apartado 2, debe ser interpretado a la luz de las «Disposiciones generales» que son objeto del capítulo 1 del título V de la tercera parte del Tratado FUE y, en concreto, del artículo 67 TFUE, que abre este capítulo estableciendo, en su apartado 2, que la Unión «garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores y desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores» y, en su apartado 3, que «se esforzará por garantizar un nivel elevado de seguridad mediante medidas de prevención de la delincuencia, el racismo y la xenofobia y de lucha en contra de ellos, medidas de coordinación y de cooperación entre autoridades policiales y judiciales y otras autoridades competentes, así como mediante el reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en materia penal y, si es necesario, mediante la aproximación de las legislaciones penales».
49 En estas circunstancias, procede constatar que una medida como la Directiva 2011/82, por sus objetivos y su contenido, descritos en los apartados 32 a 43 de la presente sentencia, no guarda relación directa con los objetivos mencionados en el apartado precedente de la presente sentencia
50 Habida cuenta del conjunto de las consideraciones precedentes, procede declarar que la Directiva 2011/82 no podía adoptarse válidamente sobre la base del artículo 87 TFUE, apartado 2.
51 Por tanto, dado que el recurso es fundado, procede anular la Directiva 2011/82."
Efectos temporales de la sentencia
Tras decidir la nulidad de la Directiva, el Tribunal de Justicia examina los efectos de dicha anulación en el tiempo, como había solicitado la Comisión. Y a este respecto declara que, habida cuenta de la importancia que reviste la persecución de los objetivos contemplados por la Directiva en materia de mejora de la seguridad vial, su anulación sin mantener sus efectos podría repercutir negativamente en la puesta en práctica de la política de la Unión en el ámbito de los transportes.
Teniendo en cuenta, además, que el plazo de transposición de la Directiva en Derecho nacional expiró el 7 de noviembre de 2013, el Tribunal considera que razones poderosas de seguridad jurídica justifican que se mantengan los efectos de la Directiva hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable, que no puede exceder de doce meses a partir de la fecha en que se dicta la presente sentencia, de una nueva directiva con una base jurídica adecuada (en concreto, la seguridad en los transportes).
