Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del R間imen Local

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Sumario

Ley 7/1985, 2 abril, rectificada por Correcci髇 de errores (獴.O.E.� 11 junio). LE0000146502

Pre醡bulo

I

La organizaci髇 democr醫ica de nuestra convivencia representada por la Constituci髇 es un hecho singular de nuestra convulsa historia de los 鷏timos siglos; singular por el grado de sosegado consenso que alcanz� en su elaboraci髇 y aprobaci髇, hecho de por s� ya sin precedentes, y singular, tambi閚, por la importancia de los asuntos y viejas querellas que abord�; as�, en lo tocante a libertades y organizaci髇 territorial del Estado, en torno a los cuales tal historia es pr骴iga en mostrarnos las notables y graves diferencias que divid韆n el sentimiento de los ciudadanos y eran causa de profundas alteraciones en la cosa p鷅lica.

La implantaci髇 de un cimiento tan s髄ido de convivencia, que vale tanto como decir de futuro, por fuerza ha de producir beneficiosos efectos a lo largo y ancho del ser nacional, insuflando nueva savia y nuevas energ韆s en los 鷏timos reductos de la organizaci髇 social; en una palabra, regenerando un tejido social desatendido, cuando no decr閜ito y lacerado por los sucesivos embates de cuantos vicios y abusos asolaron nuestra vida p鷅lica, transform醤dola en campo de agramante de quienes disputaban el dominio de las instituciones para satisfacci髇 de privados intereses.

Uno de los 醡bitos en que mayores efectos produce y ha producido ya la aprobaci髇 de nuestra querida Constituci髇 es el relativo a la Administraci髇 local, tan necesitada de adaptaci髇 a la nueva realidad. En el d韆 son numerosas las pruebas de la urgencia de definir desde el Estado el alcance de la autonom韆 que se reconoce a estas entidades tan ricas en historia y en muestras de su importante contribuci髇 a la defensa y engrandecimiento de Espa馻, pero tan expuestas a sufrir los males que puedan derivarse de una abusiva limitaci髇 de su capacidad de actuaci髇 en los asuntos que son del procom鷑 de las villas, pueblos, parroquias, alfoces, comunidades y otros lugares que con distintos nombres son conocidos en las diferentes regiones de nuestra Patria.

La gravedad del asunto no admite demora, y mucho menos cuando por mor de la nueva configuraci髇 territorial del Estado las nuevas Comunidades Aut髇omas esperan, algunas con impaciencia, a que el Estado trace las l韓eas maestras definitorias de estas entidades para, inmediatamente, proceder al ejercicio de las facultades que sus nov韘imos Estatutos les conf韆n.

Se comprender� f醕ilmente que, al elaborar las presentes normas reguladoras del R間imen Local, el legislador sienta la carga de una especial responsabilidad, que le incita a extender sus reflexiones a todos aquellos 醡bitos relacionados con el asunto y a indagar sobre la misma desde todas las perspectivas posibles, y en primer lugar, volviendo la vista a la historia. Y es que las instituciones que conforman el R間imen Local, adem醩 de su importancia intr韓seca, adem醩 de su inmediata proximidad no ya a colectivos m醩 o menos nutridos, sino a la pr醕tica totalidad de los ciudadanos, poseen extraordinaria densidad hist髍ica; cuentan con un pasado multisecular susceptible por s� solo de proporcionar valiosas ense馻nzas y de orientar el pulso del legislador.

Pensemos ante todo en el Municipio, marco por excelencia de la convivencia civil, cuya historia es en muy buena medida la del Occidente a que pertenecemos. Tanto en Espa馻 como en Europa el progreso y el equilibrio social han estado asociados desde la antig黣dad al esplendor de la vida urbana y al consiguiente florecimiento municipal. Y viceversa, los per韔dos de estancamiento o de retroceso se han caracterizado igualmente por la simult醤ea decadencia de las comunidades ciudadanas, que en siglos ya lejanos lleg� a consumarse con la ruina y extinci髇 de los Municipios.

Al clausurarse el primer milenio de nuestra era, la confluencia de factores m鷏tiples y de diversa 韓dole provoc� el resurgimiento de la poco menos que inexistente vida urbana. Los pa韘es de Europa occidental, Espa馻 entre ellos, volvieron a presenciar la erupci髇 de n鷆leos humanos compactos. Sus asentamientos dejan de ser meros centros de poblaci髇 para adquirir superior organicidad, personalidad progresivamente definida; para forjar lentamente un r間imen jur韉ico espec韋ico. El Municipio, claro es, no equivale sin m醩 a la ciudad, a la materialidad de sus calles y edificios. El Municipio es la organizaci髇 jur韉ica peculiar del n鷆leo urbano y tambi閚, con frecuencia, de su entorno geogr醘ico. No se olvide, en efecto, que los nacientes Municipios medievales fueron durante varios siglos instrumentos esenciales de colonizaci髇 de territorios ganados a los musulmanes. Con el decisivo concurso de los Municipios y por impulso suyo se repoblaron amplias zonas y se crearon incontables villas y aldeas, organiz醤dose, en suma, extensos t閞minos y alfoces estrechamente vinculados a las ciudades respectivas. La expresi髇 m醩 acabada del alcance de la expansi髇 municipal seguramente se encuentra en las numerosas comunidades castellanas de villa y tierra.

Se ha aludido a la singularidad de la organizaci髇 municipal, pero 縠n qu� consisti� exactamente? Los hombres del siglo XX necesitamos ejercitar nuestra adormecida imaginaci髇, trascender el horizonte hist髍ico inmediato, para comprender cabalmente lo que anta駉 represent� la emergencia del r間imen municipal. Es menester recordar la anterior exclusividad de la vida agraria, controlada por entero por sectores se駉riales cuya prepotencia se tradujo en el estable cimiento y generalizaci髇 de las relaciones de servidumbre. En ese contexto se駉rial, el renacimiento de las ciudades y su organizaci髇 en Municipios posibilita el disfrute de libertades hasta entonces inasequibles; permite redimirse de los 玬alos usos� y de la opresi髇 se駉rial, as� como adquirir un estatuto jur韉ico liberador de las pasadas y pesadas restricciones. No le faltaban motivos al hombre medieval para pregonar que 玡l aire de la ciudad hace libre�. Si el Se駉r韔 es el arquetipo de la sujeci髇 personal, el Municipio es el reducto de las libertades. En verdad los Municipios son enclaves liberadores en medio del oc閍no se駉rial de payeses, solariegos, etc., sometidos a servidumbre.

No fue, naturalmente, el altruismo de los se駉res lo que motiv� la concesi髇 de esas libertades concretas. La iniciativa y el est韒ulo provienen de la Corona, interesada en debilitar la hegemon韆 y contrarrestar la influencia de las fuerzas se駉riales, que se erige en protectora y aliada de las ciudades. De ah� que sea la Monarqu韆 la que otorga las normas singulares que cimentan el edificio municipal: innumerables y sucesivos fueros, privilegios, franquicias, exenciones, jalonan el r間imen jur韉ico de las poblaciones que, tras recibirlas, se convierten en Municipios. Como consecuencia de ese proceso no se encuentran dos Municipios con id閚tico r間imen. Antes bien, coexisten tipos o modelos municipales diversos y dotados de distinto grado de desarrollo. Com鷑 a los Municipios de realengo es, empero, el contraste jur韉ico con el se駉r韔 rural y la 韓tima conexi髇 con la Monarqu韆, como lo es, desde luego, haber obtenido generosas dosis de autogobierno consustanciales al Municipio propiamente dicho. Porque, aun obviando los excesos interpretativos de la historiograf韆 liberal, no es cuestionable que los Municipios medievales -principal y precozmente los castellanos- cohonestaron su indiscutida dependencia de la realeza con el goce de amplia autonom韆 en todos los 髍denes.

No obstante, la participaci髇 inicialmente igualitaria de la totalidad de los vecinos en el gobierno municipal ni se mantuvo en toda su pureza ni fue demasiado duradera. La aceptaci髇 de los criterios de estratificaci髇 estamental, a los que se sumaron las acusadas diferencias de riqueza que entre los convecinos provoc� en determinadas ciudades la prosperidad comercial, no favorec韆 la perpetuaci髇 de la democracia municipal. La traducci髇 jur韉ica de las distinciones sociales de base estamental (o econ髆ica) introdujo en el seno de las poblaciones un poderoso germen de desuni髇, engendr� incesantes convulsiones y sumi� a los Municipios en una situaci髇 de crisis permanente.

La tendencia a la oligarquizaci髇 del gobierno municipal, la descomposici髇 y end閙icos des髍denes del r間imen urbano, la paralela propensi髇 del poder central (en camino hacia el absolutismo) a fortalecer sus atribuciones en detrimento de la autonom韆 local, facilitaron la intervenci髇 de la Monarqu韆. Entre mediados del siglo XIV y finales del XV la organizaci髇 municipal experiment� profundas mutaciones que contribuyeron a estrechar considerablemente el 醡bito del anterior autogobierno. Mencionemos, a t韙ulo de ejemplo, sendas manifestaciones paradigm醫icas del fen髆eno que se acaba de indicar: las tempranas reformas de Alfonso XI en Castilla y las tard韆s de Fernando II en Catalu馻, distintas y distanciadas en el tiempo, pero inspiradas a la postre en directrices pol韙icas an醠ogas.

A lo largo del Bajo Medievo los Municipios quedaron, pues, literalmente atenazados de un lado -desde dentro-, por la acci髇 de la nobleza y de los patriciados urbanos; de otro -desde fuera-, por las pretensiones intervencionistas de la propia Monarqu韆. La pugna triangular que esmalta el acaecer del Municipio hasta muy avanzado el Antiguo R間imen desembocar� en todo caso en el menoscabo de los sectores ciudadanos, a pesar de haberse alineado habitualmente en el bando de la realeza. El desarrollo de las oligarqu韆s municipales se vio facilitado por la sustituci髇 de las asambleas abiertas a todos los vecinos (Concejos abiertos) por organismos reducidos (Cabildos, Consells, Ayuntamientos) de los que todav韆 suelen formar parte, con los titulares de cargos de designaci髇 regia y sin confundirse con ellos, otros oficiales en principio rigurosamente electivos. La representatividad de vecino en las instituciones municipales es, sin embargo, decreciente. Mientras los oficios concebidos como resortes de protecci髇 del com鷑 de los vecinos pierden sustantividad, se desnaturalizan o se eclipsan, el fen髆eno de patrimonializaci髇 de los cargos p鷅licos que recorre Europa rompe el de por s� precario equilibrio y propicia el enquistamiento de las oligarqu韆s locales gracias a la ocupaci髇 de los regimientos adquiridos por juro de heredad, transmisibles y 玴erpetuos�.

Factores pol韙icos y fiscales condujeron entre tanto a la Monarqu韆 a estrechar el cerco. Las vicisitudes del Estado absoluto repercutieron sobre los Municipios en un doble orden de cosas. La formaci髇 de aqu閘 supuso, en primer t閞mino, el notorio reforzamiento del control sobre el discurrir ciudadano, que se materializar� en el despliegue de los Corregidores reales por las poblaciones de cierta relevancia de la Corona castellana, sea cual fuere su posici髇 geogr醘ica (de Guip鷝coa a C醖iz, de La Coru馻 a Murcia). A los efectos que aqu� ata馿n bastar� con se馻lar que los Corregidores eran los agentes por excelencia del poder regio y Presidentes de los respectivos Ayuntamientos. La consolidaci髇 del Estado y los compromisos exteriores de los Austrias originaron, en segundo lugar, muy elevados costes y la consiguiente y cr髇ica penuria de la Hacienda, que no repar� en medios para satisfacer sus perentorias exigencias. De esta suerte, a la desafortunada e inescrupulosa gesti髇 econ髆ica de las oligarqu韆s que gobiernan las ciudades, a la fort韘ima carga fiscal que gravita sobre la poblaci髇 pechera, se sumaron los trastornos ocasionados a los Municipios por el innecesario acrecentamiento de oficios, por la proliferaci髇 de las exenciones de villas y lugares de los alfoces, por la imposici髇 de m鷏tiples grav醡enes. Para alimentarse la Hacienda real vende sin tasa -oficios, villas, bald韔s...-, a riesgo de empobrecer simult醤eamente a los Municipios y de poner en peligro la integridad de sus patrimonios.

La historia del Municipio moderno es, con todo, sumamente compleja y est� colmada de hechos de significaci髇 ambivalente, de matices a鷑 inexplorados. Desde una 髉tica general es indudable su decadencia. No obstante, el r間imen municipal preliberal tard� en desplomarse; conserv� durante un per韔do quiz� m醩 prolongado de lo que a menudo se cree parte de su potencia, y los rescoldos de su pret閞ita autonom韆 distaron de apagarse al punto. 緼caso los denostados Corregidores, brazo ejecutor de los designios reales, no sirvieron a la vez de freno a los abusos de las minor韆s poderosas?

En el tramo postrero del Antiguo R間imen, la organizaci髇 municipal que los Austrias hab韆n recibido, conservado y exportado a Am閞ica fue objeto de reformas inspiradas en los principios uniformistas y centralizadores caracter韘ticos de la Ilustraci髇. Por m醩 que resulten antag髇icos de la orientaci髇 que preside esta Ley, rehuyamos, en aras del rigor hist髍ico, la tentaci髇 de silenciarlos o valorarlos cr韙icamente. No ser韆 aceptable la atribuci髇 al Despotismo Ilustrado de pretensiones democratizadoras de la vida local. Interesa subrayar, sin embargo, tres vertientes de las reformas aludidas. Su gradaci髇 misma no carece de significado, por cuanto insin鷄 el orden de prioridades de los gobernantes de la 閜oca. En una primera etapa sea comete la unificaci髇 de los modelos municipales regn韈olas.

Se aborda luego el saneamiento de las postradas Haciendas locales. Y se ensaya, en fin, la t韒ida aplicaci髇 de determinados mecanismos representativos. Salvo en lo que se refiere al primer aspecto, las transformaciones del longevo r間imen municipal absolutista no fueron demasiado profundas, a pesar de lo cual su ejecuci髇 tropez� con los intereses estamentales y provoc� fuerte resistencia.

La llegada del liberalismo modific� sustancialmente los supuestos del r間imen municipal que hasta aqu� se ha descrito a grandes rasgos. El esp韗itu uniformista y centralizado, entonces al servicio de la renovaci髇, se difundi� por doquier. La abolici髇 de los privilegios estamentales y la consagraci髇 del principio representativo torn� imposible la continuidad de los regimientos perpetuos, alter� por completo el procedimiento de acceso a los cargos municipales y prejuzg� la composici髇 de los Ayuntamientos constitucionales. La concepci髇 de la propiedad sustentada por la burgues韆 no presagiaba precisamente, el disfrute pac韋ico e indefinido de los bienes municipales amortizados. El prop髎ito de racionalizar y dotar de homogeneidad a la actuaci髇 p鷅lica en el 醡bito territorial condujo a la introducci髇 de la f髍mula provincial y a la paralela creaci髇 de las Diputaciones.

La versi髇 inicial del R間imen Local constitucional, regulada en C醖iz, se estableci� efectivamente en el Trienio liberal. Se caracterizaba por la implantaci髇 de Ayuntamientos de traza uniforme en todas las poblaciones que contaran al menos con 1.000 habitantes y por el tendido de la red provincial en torno al binomio Diputaci髇-Jefe pol韙ico. Los integrantes de los Ayuntamientos son elegidos por sufragio indirecto. Es innegable que la articulaci髇 de los 髍ganos locales con los del poder central se realiz� con el concurso de las t閏nicas centralizadoras en boga, si bien la esfera de las competencias reservadas a los Ayuntamientos era todav韆 amplia, y, por otra parte, los autores de la Instrucci髇 de 1823 no vacilaron en dar cabida algunas soluciones que entonces resultaban prudentemente descentralizadoras.

Cuando, tras los consabidos interludios absolutistas, se produce la definitiva instalaci髇 del sistema constitucional, el legado docea駃sta en materia de R間imen Local es prontamente reemplazado por un nuevo modelo de cu駉 doctrinario que moderados y progresistas comparten en lo fundamental, cierto que con variantes y diferencias en grado no desde馻bles. El sufragio indirecto cede ante el directo en su modalidad censitaria. El fortalecimiento del Poder ejecutivo y el coet醤eo despegue de la Administraci髇 del Estado reduplican las posibilidades de controlar eficazmente a las entidades locales, sometidas, al fin, a la f閞rea centralizaci髇 que, ahora ya con miras inmovilistas, los moderados llevaron a sus 鷏timas consecuencias en las Leyes Municipal y Provincial de 1845. Los progresistas propugnar醤, por el contrario, la ampliaci髇 del censo y consiguiente extensi髇 del sufragio, la suavizaci髇 de los mecanismos centralizadores, el incremento de las facultades de los Ayuntamientos, la plena electividad de los Alcaldes. En la mayor韆 de las ocasiones tales propuestas carecieron de eco y obtuvieron, en el mejor de los casos, 閤itos fugaces. En el per韔do isabelino se emprende, por lo dem醩, y a fuerte ritmo, la desamortizaci髇 civil, que priv� a los Municipios de buena parte de su patrimonio.

La aportaci髇 de la inmediata Revoluci髇 de septiembre al R間imen Local -que se concret� en la legislaci髇 municipal y provincial de 1870- consistir� en la adopci髇 de sufragio universal, en la electividad de todos los cargos municipales, en el robustecimiento de las Diputaciones provinciales y en la considerable atenuaci髇 del centralismo. Los gobernantes de la Restauraci髇 no tardaron, sin embargo, en retornar a la orientaci髇 del R間imen Local de corte moderado anterior al Sexenio. La modificaci髇 en ese sentido de las Leyes de 1870 tuvo lugar en diciembre de 1876. El Real Decreto de 2 de octubre de 1877 contiene el texto refundido de la 鷏tima Ley Municipal del siglo, a la vez que la regulaci髇 del R間imen Provincial luego sustituida por la de la Ley de 29 de agosto de 1882.

En verdad, el panorama que ofrec韆n las instituciones locales finiseculares era desolador. En el plano provincial, las Diputaciones permanecen subordinadas por completo a los Gobernadores civiles; en el municipal, los Ayuntamientos, escasamente representativos, siguen sometidos a la estrecha tutela del Estado. El Poder central contin鷄 investido de atribuciones sobradas para intervenir en la designaci髇 de los alcaldes, remover a las autoridades locales o suspender los acuerdos municipales. Los criterios a que respond韆 la legislaci髇 local mencionada, lejos de infundir vitalidad a Ayuntamientos y Diputaciones, propiciaron su par醠isis. La incidencia del caciquismo agrav� la situaci髇: atrap� al R間imen Local en las mallas de la inautenticidad, lo rode� de pr醕ticas corruptoras y lo conden� a pervivir en estado ag髇ico. Los testimonios de los contempor醤eos, un醤imes a este respecto, no dejan lugar a dudas.

En esa tesitura, el R間imen Local, constre駃do por leyes caducas y asfixiado por la espesa trama caciquil, devino en problema pol韙ico de grueso calibre. Al tiempo que una serie de proyectos legislativos predestinados a fracasar desfila por las Cortes, las cr韙icas se generalizan hasta alcanzar en la voz de los regeneracionistas un volumen clamoroso. Entre tales proyectos merecen ser recordados el de S醤chez Toca de 1891, el de Silvela de 1899 y, sobretodo, el de Maura de 1907, sin duda el m醩 ambicioso y el que fue debatido con mayor ardor. Maura era consciente de la inocuidad de las reformas parciales y de la imposibilidad de frenar la degradaci髇 de la vida local sin extirpar el caciquismo y sin invertir la orientaci髇 centralizadora que inspiraba las Leyes de 1877 y 1882 a la saz髇 vigentes. El suyo fue el intento m醩 serio y meditado de reconsideraci髇 del R間imen Local en su conjunto, de lucha contra la corrupci髇 y en favor del reforzamiento de los organismos municipales y provinciales. El Proyecto reconoc韆 la diversidad local, derogaba las disposiciones desamortizadoras, fortalec韆 la posici髇 de los alcaldes, aflojaba la tutela del Estado y simult醤eamente pretend韆 extender la acci髇 de los entes locales por la v韆 -entre otras- de la municipalizaci髇 de servicios. Los proyectos posteriores al de 1907 corrieron la misma suerte. Si hasta entonces la reforma del R間imen Local hab韆 concitado fort韘ima oposici髇, el planteamiento con caracteres agudos de la cuesti髇 regional que a continuaci髇 sobrevino, al abrir una nueva brecha en el de por s� agrietado sistema pol韙ico, aument� las dificultades.

La trayectoria legislativa del R間imen Local desemboc� durante la Dictadura de Primo de Rivera en los Estatutos Municipal de 8 de marzo de 1924 y Provincial de 20 de marzo de 1925, obra de Jos� Calvo Sotelo 韓timamente conectada con el ideario local maurista. El Estatuto Municipal participa, en efecto, de la convicci髇 de que el saneamiento de la vida local depend韆, en buena parte, del previo abandono de las directrices uniformistas y centralizadoras. Se prest� en consecuencia, cierta atenci髇 a los Municipios rurales y a las entidades menores, procedi閚dose, por otro lado, a suprimir algunas de las manifestaciones m醩 rigurosas de la subordinaci髇 de los Ayuntamientos a la Administraci髇 del Estado y a ensanchar el 醡bito de las competencias municipales. Medidas antes previstas por Maura y ya aludidas, como la derogaci髇 de la legislaci髇 desamortizadora y la municipalizaci髇 de servicios, fueron igualmente incorporadas al Estatuto, expresi髇, en definitiva, de las soluciones t閏nicas que se hab韆n ido gestando en las d閏adas precedentes y de las doctrinas pol韙icas de signo autoritario, cuyo influjo se traduce, por ejemplo, en la introducci髇 de la representaci髇 corporativa. Con independencia de las declaraciones formales en sentido contrario, r間imen dictatorial, descentralizaci髇 y vigorizaci髇 del R間imen Local se exclu韆n mutuamente; de hecho, la aplicaci髇 de aquellos preceptos de los Estatutos que simbolizaban el reflujo de la centralizaci髇 se dej� en suspenso y no lleg� a producirse.

El rapid韘imo bosquejo que antecede sugiere algunas reflexiones, demasiado obvias por su misma elementalidad como para que el legislador prescinda de ellas y las olvide. La experiencia hist髍ica demuestra de modo irrefutable que el florecimiento de la vida local presupone el disfrute de amplia autonom韆 nutrida por la participaci髇 aut閚tica de los vecinos. Es igualmente indudable que los entes locales precisan recursos suficientes, susceptibles de satisfacer las necesidades y de procurar los servicios que el administrado requiere y reclama. Tampoco parece cuestionable, por 鷏timo, que R間imen Local y r間imen pol韙ico han evolucionado al un韘ono, vertebrados ambos por id閚ticos principios. No por otro motivo la historia tard韆 de nuestro R間imen Local es la historia de una prolongada, creciente y devastadora frustraci髇. Cuando, como ocurri� de manera particularmente aleccionadora a partir de mediados del ochocientos, se coarta la participaci髇 vecinal, se adultera la representaci髇, se usa y abusa de la centralizaci髇, las instituciones locales languidecen hasta agotarse. No se debi� al azar que los reiterados intentos de reforma del R間imen Local de la Restauraci髇 resultaran a la postre est閞iles. El advenimiento del Estado democr醫ico y auton髆ico exige consolidar de forma definitiva unas instituciones locales capaces de responsabilizarse de sus propios intereses y vivificadoras de todo el tejido del Estado.

Como demuestra nuestra historia y proclama hoy la Constituci髇, decir R間imen Local es decir autonom韆. La pervivencia misma, a lo largo del tiempo y bajo las m醩 diversas circunstancias pol韙icas, de esta nota caracterizadora muestra, no obstante, la indeterminaci髇 y ambig黣dad del concepto. S髄o su configuraci髇 positiva desde unos postulados y en un contexto jur韉ico-pol韙ico determinado es capaz de dotarlo de un contenido preciso.

Para empezar, el sentido de la autonom韆 local no puede prescindir de esa referencia fundamentadora de nuestro orden constitucional en que Espa馻, design醤dose a si misma como sujeto real y protagonista de su historia, se constituye en Estado social y democr醫ico de Derecho; anticipando as� la formalizaci髇 de ese dato en la f髍mula concisa de residenciar toda soberan韆 en el pueblo espa駉l. La autonom韆 local ha de situarse, pues, a la luz de ese principio y en la perspectiva de los principios nucleares que la Constituci髇 contiene para la total estructuraci髇 del Estado.

La voluntad del pueblo espa駉l ha sido la de enriquecer su trama organizativa, multiplicando sus centros de decisi髇, sin mengua de la superior unidad de su realidad unificadora. La definici髇 de los Municipios y Provincias se hace deforma suficiente, aunque no prolija, en el texto supremo. La autonom韆 municipal debe ser el principio rector de la regulaci髇 de cada entidad. El criterio para evitar contradicciones con otras instancias radica en la determinaci髇 de sus intereses respectivos. Qu� cosa sea el inter閟 respectivo no ha sido desarrollado por la Constituci髇, aunque s� ha determinado los asuntos de inter閟 de la Comunidad Aut髇oma (art. 148.1) y del Estado (art. 149.1). Con esos elementos y con los datos que se desprenden de la realidad misma de las cosas es posible construir las instituciones locales, manteni閚dolas en el lugar que debe corresponderles en un Estado complejo como el actual; y a las Cortes Generales compete enriquecer y concretar el dise駉 b醩ico de las entidades locales como una de las piezas de la entera organizaci髇 territorial del Estado. Presupone, pues, una perspectiva territorial, es decir, global y no sectorial. Su desarrollo representa poner en pie una instituci髇 territorial y, consecuentemente, su Estatuto subjetivo-puntos de referencia del nuevo ordenamiento desde y por ellos vertebrado-, y la ordenaci髇 de la capacidad potencialmente universal de dicha instituci髇. Todos los sectores de la realidad a que se extiende la acci髇 p鷅lica se encuentran, por ello, aludidos y en mayor o menor medida afectados. Se est�, en definitiva, ante una Ley que ata馿 a la construcci髇 misma del Estado y al dise駉 de uno de los ordenamientos jur韉ico-administrativos que en 閘 se integran.

Si en sus or韌enes medievales autonom韆 local es el Municipio urbano, la ciudad que nace libre por exenci髇 del mundo se駉rial en declive, y si, en el momento del surgimiento del Estado constitucional, esa caracterizaci髇 pudo completarse identific醤dola con un supuesto orden local de competencias, ninguna de esas dos ideas sirve hoy para determinar la autonom韆. No se trata ahora de utilizar el escal髇 municipal como pieza decisiva en un proceso hist髍ico de emergencia de un nuevo orden pol韙ico, sino m醩 bien de delimitar el espacio y el papel propios de las entidades locales en el seno de un orden constituido, pero tampoco es posible entender hoy los poderes p鷅licos como estructuras monol韙icas, construidas en cascada de mayor a menor y dotadas de funciones relativamente estables y diferenciadas por serlo tambi閚 el mundo al que se enfrenta.

Muy al contrario, la realidad social, cultural, tecnol骻ica y econ髆ica ha roto definitivamente las situaciones singulares de relativo aislamiento y hoy la sociedad se nos muestra como un todo continuo donde la distancia, antes factor explicativo de supuestas autarqu韆s, ha sido vencida por los medios de transporte, por las ondas y por la dependencia de un mercado 鷑ico a nivel nacional a su vez ya 韓timamente relacionado con la realidad internacional.

Esa continuidad del tejido social hace imposible marcar unas fronteras n韙idas a los intereses cuya tutela respectiva se encomienda a los distintos poderes que destacan as� su condici髇 de formar parte de un conjunto institucional de arquitectura compleja en que las partes adquieren sentido en funci髇 del todo, pero articul醤dose entre s� no por principios formales, sino por criterios materiales que tratan de adaptar las competencias a los intereses reales en juego.

La autonom韆 local no puede definirse de forma unidimensional desde el puro objetivismo localista o regionalista, sino que requiere ser situada en el marco del ordenamiento integral del Estado.

La dificultad espec韋ica de ese objetivo radica en que 閟te no es 鷑ico y homog閚eo, sino constituido por la acci髇 simult醤ea de los principios de unidad y autonom韆 de las nacionalidades y regiones, que encuentran su expresi髇 organizativa en la distribuci髇 del poder entre las instituciones generales de la Naci髇 y las Comunidades Aut髇omas. Puede calificarse de feliz la conceptuaci髇 de esa f髍mula como Estado compuesto, un Estado con una 鷑ica soberan韆, un solo pueblo con un destino pol韙ico com鷑, que -reconociendo su diversidad- constituye el sistema de resoluci髇 permanente de sus contradicciones, conflictos y tensiones que no otra cosa es el Estado, sobre la base de una pluralidad de instancias aut髇omas y diversas, vertebradas entre s� para el mantenimiento del valor de la unidad. Carece, pues, de verdadero sentido la apelaci髇 sin m醩 a modelos preestablecidos, pues las Corporaciones locales tienen en el sistema as� descrito una posici髇 propia, que no se define por relaci髇 a ninguna otra de las instancias territoriales, afirm醤dose -igual que 閟ta- en su condici髇, ganada por su peso hist髍ico y actual, de partes componentes de la total estructura del Estado.

Huelga decir que la autonom韆 local, para su realidad, precisa de una instituci髇 capaz de actuarla; instituci髇 que, por expreso mandato constitucional y cuando menos en el escal髇 b醩ico municipal, ha de montarse sobre la doble nota de la representatividad directa y la personificaci髇. Pero, en lo que m醩 interesa ahora, ello significa que el R間imen Local tiene que ser, por de pronto, la norma institucional de los entes locales. Esta comprobaci髇 elemental implica dos consecuencias de primera importancia. En primer t閞mino, que esa norma desarrolla la garant韆 constitucional de la autonom韆 local, funci髇 ordinamental que, al estarle reservada o, lo que es igual, vedada a cualesquiera otras normas, presta a su posici髇 en el ordenamiento en su conjunto una vis espec韋ica, no obstante su condici髇 formal de Ley ordinaria. De otro lado, el hecho de que las entidades locales, no obstante su inequ韛oca sustancia pol韙ica, desplieguen su capacidad en la esfera de lo administrativo, justifica tanto esta 鷏tima condici髇 del marco definidor de su autonom韆 como la identificaci髇 del t韙ulo constitucional para su establecimiento en el art韈ulo 149.1, apartado 18, en relaci髇 con el 48.1, apartado 2.�, del Texto fundamental.

Queda explicado, as�, que la determinaci髇 de ese marco es el resultado de la acci髇 conjunta, seg鷑 la concreta distribuci髇 de la potestad legislativa en la materia operada por el bloque normativo integrado por la Constituci髇 y los Estatutos de Autonom韆, de la Ley general y la Ley territorial.

La peculiar estructura de dicho marco -decisi髇 b醩ica constitucional en t閞minos de garant韆 institucional y remisi髇 al legislador ordinario de los entes locales- no significa, sin embargo, que ese Estatuto deba quedar regulado agotadoramente por la Ley. Resurge aqu� la vieja pol閙ica entre uniformismo y diversidad en la organizaci髇 local, en modo alguno resuelta con los intentos frustrados de tipificaci髇 de reg韒enes locales (que s髄o suponen una est閞il flexibilizaci髇 del uniformismo), s髄o que ahora transmutada en la tensi髇 entre los valores constitucionales de unidad y autonom韆 (de las nacionalidades y regiones y de los entes locales). La resoluci髇 adecuada a esa tensi髇 exige desde luego la constricci髇 del marco general a lo estrictamente indispensable para satisfacer el inter閟 nacional, pero tambi閚 desde luego una espec韋ica ponderaci髇, seg鷑 su valor constitucional relativo, de las exigencias rec韕rocas del inter閟 auton髆ico y el estrictamente local. De esa ponderaci髇 resulta que si en lo que trasciende a la conformaci髇 de la organizaci髇 territorial (procesos de alteraci髇 de Municipios y creaci髇 de nuevos entes territoriales), debe primar el inter閟 auton髆ico, no sucede lo mismo en el plano de la organizaci髇 interna de las entidades locales, plano en el que procede reconocer la primac韆 del inter閟 de la acomodaci髇 de aqu閘la a las caracter韘ticas espec韋icas de 閟tas.

Pero el R間imen Local, para cumplir su funci髇 de garant韆 de la autonom韆 e incluso su cometido espec韋ico en cuanto norma institucional de la Administraci髇 local, precisa extravasar lo puramente organizativo y de funcionamiento para penetrar en el campo de las competencias, las reglas de la actividad p鷅lica y el r間imen de los medios personales y materiales. Obvio resulta decir que, en este campo, la regulaci髇 legal ha de tener muy presente la opci髇 constitucional, expresada en el art韈ulo 149.1, apartado 18, en favor de una ordenaci髇 com鷑, configurando las inevitables peculiaridades de la Administraci髇 local desde ese fondo homog閚eo, para su integraci髇 coherente en el mismo.

En punto al aspecto, absolutamente crucial, de las competencias, la base de partida no puede ser hoy otra que la de la radical obsolescencia, por las razones ya dichas anteriormente, de la vinculaci髇 de la autonom韆 a un bloque de competencias por naturaleza sedicentemente locales.

En efecto, salvo algunas excepciones, son raras las materias que en su integridad puedan atribuirse al exclusivo inter閟 de las Corporaciones locales; l骻icamente, tambi閚 son raras aquellas en las que no exista inter閟 local en juego; de ah� que la cuesti髇 de los 醡bitos competenciales de los entes locales deba tener en cuenta una composici髇 equilibrada de los siguientes factores:

• a) La necesidad de la garant韆 suficiente de la autonom韆 local, que cumple satisfacer en primer t閞mino a la ley general por tratarse del desarrollo de una opci髇 constructiva constitucional, que, por tanto, ha de tener vigencia en todo el territorio de la Naci髇 en t閞minos de, cuando menos, un m韓imo com鷑 denominador en cuanto al contenido de dicha autonom韆.
• b) La exigencia de la armonizaci髇 de esa garant韆 general con la distribuci髇 territorial de la disposici髇 legislativa sobre las distintas materias o sectores org醤icos de acci髇 p鷅lica, pues es a todas luces claro que una y otra no pueden, so pena de inconstitucionalidad, anularse rec韕rocamente.
• c) La imposibilidad material, en todo caso, de la definici髇 cabal y suficiente de las competencias locales en todos y cada uno de los sectores de intervenci髇 potencial de la Administraci髇 local desde la legislaci髇 de R間imen Local.

El sistema legal de concreci髇 competencial de la autonom韆 local pretende realizar esa composici髇 equilibrada a que se ha hecho alusi髇. Sobre el fondo del reconocimiento expreso de las potestades y exorbitancias que corresponden a los entes locales territoriales en su condici髇 de Administraci髇 p鷅lica, todo el sistema pivota sobre la plasmaci髇 del criterio material desde el que debe producirse la concreci髇 legal de las competencias; criterio que no es otro que el derecho de las Corporaciones locales a intervenir, con la intensidad y el alcance m醲imos -desde el principio constitucional de la descentralizaci髇 y para la realizaci髇 del derecho fundamental a la participaci髇 en los asuntos p鷅licos- que permita la implicaci髇 relativa de los intereses de las diferentes colectividades territoriales en cualesquiera de dichos asuntos p鷅licos. El mecanismo de cierre lo proporciona, de un lado, la imposici髇 a la legislaci髇 sectorial -desde la especial posici髇 ordinamental que a la Ley del R間imen Local es propia, seg鷑 ya se ha hecho notar- de la ponderaci髇 del expresado criterio, y de otro, la articulaci髇 de las competencias administrativas en la materia de que se trate de forma consecuente con la misma, as� como la atribuci髇 a la legislaci髇 b醩ica estatal de una funci髇 de aseguramiento de un m韓imo competencial a la Administraci髇 local.

Finalmente, la organizaci髇 b醩ica de las Corporaciones locales y las relaciones de 閟tas con las otras dos Administraciones p鷅licas territoriales se inscriben l骻icamente en las l韓eas maestras que han quedado trazadas.

Por lo que hace a las relaciones interadministrativas, salta a la vista la radical inadecuaci髇 del mantenimiento en el nuevo y compuesto Estado constitucional de las t閏nicas y las categor韆s cristalizadas en el Estado centralista y autoritario. En particular, ese juicio de radical obsolescencia merece predicarse de las t閏nicas formalizadas actuables por voluntad unilateral de una de las Administraciones e incidentes normalmente en la validez o la eficacia de los actos emanados de otra, en este sentido subordinada a la anterior; t閏nicas que no son sino trasunto y consecuencia l骻icos de la construcci髇 piramidal y jer醨quica del poder p鷅lico administrativo, puesto que la tutela, a la que todas ellas se reconducen, no es sino una categor韆 que expresa una situaci髇 de fuerte dependencia casi jer醨quica. El principio constitucional de autonom韆 y el administrativo de la descentralizaci髇, en que se fundamenta el nuevo Estado, implican las diversificaciones de los centros del poder p鷅lico administrativo y la actuaci髇 de cada uno de ellos, en su 醡bito propio, con plena capacidad y bajo la propia responsabilidad, es decir, impiden la atribuci髇 a alguno de ellos de facultades de control que recaigan sobre la actividad en general de los otros y que supongan una limitaci髇 de la capacidad de 閟tos. Cierto que ello no significa en modo alguno la invertebraci髇 del poder p鷅lico administrativo, pues simult醤eamente juega el principio de unidad y su traducci髇 administrativa en los de coordinaci髇 y eficacia. Sucede s髄o que ya no es leg韙ima la realizaci髇 de estos valores por las v韆s expuestas; antes bien, ha de ser el resultado del juego mismo de la vida institucional desde sus presupuestos de representatividad democr醫ica y gesti髇 aut髇oma de las propias competencias (con lo que todas las instancias administrativas son id閚ticas en cuanto a capacidad en la esfera de sus asuntos, derivando la desigualdad 鷑icamente de la estructura inherente al inter閟 p鷅lico) como fruto del esfuerzo permanente de integraci髇 pol韙ico social en el orden constituido. De este modo, las t閏nicas de relaci髇 entre Administraciones han de tener por objeto m醩 bien la definici髇 del marco y de los procedimientos que faciliten el encuentro y la comunicaci髇, incluso de car醕ter informal, para la colaboraci髇 y la coordinaci髇 interadministrativas, fundamentalmente voluntarios y de base negocial. Naturalmente que el cuadro de t閏nicas ha de cerrarse por un sistema resolutorio del supuesto l韒ite del conflicto, por fracaso de las mismas. La configuraci髇 de ese sistema de conflictos tiene que ser, a la vez, respetuosa con la esencial igualdad posicional de las Administraciones territoriales y aseguradora de que el planteamiento y la sustanciaci髇 del conflicto no alteran la espec韋ica estructura constitucional de los intereses p鷅licos a los que sirven dichas Administraciones.

Las anteriores reflexiones son un compendio de la filosof韆 que inspira la Ley. Esta, m醩 que pretender garantizar la autonom韆 sobre la quietud de compartimentos estancos e incomunicados y, en definitiva, sobre un equilibrio est醫ico propio de las cosas inanimadas, busca fundamentos aqu閘la en el equilibrio din醡ico propio de un sistema de distribuci髇 del poder, tratando de articular los intereses del conjunto, reconociendo a cada uno lo suyo y estableciendo las competencias, principios, criterios y directrices que gu韊nla aplicaci髇 pr醕tica de la norma en su conjunto de forma abierta a la realidad y a las necesidades del presente.