Según el Tribunal Supremo cualquier defecto en la tramitación de un Plan urbanístico supone su nulidad de pleno derecho, sin posibilidad alguna de subsanación. Pero en otros supuestos semejantes, ni el Tribunal Supremo ni el Constitución han efectuado esa interpretación, y han admitido demorar en el tiempo los efectos de su declaración de nulidad, para que pueda subsanarse el defecto en la tramitación. Se expone la novedad que ha representado la previsión contenida en el artículo L600-9 del Código Urbanístico francés. Finalmente, se efectúan unas conclusiones, en las que se propone flexibilizar la rígida posición mantenida hasta ahora por el Tribunal Supremo.
Sumario:
3. El artículo L600-9 del Código de Urbanismo francés
1. La doctrina del Tribunal Supremo: nulidad radical de los Planes urbanísticos por cualquier defecto en su tramitación
El Tribunal Supremo ha consolidado una jurisprudencia de la que se deriva que cualquier defecto de procedimiento en la tramitación de un Plan urbanístico implica su radical nulidad de pleno derecho, sin posibilidad alguna de subsanación, convalidación, conservación de trámites o retroacción del procedimiento. La nulidad del Plan General arrastra a su vez la de todos los Planes de desarrollo. La lista de sentencias es interminable. Sin intención de ser exhaustivo, podemos citar, entre otras muchas, las siguientes: 10 de mayo de 2011 (recurso casación 2072/2007), 31 de mayo de 2011 (recurso casación 1221/2009), 1 de junio de 2011 (recurso casación 1854/2009), de 18 de noviembre de 2011 (recurso casación 5883/2008), de 28 de septiembre de 2012 (recurso casación 1009/2011), 18 de octubre de 2013 (recurso casación 4016/2012), 12 de mayo de 2015 (recurso casación 1920/2013), 25 de mayo de 2015 (recurso casación), 6 de junio de 2015 (recurso casación 1710/2013) y 27 de noviembre de 2015 (recurso casación 831/2014).
De este modo, y para el caso de los Planes urbanísticos, nos encontramos con una suerte de nulidad que bien podemos calificar de “radioactiva”. No sólo se trata del grado mayor de ilegalidad conocido en nuestro ordenamiento, sino que además es altamente contaminante y destructiva, porque ni permite aprovechar nada de lo tramitado y contagia de modo letal al resto de Planes con los que el declarado nulo entra en contacto. Esta nulidad “radioactiva” de los Planes urbanísticos por cualquier defecto de procedimiento se ha llevado por delante una larga lista de Planes Generales, muchos de ellos de poblaciones importantes. La lista de bajas es larga y no hace más que aumentar: Castellón de la Plana, Gijón, Ibiza, Marbella, Cartagena, Vigo, etc.
Todo el dinero y los esfuerzos empleados en la tramitación de cada uno de esos Planes tirados a la basura y sin provecho alguno. Y ello, la mayoría de las veces, por defectos en la tramitación del Plan fáciles de subsanar. La radicalidad de la nulidad que el Tribunal Supremo deriva de esos defectos impide conservar trámites y subsanar las omisiones: hay que hacer una nueva tramitación desde el principio. Tramitar un Plan General es una “labor titánica”, según la expresión utilizada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en su sentencia de 5 de diciembre de 2011 (recurso contencioso 1/429/2008). Más bien habría que decir que en la actualidad tramitar un Plan General es una misión imposible.
La incertidumbre que implica tramitar un Plan General convierte esa tarea en un peligroso juego de la oca en el que, cuando ya se vislumbra el final victorioso, se corre el riesgo de caer en esa casilla de la muerte en que se ha convertido la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que obliga a volver a comenzar de nuevo la partida desde la primera de las casillas.
En el origen de la doctrina del Tribunal Supremo está la consideración de que el Plan urbanístico tiene naturaleza de reglamento. Siendo ello así, considera nuestro Tribunal que, como sucede con cualquier otro reglamento, toda vulneración de la Ley, sea de procedimiento o de fondo, determina su nulidad. Lo mismo sucedería con la Ley que vulnere la Constitución, sea por razones de forma o fondo: la consecuencia sería su nulidad radical.
2. Otras nulidades de pleno derecho sin los efectos “radioactivos” que se aplican a la nulidad del Plan urbanístico
2.1. La doble vara de medir: lo que se aplica a las nulidades de los planes no se exige en otros casos de nulidad por defectos de tramitación
No deja de resultar sorprendente que la radicalidad con la que se aplica el dogma de la nulidad de pleno derecho cuando se trata de los Planes urbanísticos se suavice cuando se ha de aplicar a otro tipo de disposiciones reglamentarias, o incluso a Leyes.
Vamos a examinar brevemente dos supuestos concretos: el resuelto por el Tribunal Supremo en su sentencia del de 22 de abril de 2014 (recurso 73/2013); y el resuelto por el Tribunal Constitucional en su sentencia 13/2015, de 5 de febrero.
2.2. La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 2014 (recurso 72/2013)
Esta sentencia resuelve el recurso interpuesto contra el Real Decreto 1422/2012, de 5 de octubre, que estableció las servidumbres del aeropuerto de Lleida-Alguaire.
El Tribunal Supremo comprueba que en su tramitación se ha omitido un trámite esencial: no se ha dado audiencia a una Comunidad Autónoma y a un Ayuntamiento que estaban afectados por la disposición.
Según el Tribunal Supremo, la omisión de este trámite “vicia de nulidad desde el punto de vista formal al Real Decreto”.
Sin embargo, en este caso esta nulidad de pleno derecho por defecto de forma no viene acompañada de los efectos propios de esta figura: los efectos ex tunc de la nulidad, la imposibilidad de la subsanación, la necesidad de una nueva tramitación desde su inicio.
Contrariamente, en el fundamento de derecho séptimo de la sentencia el Tribunal Supremo argumenta lo siguiente:
“(...)la declaración de nulidad de este último Real Decreto, debida al motivo formal ya expuesto, ha de ir acompañada de una limitación temporal -y excepcional- de la eficacia de nuestra sentencia, limitación que imponen razones imperiosas ligadas precisamente a la seguridad de la navegación aérea.
En efecto, una vez comprobado que el régimen sustantivo de las servidumbres impuestas y de sus mecanismos de control (tanto para los actos como para los planes urbanísticos o de uso del suelo) es conforme a Derecho, la declaración de nulidad del Real Decreto 1422/2012 basada exclusivamente en motivos formales no puede tener como efecto inmediato que la navegación aérea con origen o destino en el aeropuerto de Lérida quede desprovista de las indispensables garantías de seguridad en atención a las cuales se prevén aquellas servidumbres (y su régimen de control preventivo).
Aun cuando los artículos 71 y 72 de la Ley Jurisdiccional no contemplan de modo expreso la limitación de los efectos de las sentencias que acojan pretensiones de nulidad de los actos administrativos, la Sala estima que ante circunstancias excepcionales, y por razones muy cualificadas que atañen a la seguridad y a la vida de las personas, nada obsta a que se mantenga temporalmente la eficacia del acto anulado, en tanto es subsanado el defecto formal determinante de la nulidad de aquellos actos.”
Como vemos, en ese caso el Tribunal Supremo, incluso sin que exista una previsión legal que lo permita, considera que ha de limitar los efectos de su sentencia, ello para no dejar sin regular la servidumbre del aeropuerto en cuestión, que es lo que sucedería como consecuencia de la declaración de nulidad del Real Decreto.
Y es así como, en el fallo de la sentencia, además de declarar nulo el Real Decreto, se acuerda lo siguiente:
“Mantener, excepcional y provisionalmente, la eficacia de las servidumbres aeronáuticas establecidas en el Real Decreto 1422/2012, así como de las medidas de control impuestas respecto de ellas por aplicación del artículo 29 del Decreto 584/1972, en tanto en cuanto no se apruebe un nuevo Real Decreto que sustituya al ahora anulado.”
Así pues, la nulidad del Real Decreto no produce efectos inmediatos, sino que se demora en el tiempo con el fin de que pueda aprobarse un nuevo Real Decreto que subsane el defecto de forma que determina la nulidad.
Una solución nunca aplicada en el caso de los Planes urbanísticos.
2.3. La sentencia del Tribunal Constitucional de 13/2015, 5 de febrero de 2015
Esta sentencia del Tribunal Constitucional resuelve el recurso de inconstitucionalidad presentado contra determinadas Disposiciones adicionales y transitorias de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
El Tribunal Constitucional declara la “inconstitucionalidad y nulidad” de la disposición adicional decimoquinta, la disposición transitoria segunda, la disposición derogatoria única, apartado tercero, y las disposiciones finales segunda y tercera de la citada Ley. La declaración de inconstitucionalidad y la consiguiente nulidad de pleno derecho de estas disposiciones de la Ley lo es por motivos de procedimiento: no se han solicitado determinados informes previos, que resultaban obligados conforme a lo establecido en el Estatuto de autonomía de Aragón, que forma parte del bloque de constitucionalidad.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional difiere en el tiempo los efectos jurídicos de la nulidad. En concreto, en el fundamento de derecho quinto de la sentencia se dice lo siguiente:
“La nulidad inmediata que, como regla y de acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, sigue a un pronunciamiento de inconstitucionalidad, debe ser matizada en este caso concreto ya que todas estas disposiciones se refieren al régimen de transferencias hídricas a través del Acueducto Tajo-Segura, cuya trascendencia está fuera de toda duda de suerte que la anulación de las normas antes mencionadas es susceptible de generar graves perjuicios a los intereses generales. Por tanto, para cohonestar por un lado la exigencia procedimental del informe previo de la Comunidad Autónoma de Aragón, y, por otro, los propios intereses de las restantes Comunidades Autónomas afectadas por el trasvase y del resto de los destinatarios de la norma que podrían experimentar un perjuicio derivado de vacíos normativos, la nulidad derivada de la declaración de inconstitucionalidad debe quedar diferida por el plazo de un año, a partir de la publicación de esta sentencia, periodo de tiempo en el que se deberá proceder a sustituir las normas declaradas nulas una vez observado el procedimiento del informe previo emitido por la Comunidad Autónoma de Aragón (en el mismo sentido, STC 164/2013, de 26 de septiembre, FJ 7, y 164/2014, de 7 de octubre, FJ 3, en ambos casos por referencia a la participación del Parlamento de Canarias).“
Por lo tanto, se difiere la eficacia de la nulidad en el plazo de un año, para dar tiempo a que se subsane el defecto procedimental y pueda volverse a aprobar la Ley. Si en el caso de la sentencia del Tribunal Supremo la nulidad con efectos diferidos en el tiempo se justificaba en los intereses generales que se salvaguardan a través de las servidumbres aéreas, en este caso ello se justifica en los “graves intereses para los intereses generales· que implicaría dejar sin regulación el régimen de transferencias hídricas a través del acueducto Tajo-Segura”.
De nuevo aquí vemos como un supuesto de nulidad de pleno derecho no implica tampoco los radicales efectos que los Tribunales sí aplican en todo caso cuando se trata de un Plan General.
2.4. Recapitulación: el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional contemplan una nulidad de pleno derecho con efectos diferidos en el tiempo
Las dos sentencias que hemos comentado nos muestran cómo tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional, en casos distintos al de los Planes urbanísticos, no han visto dificultad en admitir, por razones de interés general, que la nulidad de pleno derecho por defectos de procedimiento, en lugar de los efectos ex tunc propios de la figura, se convierta en una nulidad con efectos diferidos en el tiempo, para dar la posibilidad a que se subsane el defecto de procedimiento que está en el origen de esa nulidad.
Los intereses públicos a los que sirve el urbanismo, ¿no podrían también dar lugar a que se pudiera aplicar esta misma solución en el caso de los Planes? ¿Por qué no?
3. El artículo L600-9 del Código de Urbanismo francés
La Ley francesa nº 2014-366, de 24 de marzo de 2014, conocida como la Ley para el acceso a la vivienda y un urbanismo renovado, añadió al Código Urbanístico francés el nuevo artículo L600-9. La redacción ahora vigente de este precepto es la establecida por la Ordenanza nº 2015-1174, de 23 de septiembre de 2015.
El artículo L600-9 del Código Urbanístico francés permite al juez administrativo que conoce un recurso interpuesto contra un plan urbanístico, cuando el motivo alegado consiste en un vicio de procedimiento, suspender el procedimiento judicial y fijar un plazo en el que la Administración puede subsanar ese defecto. Durante ese período, el Plan recurrido sigue en vigor. Subsanado por la Administración el defecto de procedimiento, el juez resuelve el recurso.
El legislador francés ha ideado así un mecanismo que permite regularizar los defectos de procedimiento en la tramitación del Plan urbanístico incluso cuando éste está ya recurrido ante el juez administrativo. Se pretende así reforzar la seguridad jurídica que está detrás de la aplicación de un Plan y se minimiza la posibilidad de que puedan anularse planes por razones de forma que pueden ser subsanadas.
La medida se ha justificado en las graves consecuencias que tiene para el municipio la anulación de su plan urbanístico. Ello es especialmente desproporcionado cuando el defecto o vicio de procedimiento detectado es fácil de corregir. Con esta previsión, de algún modo se le da una segunda oportunidad al Plan, antes de su anulación. Lo que se pretende es precisamente evitar tener que reiniciar todo el largo y costoso procedimiento de aprobación de un plan urbanístico.
El artículo L600-9 del Código Urbanístico francés está siendo ya aplicado con éxito por los Tribunales administrativos franceses. Un ejemplo de ello es la resolución del Tribunal Administrativo de Versalles de 10 de julio de 2015 (resolución 1301549). En este caso se recurre la aprobación del Plan urbanístico del municipio de Saultx-Marchais. El Tribunal, después de descartar los otros motivos de impugnación, concluye que el único motivo que podría determinar su anulación es que no está acreditado el cumplimiento del trámite previsto en el artículo L123-9 del Código Urbanístico francés, que exige un informe de determinados Consejos. Así las cosas, en esta resolución el Tribunal Administrativo de Versalles aplica el artículo L600-9 y suspende el procedimiento judicial otorgando al municipio un plazo de 9 meses para que pueda subsanar esa omisión. Durante el plazo, el Plan urbanístico sigue vigente. Subsanado el trámite omitido, el Tribunal volverá a pronunciarse, y, si se ha corregido la omisión, desestimará el recurso,
4. La necesidad de aplicar las anteriores soluciones a los defectos de procedimiento en la aprobación de los Planes urbanísticos
Pese a que en estos momentos el Tribunal Supremo parezca haberlo olvidado, lo cierto es que ha existido una tradición doctrinal y jurisprudencial que, a partir de las peculiaridades propias del Plan urbanístico (que, pese a su naturaleza de disposición general, presenta características que lo asemejan a ciertos efectos a los proyectos de obra), admitía con normalidad la posibilidad de que, ante un defecto formal, fuera posible la conservación de trámites, la retroacción del procedimiento, la subsanación del defecto de forma y la reanudación del procedimiento sin tener que reiniciar desde el principio la tramitación.
Decretar la nulidad radical de pleno derecho de un instrumento de planeamiento sin posibilidad alguna de convalidación, subsanación o conservación de trámites ante cualquier defecto en su tramitación, implica un derroche de medios y recursos que no resulta aceptable.
Que el Plan urbanístico, pese a su naturaleza de disposición reglamentaria, tiene rasgos muy peculiares ha sido siempre destacado por la doctrina.
Ya en sus Lecciones de Derecho Urbanístico (Editorial Cívitas, 1981) lo señalaban los profesores Eduardo García de Enterría y Luciano Parejo Alfonso, al indicar que el Plan es “una norma cuya singularidad radica en que incorpora a sí misma la fase de su ejecución, prefigurando de forma absoluta el resultado de su aplicación”, lo que no puede predicarse de una disposición reglamentaria ordinaria. Para estos autores el Plan desde un punto de vista formal es “una disposición de carácter general”, y desde un punto de vista material “una disposición legal de complemento” de la legislación urbanística. El Plan no es una simple norma ni un acto administrativo general o singular, sino algo nuevo que engloba lo que antes eran dos figuras distintas: la Ordenanza y el proyecto de obra. Según estos dos autores, “ese contenido complejo” es el que “contribuye decisivamente a singularizar el Plan como norma” y lo que explica que “su procedimiento de elaboración y el régimen de su publicidad y efectos es específico y singular”.
Casi treinta años después, en su libro Derecho Urbanístico Común (Editorial Iustel, 2009) José María Baño León señala también que el plan urbanístico es “un documento complejo” y que “conceptualmente la noción de plan es más amplia que la de norma”. Los Planes son “algo más que normas”. El Plan es “un complejo sistemático de reglas, principios, fines y proyectos concretos con un ámbito territorial determinado”. Y eso es lo que explica, según señala este autor, que la asimilación de los planes a los reglamentos “no es total”, sino que existen determinadas peculiaridades.
El profesor Gabriel Doménech Pascual, en su libro La invalidez de los Reglamentos (Tirant lo Blanch, 2002), ha dado a conocer entre nosotros la reacción legislativa que existió hace unos años en Alemania ante la proliferación de sentencias anulatorias de Planes urbanísticos por defectos formales. Como señala este autor, la declaración de nulidad del plan producía una gran inseguridad jurídica, sobre todo, cuando la invalidez obedecía a un “vicio oculto” que quedaba al descubierto transcurrido un largo periodo de tiempo desde que el plan en cuestión había sido publicado. La anulación de esta disposición reglamentaria frustraba la consecución de los intereses públicos perseguidos por la misma, sumía en la incertidumbre al Municipio y a los ciudadanos que habían realizado inversiones confiando en la validez del plan y, a veces, causaba lesiones patrimoniales de las que tenía que responder la Entidad local. Con cierta frecuencia, la ilegalidad de un plan era fruto de una sorpresiva creación jurisprudencial que, en la práctica, actuaba con eficacia retroactiva, por lo que los Municipios difícilmente podían prever y evitar la invalidez de aquél. Ante esa situación existió una reacción del legislador urbanístico, que limitó la posibilidad de recurrir los planes por defectos de procedimiento, limitó los defectos de forma que daban lugar a la nulidad del Plan, contempló la posibilidad de que, una vez subsanados los vicios de forma o de procedimiento de un plan urbanístico, éste pudiese entrar en vigor con eficacia retroactiva y consagró el principio general de conservación del Plan.
Como hemos visto, ahora es también el Código urbanístico francés el que ha incorporado una regla que permite al juez administrativo que conoce la impugnación de un plan suspender el proceso para dar a la Administración la posibilidad de subsane el defecto procedimental alegado.
La situación a la que da lugar, por su rigidez, la jurisprudencia a la que al comienzo nos hemos referido está llegando a ser insostenible. Algunos integrantes del Tribunal Supremo parece que comienzan a ser conscientes de ello. Así podría deducirse del voto particular presentado por los Magistrados José Suay Rincón y Mariano Oro Pulido y López a la sentencia de 6 de octubre de 2015 (recurso casación 2676/2012), que ha declarado la nulidad, sin opción de subsanación, del Plan de Ordenación Territorial de Costa del Sol Occidental por no haberse solicitado en el procedimiento el llamado informe de género. En este voto particular se recuerda que el auténtico foco de la controversia está en la consideración de los planes como reglamentos y recuerda que “una jurisprudencia algo más lejana en el tiempo venía a considerar que los planes urbanísticos tenían una naturaleza asimilada a la de las disposiciones de carácter general”. El voto particular afirma que “la consideración de los planes como disposiciones de carácter general no quiere decir que les resulten de aplicación sin más las mismas previsiones normativas sin excepción de ningún género”.
Recientemente, Juan Alfonso Santamaría Pastor ha cuestionado de forma brillante la doctrina del Tribunal Supremo a la que nos venimos refiriendo (en “Muerte y transfiguración de la desviación de poder: sobre las sentencias anulatorias de Planes urbanísticos”, Revista de Administración Pública nº 195, septiembre-diciembre 2014, págs. 197 y siguientes). El autor nos recuerda que “es unánime el estupor que todas las Comunidades Autónomas y numerosos Ayuntamientos expresan hoy hacia el elevado número de sentencias que estiman los recursos interpuestos contra acuerdos de aprobación de planes urbanísticos (de todos los niveles), así como contra los de modificación puntual de los mismos, decretando su nulidad de pleno derecho.”
De no cambiar el Tribunal Supremo su jurisprudencia, aplicando soluciones como las que hemos visto que se emplean en supuestos semejantes, en algún momento será necesaria una modificación legislativa. De lo contrario, el Plan urbanístico se va a convertir en una especie en vías de extinción.
Se ha desaprovechado la oportunidad que ofrecía la tramitación de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que hubiera podido introducir la figura del plan, como categoría intermedia entre el acto administrativo y el reglamento, regulando sus peculiaridades, permitiendo la subsanación y la conservación de trámites y restringiendo las causas de nulidad de pleno por razones de forma.
Es dudoso que el legislador autonómico pueda solucionar por sí solo este problema, pues, de hacerlo, seguramente estaría invadiendo competencias que son propias del Estado. Es el Estado, bien sea modificando la Ley de Suelo, bien sea modificando la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el que debería introducir entre nosotros unas soluciones semejantes a las previstas en la legislación francesa y alemana, a las que nos hemos referido, siguiendo el camino abierto por las sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional de las que también nos hemos ocupado. Es necesario hacerlo, si no queremos que la figura del Plan urbanístico acabe por desaparecer.
