1. Introducción
El presente trabajo tiene por objeto analizar los sistemas definanciación de los Estados español y alemán.Los sistemas de financiación, según una creenciafuertemente generalizada, constituyen el marco de referenciaconfigurador del sistema de ingresos y gastos de los entes públicos.Más allá de esta dimensión estrictamenteeconómica, que si bien es la principal no es la única ymás importante, la financiación se configura como unade las principales fuentes de lucha de poder en los modernos Estadossociales y democráticos de Derecho que operan en su interioruna distribución territorial del poder en diversos entesterritoriales (en el caso que aquí nos ocupa: las ComunidadesAutónomas españolas y los Estados Federados o Länderalemanes).
En este trabajo sostengo dos hipótesis básicas.
Primera, que el mayor o menor grado de éxito de un sistemade financiación no se puede determinar considerandoaisladamente el mismo sistema, sino que el éxito se consigueen la medida en que el mismo sistema garantiza los principios dejusticia, eficacia, eficiencia y solidaridad (correctamenteconceptuados y no torticeramente aplicados como después severá) y estos se conecten de forma efectiva con otrasvariables objetivamente relevantes como competencias, demografía,actividad económica, población, etc.
Segunda, que estos principios y su conexión efectiva conestas variables se garantiza de forma más satisfactoria en elmodelo alemán que en el modelo español.
Para la comprobación de estas hipótesis seguirétres etapas. En la primera efectuaré un conjunto deconsideraciones generales alrededor de cuál es el contexto ylos parámetros en los cuales se mueven y se habrían demover los sistemas de financiación en los diferentes modelosde Estados descentralizados. En segundo lugar, analizaré lasregulaciones constitucionales financieras española y alemana.Finalmente, vistas las grandes líneas constitucionales de lahacienda española y alemana, verificaré empíricamenteque el modelo alemán se aproxima más, sin lugar a dudasque el español, a los parámetros ideales de aquello quehabría de representar un buen sistema de financiación.
2. Los sistemas de financiación
2.1. La financiación en el conjunto del sistemapolítico-institucional
La autonomía política, tanto en los sistemasfederales como en el Estado autonómico, requiere unasinstituciones representativas y una distribución decompetencias que delimite los poderes respectivos, pero precisatambién y sobre todo una repartición equitativa de losrecursos financieros que permita realizar a los Länder o CCAAlas políticas públicas que los gobernantes decidansobre las competencias que les corresponden.
En el Derecho Comparado del federalismo existente, existensistemas de financiación muy diferentes. En unos, como elamericano, predomina la separación de tributos entre laFederación y los Estados. En otros, como el alemán,destaca la exacción de los tributos por la Federación yla participación de los Länder en los ingresos deaquélla. En general, la mayoría de Estados federalesutilizan sistemas mixtos con las siguientes características.Primera, existencia de diferentes tipos de ingresos atribuyendoalgunos tributos a la Federación y otros a los Estados.Segunda, estableciendo transferencias de recursos o la participaciónde una instancia en los ingresos de otra. Tercera, fijando lasposibilidades y los límites del endeudamiento. Cuarta, creandofondos de solidaridad o de reequilibrio territorial.
En todo caso, se estima fundamental que los Estados miembroscuenten con recursos estables, fijados objetivamente y previsibles,para evitar que la Federación pueda presionar políticamentea los Estados aprovechando sus necesidades económicas.Juntamente al sistema de ingresos, desarrollan un papel importantelas reglas sobre el gasto público, porque el nivel deautogobierno efectivo de los Estados puede variar según elgrado de libertad que posean para fijar libremente la destinaciónde los recursos. Desde este punto de vista se suele distinguir entretransferencias condicionadas e incondicionadas, según esténdestinadas a un objetivo concreto o sean de libre disposiciónpor los Estados1.
En esta pequeña contextualización descrita por elprofesor Aja, podemos encontrar algunos de los elementos mencionadosen la primera hipótesis del trabajo apuntada en laintroducción.
En efecto, una primera variable de conexión con el sistemade financiación es el concepto de competencia entendido éstecomo ámbito material de actuación en el cual se ostentauna responsabilidad pública a un determinado nivel(legislativo, reglamentario, ejecutivo). En este sentido, laconclusión es clara y rotunda. A mayor nivel competencial(mayores responsabilidades públicas) le corresponde mayorasignación de recursos financieros. Obviamente, la graduaciónde este incremento de recursos irá en función del nivelsobre el cual se ostenta la mencionada responsabilidad. Asípues, a mayor responsabilidad mayor incremento de recursos y,correlativamente, a menor responsabilidad menor incremento derecursos.
Una segunda variable relacionada con la financiación es lamención a fondos de solidaridad o de reequilibrio territorial.En efecto, en todos los sistemas políticos dedescentralización del poder es constatable la alusión aprincipios de solidaridad o de reequilibrio territorial entre losdiferentes entes territoriales. Así pues, debemos considerarcomo relevantes los siguientes elementos fácticos. Primero,que la actividad económica se concentra en unas zonas conmayor intensidad que en otras. Segundo, que la población sedistribuye de forma desigual a lo largo y ancho de todo el territoriodel Estado. Tercero, que mayor densidad de población no ha dedesembocar necesariamente en mayor actividad económica.Cuarto, que mayor extensión territorial no conducenecesariamente a mayor concentración de población.
La determinación de las causas de estas asimetríasde hecho corresponde a la Historia y a la Sociología y, portanto, no nos detendremos aquí en la determinación delas mismas. No obstante, la Ciencia Política sí que hade considerar y tener en cuenta estas variables, en especial cuandopretende analizar y entender en profundidad ciertos elementos delsistema político-institucional de un determinado Estado.
Profundizando en esta línea, todo sistema político através de sus instrumentos de intervención, entre loscuales se encuentra la distribución de los recursos públicos–financiación-, debe aspirar a asegurar unos estándaresmínimos en lo que se refiere a la recepción de lasprestaciones públicas. Fijémonos bien en lasconsecuencias de esta última afirmación que soncruciales para un correcto enjuiciamiento sobre la mayor o menorjusticia de los sistemas de financiación genéricamenteconsiderados.
Dicho de una manera más gráfica, la idea subyacentevendría a ser algo parecido a la siguiente afirmación:cualquier ciudadano independientemente del lugar del territorio en elque resida ha de tener asegurado un determinado mínimo en larecepción de las prestaciones públicas. Esto esradicalmente distinto a la tesis ampliamente extendida de que todoslos ciudadanos han de tener los mismos derechos independientementedel territorio en el que se encuentren. Esta última visiónnos conduce irremediablemente a la homogeneización que sueledesembocar en gravísima injusticia material. Al contrario, laperspectiva del estándar mínimo –inmune a lalocalización geográfica-, garantiza una igualdad básicageneral y a partir de la misma una diferenciación entreterritorios en función de las voluntades políticasanheladas por los respectivos gobiernos de los entes territoriales.
En definitiva y para acabar de cerrar el argumento, la finalidadde los mencionados instrumentos de solidaridad y de reequilibrioterritorial ha de ser el aseguramiento de un estándar mínimogeneral en todo el territorio. Así pues, aquellos territorioscon mayores capacidades han de contribuir con aquellos territoriosmás desfavorecidos para que los ciudadanos de éstosúltimos puedan disfrutar un estándar mínimo deprestaciones públicas. La pretensión alternativa deigualar condiciones materiales entre ciudadanos de diferentesterritorios supone la perversión de los mecanismos desolidaridad y de reequilibrio ya que nos conduce irremediablemente ala homogeneización que trata de forma igual situacionessustancialmente diferentes y niega, de paso, un despliegue efectivodel concepto de autonomía política.
Cuestión bien distinta y no exenta de dificultadespolíticas y jurídicas es la definición delcontenido de este estándar. No obstante, hay una cuestiónmeridianamente clara: la definición del mencionado estándarcorresponde al Estado-Federación como garante de los interesesgenerales de todos los ciudadanos, con independencia del entesubestatal (CCAA) o subfederal (Länder) en el cual estos seubiquen.
Intuitivamente, podemos pensar que la definición de esteestándar mínimo es algo que sólo interesa aaquellos territorios mejor posicionados económicamente, puescuanto menor sea el mínimo asegurado, menor será suesfuerzo en la contribución al reequilibrio territorial. Unavisión superficial de la cuestión, efectivamente, nosconduce hacia esta conclusión. Ahora bien, si lo analizamoscon mayor detenimiento y rigor, también podemos observar queen el actual contexto de globalización caracterizado por unagran movilidad de recursos personales no solo entre diferentesEstados sino también en el interior de los mismos Estados,creo que es plausible hacer la siguiente reflexión. Unapersona que en el lugar de origen disponga de unos estándaressuperiores a la media, también querrá asegurarse cuandosalga del mismo hacia otras zonas menos afortunadas, los mejoresestándares posibles de prestaciones públicas.
Finalmente, la última variable apuntada por Aja hacereferencia a la otra cara de la moneda, es decir, al gasto público.En este sentido, el mencionado autor plantea un conjunto deprincipios como estabilidad, fijación objetiva de los recursosy previsibilidad. La presencia o ausencia de estos parámetrossuelen desembocar en una mayor justicia o injusticia del sistema definanciación. En esta línea, es evidente que unasfuentes de ingresos inestables pueden condicionar de manerasustancial aquellas políticas públicas cruciales parael desarrollo económico (infraestructuras) o la cohesiónsocial (inmigración) de un determinado territorio. Un nivel deinseguridad demasiado elevado en los ingresos puede ser un graveobstáculo para este tipo de políticas estratégicasa medio-largo plazo. En este punto, es clave la distinción queAja efectúa entre transferencias condicionadas eincondicionadas, dado que sólo las últimas sonlibremente disponibles por los respectivos gobiernos.
De los diferentes elementos condicionadores del sistema definanciación mencionados y desarrollados hasta ahora (nivelcompetencial, fondos de solidaridad o de reequilibrio territorial yprincipios relativos al gasto público), debe hacerse unamención específica en relación al segundo punto,mecanismos de solidaridad y/o reequilibrio territorial- por suespecial incidencia en la configuración final del sistema definanciación.
Como ya hemos apuntado más arriba, los genéricamentellamados mecanismos de solidaridad o de reequilibrio territorialtienen como punto de partida las múltiples asimetríasde hecho que existen en el territorio de un mismo Estado.
Primera, la población no está uniformementedistribuida en el territorio, sino que en ciertas zonas se concentramayor cantidad de gente que en otras.
Segunda, los territorios tienen dimensiones diversas, dándosecasos de grandes territorios con baja densidad de población yotros más reducidos con mayor concentraciónpoblacional.
Tercera, la actividad económica es variada y diversa; enunas zonas el sector productivo fundamental es el sector primario(agricultura), en otras prima el secundario (industria) y en otras elterciario (servicios).
Como dijimos antes, estas asimetrías de hecho han de serdebidamente consideradas y analizadas a la hora de diseñar unsistema de financiación que responda efectivamente a losprincipios de justicia, eficacia, eficiencia y solidaridad.
Aviso que, a esta altura de la exposición, mi enfoquecogerá una dimensión más económica quepolitológica. Dimensión económica que considero,sin ninguna duda, necesaria para enjuiciar la mayor o menoradecuación del sistema resultante a los principios de eficaciay eficiencia. Así pues, sería interesante que comoejercicio intelectual previo de carácter metodológiconos preguntásemos cuál ha de ser la finalidadprimordial de los mencionados mecanismos de solidaridad yreequilibrio territorial, teniendo en cuenta que nuestro punto departida son las asimetrías socioeconómicas como hechodado que se produce en el interior del territorio del Estado. Algunospueden pensar, entre los cuales me incluyo humildemente, que larespuesta es meridianamente obvia.
Efectivamente, una solidaridad interterritorial bien entendida sehabría de traducir en la siguiente consideración. Queaquellos territorios más favorecidos por las asimetríassocioeconómicas. Diciéndolo más llanamente,aquellas zonas con mayor capacidad de generar riqueza y con mayorcapital humano habrían de contribuir económicamente aldesarrollo y modernización de los territorios másdepauperados o que tuvieran mayores dificultades para desarrollarseeconómicamente. Parece una conclusión tan obvia que sehace difícilmente refutable y rechazable. No perdamos de vistaque lo que aquí estamos definiendo es un objetivo: ¿cuáles el objetivo de la solidaridad interterritorial? Una cuestiónbien distinta es la definición de los medios para llegar aeste objetivo: ¿tenemos definido el objetivo, como llegamos aél? Estos medios son, por tanto, instrumentos para laconsecución de la finalidad. Los mismos pueden ser múltiplesy muy variados. No obstante, no es objeto de este trabajo hacer unaenumeración exhaustiva de los mismos así como ladeterminación de los más idóneos. Esta cuestiónes competencia de la Economía.
Si aceptamos el objetivo definido más arriba, esto noslleva a una consecuencia también más o menoscontundente. Con carácter progresivo y nunca de forma súbita,los territorios contribuyentes deberían ir reduciendo lascuantías de sus transferencias hasta llegar a su eliminación.Paralelamente, los que en el pasado eren receptores de ayuda, en elpresente habrían de reflejar un progreso socioeconómicocoherente con las transferencias y los instrumentos aplicados sobrelos mismos para incentivar su desarrollo estructural. Igualmente,aquellos que en el pasado fueron receptores habrían de aspirara ser en un futuro potenciales contribuyentes.
Ciertamente, esta evolución debería contemplarse conorgullo dado que aquellos necesitados de ayuda en el pasado pasaríana ser contribuyentes de futuro, la cual cosa no es sino laconstatación empírica de un mejor bienestarsocioeconómico, un progreso real y palpable y no meraespeculación teórica.
Creo poder afirmar sin excesivo miedo al error o a laequivocación, que nadie puede cuestionar este significado desolidaridad interterritorial. Es más, cualquiera que niegueeste significado de solidaridad estará en óptimaposición para lanzar piedras sobre su propio tejado. Estimularel desarrollo económico de otros territorios no sólo esloable en términos morales, sino que es económicamenteeficiente para aquel o aquellos que lo promuevan con su actuación.Como resultado del mencionado progreso económico y social, elinicial receptor pasa a convertirse en más que probablecomprador-consumidor-cliente de los productos y servicios procedentesde otros territorios.
Por tanto, una solidaridad así entendida garantiza tresfinalidades esenciales.
Primera, promueve un efectivo desarrollo económico deaquellas zonas menos favorecidas socioeconómicamente, enconcreto, promueve la mejora de las condiciones materiales de vida desus ciudadanos.
Segunda, refuerza la cohesión social y territorial delEstado dado que todos los participantes obtienen ventajas: losreceptores ven mejorar su desarrollo y los contribuyentes ha creadopotenciales consumidores de sus bienes y servicios.
Tercera, una solidaridad así entendida no sólo esjustificable políticamente, sino que también lo eseconómicamente, ya que conjuga al mismo tiempo eficacia yeficiencia.
Ahora bien, y como todo, esta solidaridad también puedetener una aplicación torticera y, desde ese mismo momento, seconvierte en un poderoso instrumento al servicio de la másgrande injusticia material e ineficiencia económica. Eltránsito de una situación a la contraria opera de formarelativamente sencilla. Así, lo que antes era el objetivo–desarrollo socioeconómico- desaparece de un plumazo yel objetivo pasa a ser el mantenimiento y consolidación de undeterminado statu quo que con el paso del tiempo se va consolidando yenraizando y que al final es difícilmente erradicable, dadaslas profundas raíces sociales que ha desarrollado.
Les causas de esta aplicación torticera son diversas.Primera, oposición a aceptar cambios estructurales profundos.Segunda, incapacidad para incentivar los cambios necesarios. Tercera,mantenimiento de relaciones clientelares. Cuarta, voluntad demantener ciertos status quo en lugar de promover reconversiones.Quinta, utilización de las necesidades del territorio pordelante de las necesidades de las personas. Un estudio en profundidadde estas causas es competencia de la Sociología y no de laCiencia Política.
Las consecuencias de este tipo de solidaridad son funestas.
En primer lugar, en lugar de fomentar el esfuerzo y promover elcambio y la mejora, promueve el mantenimiento y el estancamiento alargo plazo. Es una posición estática contraria a lasdinámicas de cambio.
En segundo lugar, es una asignación extremadamenteineficiente de recursos, dado que éstos en lugar de producircambios y mejoras se utilizan para mantener y perpetuar la situaciónpresente, privando de los mismos así a aquellos que haríanun uso eficiente de los mismos para producir desarrollo. Finalmente,a largo plazo genera unas consecuencias desastrosas dado que losbeneficiarios interiorizan esta status como justo y acreedores delmismo y cualquier intento posterior de alteración recibe unafrontal oposición dadas las profundas raíces que elpaso del tiempo ha generado en los beneficiarios respecto a lajusticia e inalterabilidad de dicha situación.
En resumen, esta visión de la solidaridad corrompe sufinalidad primigenia, dado que promueve el “quedémonoscomo estamos, no nos esforcemos en promover cambios profundos ya quelos mismos, aunque necesarios, son incómodos y costosos”.Esta última expresión refleja perfectamente el ideariosubyacente de esta situación. Más allá de esto,supone una ineficiente asignación de recursos y a largo plazogenera dinámicas psicológicas funestas ya que losreceptores interiorizan como justo y propio aquello que de raízes injusto e injustificable, cualquiera que sea la dimensióndesde la que se analice.
2.2. Las grandes líneas de la hacienda autonómicay de los Länder
Tal y como ya hemos señalado más arriba, nuestrasdos unidades de análisis (España y Alemania)constituyen dos ejemplos de Estados modernos que operen en suinterior una descentralización territorial del poder políticoentendido éste como poder legislativo. Así pues, lasdos subunidades a considerar serán las CCAA españolas ylos Länder alemanes. De la misma forma que las respectivasConstituciones establecen una distribución de competencias máso menos clara entre ambas entes territoriales, las dos normasfundamentales también se encargan de fijar las grandes líneasdelimitadoras del sistema de repartición de los recursospúblicos así como de las reglas relativas al gastopúblico.
2.2.1. El marco constitucional de la hacienda autonómica
A diferencia de otras cuestiones, el legislador constituyenteespañol no se esforzó en exceso en esta cuestión.Una simple mirada nos confirma esta impresión, pues laregulación constitucional se limita a tres artículos,del 156 al 158 CE2.Esto es así en la medida en que, a diferencia de otrasmaterias donde el bloque de la constitucionalidad viene conformadopor las normas institucionales básicas: Constitución (CE) y Estatutos de Autonomía (EA), en el ámbito de lahacienda pública el mencionado bloque viene conformado por laConstitución, los Estatutos y una Ley Orgánica estatal- Ley Orgánica de Financiación de las ComunidadesAutónomas - (LOFCA).
La generalidad y brevedad de la regulación constitucionalha llevado a la doctrina a señalar que los contenidossustantivos de la hacienda pública autonómica hay queir a buscarlos a la mencionada LOFCA. Así, el artículo156 CE se limita a señalar los grandes principios del sistema:principio de autonomía financiera, principio de coordinacióncon la Hacienda estatal, principio de solidaridad entre todos losespañoles. Por otro lado, el artículo 157 tipifica lostipos de recursos de las CCAA y remite a la LOFCA para la concreciónde los mencionados recursos. Finalmente, el artículo 158 hacereferencia indirecta al mencionado estándar mínimo enlas prestaciones públicas así como a los mecanismos desolidaridad: Fondo de Compensación Interterritorial (FCI).
Sin perjuicio de análisis más profundos, laconfiguración constitucional de la hacienda públicaautonómica presenta serias insuficiencias.
Primera, una insuficiente y deficitaria regulación que noatribuye ninguna garantía institucional a las CCAA en estamateria.
Segunda, los grandes rasgos del esquema tributario autonómicono quedan definidos y su concreción depende en exceso de lavoluntad del legislador estatal.
Tercera, la hacienda autonómica se ubica –sin untítulo expreso- en el Título VIII –OrganizaciónTerritorial del Estado- en lugar de ser incluida en su lugar natural:Título VII –Economía y Hacienda- (éste esun indicador bien significativo).
Cuarta, ausencia de menciones a la dimensión económica,necesaria ésta en todo sistema de financiaciónmeridianamente serio: no se mencionan en lugar alguno los principiosde eficacia y eficiencia.
Quinta, debido a la omisión de la dimensióneconómica, se produce una excesiva reiteración ypotencial aplicación torticera del principio de solidaridad.
En resumen, estamos ante un sistema de distribución de losrecursos fuertemente centralizado en el Estado. La haciendaautonómica, por decirlo gráficamente, es un punto másdentro del esquema del modelo territorial, Título VIII, queconstitucionalmente no se integra en el mismo título que lahacienda estatal. Por tanto, por decirlo más llanamente, tieneun rango institucional de segundo orden carente de toda garantíaconstitucional. El régimen jurídico sustantivo vienefijado, en toda su extensión, por el legislador estatal(LOFCA), sobreponiéndose normativamente así al EA,norma institucional básica de cada CA. Todo esto combinado conla ausencia de toda mención a los principios de eficacia yeficiencia y un uso reiterado así como un concepto torticerode la solidaridad ha derivado en una gran homogeneización.Este hecho ha limitado de forma considerable una autonomíaefectiva por parte de aquellas CA con voluntad de establecer unautogobierno avanzado y diferenciado respecto el resto de CCAA. Entodo esto también ha contribuido de forma considerable unacuestión colateral de raíz competencial, pero conincidencia directa sobre la financiación autonómica: elartículo 149.1.1 CE3.
Esta delicada competencia es también conocida como cláusulade condiciones equivalentes de vida y es el núcleo de granparte de las disputas competenciales Estado – ComunidadesAutónomas y también, colateralmente, es un precepto conenorme incidencia y proyección sobre la financiaciónautonómica. Ciertamente, en función de cual sea elalcance y extensión con que se aplique el concepto deigualdad, así resultará una mayor o menor asimetríacompetencial y, por extensión, una mayor disparidad en lafinanciación autonómica entre diferentes territorios.Una aplicación extensiva del concepto de igualdad derivaráen una uniformidad competencial y financiera que por excesivamentehomogénea, derivará en injusta, ineficaz e ineficiente.Al contrario, una aplicación moderada del concepto de igualdadgarantizará una base mínima igual –estándarde partida- en todo el territorio, pero a partir de aquí noverá como un obstáculo el desarrollo competencial yfinanciero asimétrico según las potencialidades y lavoluntad política de las diferentes CCAA.
Una aplicación extensiva del principio de igualdad noslleva, más allá de una aparente igualdad formal paratodos, a graves injusticias materiales dado que se trata de la mismaforma a situaciones profundamente desiguales. El sistemainstitucional y, dentro del mismo, los sistemas de financiacióndeberían ser congruentes con las asimetrías de hechoque hay en la sociedad. Su modesta aspiración deberíaser la de contribuir a la reducción de estas diferencias, perobajo ningún concepto nunca ha de pretender eliminarlas porcompleto. Uniformizar financieramente realidades socioeconómicamentedispares, más allá de ineficaz e ineficiente, es unagravísima injusticia material. La solidaridadinterterritorial, más allá de ser un imperativo moral,rectamente aplicada es garantía de desarrollo económico.Ahora bien, cuando la solidaridad se gira en contra de aquel que lapractica –obligadamente- pasa a convertirse en abuso ydesemboca en grave injusticia material.
2.2.2. El marco constitucional de la hacienda de losLänder
De la misma manera que de la hacienda autonómica predicamoscon cierta facilidad su precariedad normativa, –sólotres diminutos artículos le dedica la CE y ubicadosseparadamente a los de la Hacienda estatal-, no podemos decir lomismo de la regulación constitucional alemana. En efecto, elcapítulo X titulado De la Hacienda –Das Finanzwesen-trata conjuntamente, a diferencia de la CE, las haciendas de laFederación y de los Länder en una extensa y densaregulación normativa (artículos 104 a 1154).
Este primer aspecto –regulación unitaria y extensadel ámbito material Hacienda- pone de relieve algunascaracterísticas importantes.
Primera, que el diseño institucional alemán, adiferencia del español, otorga igual relevancia a ambashaciendas (federal y estatal).
Segunda, que más allá de enumerar principiosgenerales, la regulación alemana entra en contenidosconcretos, evitando así la exclusividad regulatoria de la Leyordinaria, tal como sucedía en el diseño autonómico.
Sin perjuicio de que un análisis en detalle no es objeto deeste trabajo, sí que señalaremos los rasgos másrelevantes del marco constitucional de las haciendas de los EstadosFederados.
Primero, separación del gasto de acuerdo con lascompetencias de cada nivel territorial (artículo 104.a.1).
Segundo, configuración de espacios fiscales propios de cadaente: Federación –aduanas y monopolios fiscales-;Estados –consumo y lujo- (artículo 105).
Tercero, separación en la atribución de rendimientoscorrespondientes a la Federación (artículo 106.1) yEstados (artículo 106.2). Participación simétrica(50% cada ente) en los rendimientos de los impuestos llamados comunes(renta, sociedades, ventas). Se definen las reglas a seguir en lafijación de la participación de cada ente en losingresos (art. 106.3.1 y 2).
Cuarto, revisión de las participaciones fijadas cuando seproduzcan alteraciones significativas (art. 106.4).
Quinto, atribución a los municipios de una parte de losrendimientos del IRPF sobre la base de la cuantía satisfechapor sus habitantes (art. 106.5 – reforma 1997).
Sexto, atribución a los municipios de una parte de losrendimientos de los impuestos comunitarios (artículo 106.7).
Séptimo, compensación a los Länder por nuevosgastos causados por actuación de la Federación en losterritorios de los Länder (artículo 106.8).
Octavo, en muchos de los preceptos mencionados se hace referenciaa la necesidad de consentimiento del Consejo Federal.
Esta última nota es importantísima ya que implicauna participación activa de los Länder en la elaboraciónde la legislación de la Federación a través dela Cámara de Representación Territorial (Bundesrat).Este mecanismo garantiza la participación activa y laconformidad de los Länder en el contenido de la legislaciónfederal. Contrariamente, en España el Senado no cumple sufunción constitucional de representar a las CCAA y de lo cualderiva un altísimo nivel de conflictividad competencial ya quelas CCAA no participan en la definición de la legislaciónestatal.
En resumen, la regulación constitucional alemana pone derelieve las siguientes características.
Primera, racionalidad jurídica, dado que bajo el mismoepígrafe se aborda la regulación de la hacienda de losdiferentes entes públicos territoriales de la RepúblicaFederal Alemana –Federación, Länder, asociacionesde municipios y municipios-.
Segunda, garantía institucional de la hacienda estatal yaque en caso de infracción constitucional, a través dela legislación federal ordinaria, los afectados puedendefender sus intereses ante el Tribunal Constitucional. Esto no sueleocurrir en la práctica ya que la legislación federallleva en su mochila la participación activa de los Ländera través del Bundesrat.
Tercera, a pesar de la fijación de las líneasmaestras del sistema que prevé la regulaciónconstitucional, por si acaso, el Bundesrat ostenta un papel clavederivado de su necesidad de aprobación en la gran mayoríade las cuestiones que la Constitución remite al desarrollolegislativo ordinario.
Cuarta, el diseño institucional alemán promueve unelevado grado de cooperación entre Federación y Länderya que en la mayoría de cuestiones sensibles –y ladistribución de los recursos públicas es una de ellas-la legislación federal es, en mayor o menor medida,coproducción de éstos a través de la necesidadde contar con la aprobación del Consejo Federal que representaa los mismos.
Quinta, la escasa alusión al término solidaridad noconstituye obstáculo alguno para la efectiva realizaciónde la misma, la cual se consigue a través del consensonecesario Federación-Länder para la aprobación delas correspondientes Leyes.
Así, el espíritu que subyace a esta regulaciónes la igualdad de trato entre Federación y Estados,ateniéndose cada uno a las competencias y necesidadesrespectivas. No se da un papel preeminente a ninguno de los dos entesterritoriales, sino que cada uno tiene unas competencias concretas aejercer para lo cual necesita de unos recursos financieros paralelosprevisibles y estables, sobre los cuales no debe interferir el otronivel territorial. En aquellos ámbitos de actuaciónconcurrentes se impone la lógica del consenso incentivada porla definición del modelo institucional alemán –conocidoen la doctrina como federalismo cooperativo- donde prima la necesidadde acuerdo de las dos cámaras para el desarrollo legislativode ciertas materias.
3. Conclusión
En este último punto del trabajo hemos de concluir, conbase en los dos modelos analizados –Autonomías españolasy Länder alemanes-, cuál de los dos modelos se acerca mása las características ideales definidas en el primer punto delpresente trabajo. Para hacerlo, y a efectos puramente recordatorios,haremos una breve reseña previa de las notas esenciales deambos sistemas. Siguiendo las consideraciones del profesor EliseoAja:
La Constitución española contiene unos principios ynormas muy generales sobre la financiación y, juntamente a laenumeración de algunas de las fuentes de recursos destinados alas CCAA, destaca el equilibrio que postula entre los principios deunidad, de autonomía financiera y de solidaridad. La autonomíafinanciera de las CCAA va ligada también al principio decoordinación entre la Hacienda del Estado y las Haciendasautonómicas. Esta generalidad de las normas constitucionalesotorga la máxima trascendencia a las leyes orgánicas yordinarias que contienen la regulación concreta de lafinanciación.
En segundo lugar, destaca la coexistencia de dos sistemas definanciación. El foral que corresponde a Navarra y al PaísVasco; y el general que incluye a las otras 15 CCAA. La diferenciaprincipal radica en que el primero otorga a los entes forales lafijación de la mayoría de los impuestos y surecaudación, de la cual pasan una parte al Estado paracompensar los servicios prestados por éste en sus territorios.En el sistema general, el Estado establece y gestiona la mayoríade los impuestos y transfiere una parte a las CCAA para financiar lascompetencias que les corresponden. Canarias sigue el régimengeneral, pero con particularidades importantes que derivan de surégimen económico y fiscal.
Aunque la mayoría de los autores considera que el sistemaforal permite una justicia tributaria equivalente a la del general,en la práctica los recursos de las 15 CCAA son sensiblementeinferiores a los obtenidos por las dos CCAA forales. Ello haprovocado en los últimos años duras críticas o,alternativamente, deseos de asumir el modelo foral. El PAR en Aragón;CIU y ERC en Cataluña han defendido en diferentes ocasiones laincorporación a sus CCAA de un pacto fiscal similar al foral.
Desde el punto de vista de la autonomía del gasto, esdecir, de la libertad de las CCAA para fijar la destinación delos recursos, tiene interés la distinción entrerecursos condicionados e incondicionados. Los recursosincondicionados son los ingresos propios y parte de lastransferencias para que las CCAA puedan fijar su destinacióncon total libertad. Son condicionados, en cambio, los recursosprovenientes de los fondos de solidaridad, porque van destinados aobras y programas concretos, aunque generalmente han estadopropuestos por las CCAA5.
En definitiva, la configuración constitucional de lahacienda autonómica presenta las siguientes características.
Primera, deficiente ubicación constitucional. En lugar deubicarse en el Título VII correspondiente a Economía yHacienda, se ubica como subapartado residual dentro del TítuloVIII.
Segunda, ausencia de cualquier tipo de garantíainstitucional, derivada del hecho de la excesiva generalidad de laregulación, que lo condiciona todo al desarrollo legislativoestatal (LOFCA).
Tercera, convivencia dentro del mismo Estado de 2 sistemassignificativamente antagónicos. El general, aplicable a 15CCAA, fuertemente centralizado, dirigido y controlado por el Estado.El foral, aplicable a 2 CCAA, fundamentado en antecedenteshistóricos, más cercanos a lógicas confederalesque sin duda a la lógica autonómica. Sistemas forales,por otro lado, ausentes de cualquier mecanismo de solidaridad con elsistema general.
Cuarta, inexistencia de mecanismos efectivos de participaciónautonómica en la conformación de la voluntad delEstado. Teóricamente, el Senado era el encargado de realizaresta función, pero su regulación efectiva lo hainhabilitado para ejercer como Cámara de RepresentaciónTerritorial. Esto explica, en parte, el altísimo nivel deconflictividad competencial Estado – CCAA.
Quinta, excesiva reiteración y obsesiónconstitucional por los principios de solidaridad e igualdad(artículos 156.1, 158.2, 149.1.1, 128.1, 130, 131.16).Igualdad aplicable tanto a la relación entre ciudadanos–igualdad de derechos- como a la igualdad entre territorios–igualdad competencial-.
La conjunción de estos factores ha dado como resultado unsistema fuertemente centralizado donde, por decirlo gráficamente,el Estado ha marcado el ritmo y las CCAA lo han ido siguiendo conescaso entusiasmo. Esto ha desembocado en un enfermizo afánuniformizador que, bajo el paraguas de lograr la igualdad entre todoslos ciudadanos, ha provocado gravísimos resultados deinjusticia material. Ello es lógico ya que se tratan con elmismo rasero situaciones –asimetrías de hecho-diametralmente antagónicas.
Por tanto, concluimos que el modelo español no es un buensistema de financiación ya que no garantiza una aplicaciónequilibrada de los principios de eficacia, eficiencia, justicia ysolidaridad. Problemas estos que con el paso del tiempo no tan solono han desaparecido, sino que intensifican su gravedad tal y como lodemuestra el actual debate político sobre el modelo de estadoque se ha iniciado con la reforma estatutaria catalana.
Analizado el caso autonómico, pasemos ahora a analizar lascaracterísticas de conjunto más relevantes de laregulación constitucional alemana en lo que se refiere a lahacienda de los Länder. Para una mejor comprensión de lasdiferencias existentes entre ambos sistemas, podemos ir resiguiendolas características establecidas para el modelo autonómico,y ver como las mismas resultan configuradas en el modelo alemán.
Primera, a diferencia de la incorrecta ubicaciónconstitucional de la hacienda autonómica, la ConstituciónAlemana garantiza esta sistemática ya que bajo un mismoepígrafe –Capítulo X- agrupa las reglasfinancieras relativas a los diferentes niveles territoriales de poderpresentes en Alemania (Federación, Länder, asociacionesde municipios, municipios).
Segunda, ante la precaria regulación española, -3diminutos artículos-, la regulación alemana es extensa-12 artículos- y, en ciertos puntos, quizá demasiadodensa.
Tercera, a diferencia de la dualidad española –regímenesgeneral y foral-, Alemania es en este aspecto estable y homogénea.Cuestión diferente que ha alterado significativamente estahomogeneidad fue la reunificación de 1989. Este hecho singularha provocado una cierta alteración de la situaciónanterior, ya que los territorios –y por extensión losciudadanos de éstos- de la parte oriental han recibido grandestransferencias de recursos de la parte occidental para disminuir losgrandes desequilibrios existentes entre ambas partes y modernizar asíla parte oriental. Este proceso ha de ser ejecutado prudentemente yaque un exceso de transferencias y una aplicación torticera delas mismas puede desvirtuar la idea de solidaridad y transformarla enuniformidad. Proceso complejo y largo en el tiempo, no exento detensiones y contradicciones –tal y como ha sucedido en lapráctica-.
Cuarta, a diferencia del Senado español –inhábiltácticamente para ejercer su primigenia funciónconstitucional-, la Cámara Alta alemana o Bundesrat síque representa efectivamente a los diferentes Länder. Éstostienen capacidad real y efectiva de detener la legislaciónfederal en curso, caso que esta interfiera en sus competencias. Estose traduce en que la legislación federal es coproduccióny, por tanto, voluntad de los diferentes Estados federados.
Quinta, a diferencia de la reiteración constitucionalespañola por la solidaridad y del papel preeminente del Estadoen este ámbito, la regulación alemana no sufre estedefecto ya que su diseño institucional favorece que, en lascuestiones más sensibles, se imponga la moderación y elequilibrio y, por tanto, no se legisle torticeramente a favor deninguno de los dos poderes.
Para acabar, del análisis comparativo efectuado resultaconstatado que el modelo alemán se aproxima más almodelo ideal de financiación al que habría de aspirarcualquier Estado moderno descentralizado con más de un nivelde poder político. Ello es así por tres razonesfundamentales:
Primera, el modelo institucional español es desequilibradoy promueve la preeminencia de uno de los poderes políticos–Estado-.
Segunda, el principio de solidaridad en el modelo alemán nose consigue a través de su reiteración constitucional,sino que la misma se garantiza a través del mencionadoequilibrio institucional. En el modelo español, la solidaridadse aplica torticeramente para conseguir la igualdad homogénea,cuando la realidad socioeconómica muestra clarísimasasimetrías de hecho –por ejemplo Cataluña-Euskadi/ Murcia-Extremadura-.
Tercera, el modelo español no permite una participaciónreal y efectiva de las CCAA en la definición de la legislaciónestatal, de lo cual se derivan altísimos índices deconflictividad competencial. Alemania garantiza esta participacióna través del poder de la Cámara Alta o Bundesrat en elprocedimiento legislativo.
Bibliografía
1. Eliseo Aja, El Estado Autonómico: Federalismo y hechosdiferenciales, Alianza 2003, páginas 134 a 136.
2. Constitución Española, de 28 de diciembre de1978.
3. Constitución Alemana: Ley Fundamental para la RepúblicaFederal de Alemania de 23 de mayo de 1949.
1Eliseo Aja, El Estado Autonómico: Federalismo y hechos diferenciales, Alianza 2003, páginas 134-135.
2Artículo 156.
1. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.
2. Las comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.
Artículo 157.
1. Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
e) El producto de las operaciones de crédito.
2. Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
3. Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado.
Artículo 158.
1. En los Presupuestos Generales del Estado podrán establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.
2. Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso.
3 Artículo 149.
1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
1.º La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
4 Ley Fundamental para la República Federal Alemana, de 23 de mayo de 1949:
http://www.constitucion.es/otras_constituciones/europa/alemania.html#capitulodiez
5Eliseo Aja, El Estado Autonómico: Federalismo y hechos diferenciales, Alianza 2003, páginas 135-136
6Artículo 156.
1. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.
Artículo 158.
2. Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso.
Artículo 149.1.
1.º La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
Artículo 128.
1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.
Artículo 130.
1. Los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles.
2. Con el mismo fin, se dispensará un tratamiento especial a las zonas de montaña.
Artículo 131.
1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.
' WHERE `BLG_articulos`.`id` = 4244 AND `BLG_articulos`.`cuerpo` = '1. Introducción
El presente trabajo tiene por objeto analizar los sistemas definanciación de los Estados español y alemán.Los sistemas de financiación, según una creenciafuertemente generalizada, constituyen el marco de referenciaconfigurador del sistema de ingresos y gastos de los entes públicos.Más allá de esta dimensión estrictamenteeconómica, que si bien es la principal no es la única ymás importante, la financiación se configura como unade las principales fuentes de lucha de poder en los modernos Estadossociales y democráticos de Derecho que operan en su interioruna distribución territorial del poder en diversos entesterritoriales (en el caso que aquí nos ocupa: las ComunidadesAutónomas españolas y los Estados Federados o Länderalemanes).
En este trabajo sostengo dos hipótesis básicas.
Primera, que el mayor o menor grado de éxito de un sistemade financiación no se puede determinar considerandoaisladamente el mismo sistema, sino que el éxito se consigueen la medida en que el mismo sistema garantiza los principios dejusticia, eficacia, eficiencia y solidaridad (correctamenteconceptuados y no torticeramente aplicados como después severá) y estos se conecten de forma efectiva con otrasvariables objetivamente relevantes como competencias, demografía,actividad económica, población, etc.
Segunda, que estos principios y su conexión efectiva conestas variables se garantiza de forma más satisfactoria en elmodelo alemán que en el modelo español.
Para la comprobación de estas hipótesis seguirétres etapas. En la primera efectuaré un conjunto deconsideraciones generales alrededor de cuál es el contexto ylos parámetros en los cuales se mueven y se habrían demover los sistemas de financiación en los diferentes modelosde Estados descentralizados. En segundo lugar, analizaré lasregulaciones constitucionales financieras española y alemana.Finalmente, vistas las grandes líneas constitucionales de lahacienda española y alemana, verificaré empíricamenteque el modelo alemán se aproxima más, sin lugar a dudasque el español, a los parámetros ideales de aquello quehabría de representar un buen sistema de financiación.
2. Los sistemas de financiación
2.1. La financiación en el conjunto del sistemapolítico-institucional
La autonomía política, tanto en los sistemasfederales como en el Estado autonómico, requiere unasinstituciones representativas y una distribución decompetencias que delimite los poderes respectivos, pero precisatambién y sobre todo una repartición equitativa de losrecursos financieros que permita realizar a los Länder o CCAAlas políticas públicas que los gobernantes decidansobre las competencias que les corresponden.
En el Derecho Comparado del federalismo existente, existensistemas de financiación muy diferentes. En unos, como elamericano, predomina la separación de tributos entre laFederación y los Estados. En otros, como el alemán,destaca la exacción de los tributos por la Federación yla participación de los Länder en los ingresos deaquélla. En general, la mayoría de Estados federalesutilizan sistemas mixtos con las siguientes características.Primera, existencia de diferentes tipos de ingresos atribuyendoalgunos tributos a la Federación y otros a los Estados.Segunda, estableciendo transferencias de recursos o la participaciónde una instancia en los ingresos de otra. Tercera, fijando lasposibilidades y los límites del endeudamiento. Cuarta, creandofondos de solidaridad o de reequilibrio territorial.
En todo caso, se estima fundamental que los Estados miembroscuenten con recursos estables, fijados objetivamente y previsibles,para evitar que la Federación pueda presionar políticamentea los Estados aprovechando sus necesidades económicas.Juntamente al sistema de ingresos, desarrollan un papel importantelas reglas sobre el gasto público, porque el nivel deautogobierno efectivo de los Estados puede variar según elgrado de libertad que posean para fijar libremente la destinaciónde los recursos. Desde este punto de vista se suele distinguir entretransferencias condicionadas e incondicionadas, según esténdestinadas a un objetivo concreto o sean de libre disposiciónpor los Estados1.
En esta pequeña contextualización descrita por elprofesor Aja, podemos encontrar algunos de los elementos mencionadosen la primera hipótesis del trabajo apuntada en laintroducción.
En efecto, una primera variable de conexión con el sistemade financiación es el concepto de competencia entendido éstecomo ámbito material de actuación en el cual se ostentauna responsabilidad pública a un determinado nivel(legislativo, reglamentario, ejecutivo). En este sentido, laconclusión es clara y rotunda. A mayor nivel competencial(mayores responsabilidades públicas) le corresponde mayorasignación de recursos financieros. Obviamente, la graduaciónde este incremento de recursos irá en función del nivelsobre el cual se ostenta la mencionada responsabilidad. Asípues, a mayor responsabilidad mayor incremento de recursos y,correlativamente, a menor responsabilidad menor incremento derecursos.
Una segunda variable relacionada con la financiación es lamención a fondos de solidaridad o de reequilibrio territorial.En efecto, en todos los sistemas políticos dedescentralización del poder es constatable la alusión aprincipios de solidaridad o de reequilibrio territorial entre losdiferentes entes territoriales. Así pues, debemos considerarcomo relevantes los siguientes elementos fácticos. Primero,que la actividad económica se concentra en unas zonas conmayor intensidad que en otras. Segundo, que la población sedistribuye de forma desigual a lo largo y ancho de todo el territoriodel Estado. Tercero, que mayor densidad de población no ha dedesembocar necesariamente en mayor actividad económica.Cuarto, que mayor extensión territorial no conducenecesariamente a mayor concentración de población.
La determinación de las causas de estas asimetríasde hecho corresponde a la Historia y a la Sociología y, portanto, no nos detendremos aquí en la determinación delas mismas. No obstante, la Ciencia Política sí que hade considerar y tener en cuenta estas variables, en especial cuandopretende analizar y entender en profundidad ciertos elementos delsistema político-institucional de un determinado Estado.
Profundizando en esta línea, todo sistema político através de sus instrumentos de intervención, entre loscuales se encuentra la distribución de los recursos públicos–financiación-, debe aspirar a asegurar unos estándaresmínimos en lo que se refiere a la recepción de lasprestaciones públicas. Fijémonos bien en lasconsecuencias de esta última afirmación que soncruciales para un correcto enjuiciamiento sobre la mayor o menorjusticia de los sistemas de financiación genéricamenteconsiderados.
Dicho de una manera más gráfica, la idea subyacentevendría a ser algo parecido a la siguiente afirmación:cualquier ciudadano independientemente del lugar del territorio en elque resida ha de tener asegurado un determinado mínimo en larecepción de las prestaciones públicas. Esto esradicalmente distinto a la tesis ampliamente extendida de que todoslos ciudadanos han de tener los mismos derechos independientementedel territorio en el que se encuentren. Esta última visiónnos conduce irremediablemente a la homogeneización que sueledesembocar en gravísima injusticia material. Al contrario, laperspectiva del estándar mínimo –inmune a lalocalización geográfica-, garantiza una igualdad básicageneral y a partir de la misma una diferenciación entreterritorios en función de las voluntades políticasanheladas por los respectivos gobiernos de los entes territoriales.
En definitiva y para acabar de cerrar el argumento, la finalidadde los mencionados instrumentos de solidaridad y de reequilibrioterritorial ha de ser el aseguramiento de un estándar mínimogeneral en todo el territorio. Así pues, aquellos territorioscon mayores capacidades han de contribuir con aquellos territoriosmás desfavorecidos para que los ciudadanos de éstosúltimos puedan disfrutar un estándar mínimo deprestaciones públicas. La pretensión alternativa deigualar condiciones materiales entre ciudadanos de diferentesterritorios supone la perversión de los mecanismos desolidaridad y de reequilibrio ya que nos conduce irremediablemente ala homogeneización que trata de forma igual situacionessustancialmente diferentes y niega, de paso, un despliegue efectivodel concepto de autonomía política.
Cuestión bien distinta y no exenta de dificultadespolíticas y jurídicas es la definición delcontenido de este estándar. No obstante, hay una cuestiónmeridianamente clara: la definición del mencionado estándarcorresponde al Estado-Federación como garante de los interesesgenerales de todos los ciudadanos, con independencia del entesubestatal (CCAA) o subfederal (Länder) en el cual estos seubiquen.
Intuitivamente, podemos pensar que la definición de esteestándar mínimo es algo que sólo interesa aaquellos territorios mejor posicionados económicamente, puescuanto menor sea el mínimo asegurado, menor será suesfuerzo en la contribución al reequilibrio territorial. Unavisión superficial de la cuestión, efectivamente, nosconduce hacia esta conclusión. Ahora bien, si lo analizamoscon mayor detenimiento y rigor, también podemos observar queen el actual contexto de globalización caracterizado por unagran movilidad de recursos personales no solo entre diferentesEstados sino también en el interior de los mismos Estados,creo que es plausible hacer la siguiente reflexión. Unapersona que en el lugar de origen disponga de unos estándaressuperiores a la media, también querrá asegurarse cuandosalga del mismo hacia otras zonas menos afortunadas, los mejoresestándares posibles de prestaciones públicas.
Finalmente, la última variable apuntada por Aja hacereferencia a la otra cara de la moneda, es decir, al gasto público.En este sentido, el mencionado autor plantea un conjunto deprincipios como estabilidad, fijación objetiva de los recursosy previsibilidad. La presencia o ausencia de estos parámetrossuelen desembocar en una mayor justicia o injusticia del sistema definanciación. En esta línea, es evidente que unasfuentes de ingresos inestables pueden condicionar de manerasustancial aquellas políticas públicas cruciales parael desarrollo económico (infraestructuras) o la cohesiónsocial (inmigración) de un determinado territorio. Un nivel deinseguridad demasiado elevado en los ingresos puede ser un graveobstáculo para este tipo de políticas estratégicasa medio-largo plazo. En este punto, es clave la distinción queAja efectúa entre transferencias condicionadas eincondicionadas, dado que sólo las últimas sonlibremente disponibles por los respectivos gobiernos.
De los diferentes elementos condicionadores del sistema definanciación mencionados y desarrollados hasta ahora (nivelcompetencial, fondos de solidaridad o de reequilibrio territorial yprincipios relativos al gasto público), debe hacerse unamención específica en relación al segundo punto,mecanismos de solidaridad y/o reequilibrio territorial- por suespecial incidencia en la configuración final del sistema definanciación.
Como ya hemos apuntado más arriba, los genéricamentellamados mecanismos de solidaridad o de reequilibrio territorialtienen como punto de partida las múltiples asimetríasde hecho que existen en el territorio de un mismo Estado.
Primera, la población no está uniformementedistribuida en el territorio, sino que en ciertas zonas se concentramayor cantidad de gente que en otras.
Segunda, los territorios tienen dimensiones diversas, dándosecasos de grandes territorios con baja densidad de población yotros más reducidos con mayor concentraciónpoblacional.
Tercera, la actividad económica es variada y diversa; enunas zonas el sector productivo fundamental es el sector primario(agricultura), en otras prima el secundario (industria) y en otras elterciario (servicios).
Como dijimos antes, estas asimetrías de hecho han de serdebidamente consideradas y analizadas a la hora de diseñar unsistema de financiación que responda efectivamente a losprincipios de justicia, eficacia, eficiencia y solidaridad.
Aviso que, a esta altura de la exposición, mi enfoquecogerá una dimensión más económica quepolitológica. Dimensión económica que considero,sin ninguna duda, necesaria para enjuiciar la mayor o menoradecuación del sistema resultante a los principios de eficaciay eficiencia. Así pues, sería interesante que comoejercicio intelectual previo de carácter metodológiconos preguntásemos cuál ha de ser la finalidadprimordial de los mencionados mecanismos de solidaridad yreequilibrio territorial, teniendo en cuenta que nuestro punto departida son las asimetrías socioeconómicas como hechodado que se produce en el interior del territorio del Estado. Algunospueden pensar, entre los cuales me incluyo humildemente, que larespuesta es meridianamente obvia.
Efectivamente, una solidaridad interterritorial bien entendida sehabría de traducir en la siguiente consideración. Queaquellos territorios más favorecidos por las asimetríassocioeconómicas. Diciéndolo más llanamente,aquellas zonas con mayor capacidad de generar riqueza y con mayorcapital humano habrían de contribuir económicamente aldesarrollo y modernización de los territorios másdepauperados o que tuvieran mayores dificultades para desarrollarseeconómicamente. Parece una conclusión tan obvia que sehace difícilmente refutable y rechazable. No perdamos de vistaque lo que aquí estamos definiendo es un objetivo: ¿cuáles el objetivo de la solidaridad interterritorial? Una cuestiónbien distinta es la definición de los medios para llegar aeste objetivo: ¿tenemos definido el objetivo, como llegamos aél? Estos medios son, por tanto, instrumentos para laconsecución de la finalidad. Los mismos pueden ser múltiplesy muy variados. No obstante, no es objeto de este trabajo hacer unaenumeración exhaustiva de los mismos así como ladeterminación de los más idóneos. Esta cuestiónes competencia de la Economía.
Si aceptamos el objetivo definido más arriba, esto noslleva a una consecuencia también más o menoscontundente. Con carácter progresivo y nunca de forma súbita,los territorios contribuyentes deberían ir reduciendo lascuantías de sus transferencias hasta llegar a su eliminación.Paralelamente, los que en el pasado eren receptores de ayuda, en elpresente habrían de reflejar un progreso socioeconómicocoherente con las transferencias y los instrumentos aplicados sobrelos mismos para incentivar su desarrollo estructural. Igualmente,aquellos que en el pasado fueron receptores habrían de aspirara ser en un futuro potenciales contribuyentes.
Ciertamente, esta evolución debería contemplarse conorgullo dado que aquellos necesitados de ayuda en el pasado pasaríana ser contribuyentes de futuro, la cual cosa no es sino laconstatación empírica de un mejor bienestarsocioeconómico, un progreso real y palpable y no meraespeculación teórica.
Creo poder afirmar sin excesivo miedo al error o a laequivocación, que nadie puede cuestionar este significado desolidaridad interterritorial. Es más, cualquiera que niegueeste significado de solidaridad estará en óptimaposición para lanzar piedras sobre su propio tejado. Estimularel desarrollo económico de otros territorios no sólo esloable en términos morales, sino que es económicamenteeficiente para aquel o aquellos que lo promuevan con su actuación.Como resultado del mencionado progreso económico y social, elinicial receptor pasa a convertirse en más que probablecomprador-consumidor-cliente de los productos y servicios procedentesde otros territorios.
Por tanto, una solidaridad así entendida garantiza tresfinalidades esenciales.
Primera, promueve un efectivo desarrollo económico deaquellas zonas menos favorecidas socioeconómicamente, enconcreto, promueve la mejora de las condiciones materiales de vida desus ciudadanos.
Segunda, refuerza la cohesión social y territorial delEstado dado que todos los participantes obtienen ventajas: losreceptores ven mejorar su desarrollo y los contribuyentes ha creadopotenciales consumidores de sus bienes y servicios.
Tercera, una solidaridad así entendida no sólo esjustificable políticamente, sino que también lo eseconómicamente, ya que conjuga al mismo tiempo eficacia yeficiencia.
Ahora bien, y como todo, esta solidaridad también puedetener una aplicación torticera y, desde ese mismo momento, seconvierte en un poderoso instrumento al servicio de la másgrande injusticia material e ineficiencia económica. Eltránsito de una situación a la contraria opera de formarelativamente sencilla. Así, lo que antes era el objetivo–desarrollo socioeconómico- desaparece de un plumazo yel objetivo pasa a ser el mantenimiento y consolidación de undeterminado statu quo que con el paso del tiempo se va consolidando yenraizando y que al final es difícilmente erradicable, dadaslas profundas raíces sociales que ha desarrollado.
Les causas de esta aplicación torticera son diversas.Primera, oposición a aceptar cambios estructurales profundos.Segunda, incapacidad para incentivar los cambios necesarios. Tercera,mantenimiento de relaciones clientelares. Cuarta, voluntad demantener ciertos status quo en lugar de promover reconversiones.Quinta, utilización de las necesidades del territorio pordelante de las necesidades de las personas. Un estudio en profundidadde estas causas es competencia de la Sociología y no de laCiencia Política.
Las consecuencias de este tipo de solidaridad son funestas.
En primer lugar, en lugar de fomentar el esfuerzo y promover elcambio y la mejora, promueve el mantenimiento y el estancamiento alargo plazo. Es una posición estática contraria a lasdinámicas de cambio.
En segundo lugar, es una asignación extremadamenteineficiente de recursos, dado que éstos en lugar de producircambios y mejoras se utilizan para mantener y perpetuar la situaciónpresente, privando de los mismos así a aquellos que haríanun uso eficiente de los mismos para producir desarrollo. Finalmente,a largo plazo genera unas consecuencias desastrosas dado que losbeneficiarios interiorizan esta status como justo y acreedores delmismo y cualquier intento posterior de alteración recibe unafrontal oposición dadas las profundas raíces que elpaso del tiempo ha generado en los beneficiarios respecto a lajusticia e inalterabilidad de dicha situación.
En resumen, esta visión de la solidaridad corrompe sufinalidad primigenia, dado que promueve el “quedémonoscomo estamos, no nos esforcemos en promover cambios profundos ya quelos mismos, aunque necesarios, son incómodos y costosos”.Esta última expresión refleja perfectamente el ideariosubyacente de esta situación. Más allá de esto,supone una ineficiente asignación de recursos y a largo plazogenera dinámicas psicológicas funestas ya que losreceptores interiorizan como justo y propio aquello que de raízes injusto e injustificable, cualquiera que sea la dimensióndesde la que se analice.
2.2. Las grandes líneas de la hacienda autonómicay de los Länder
Tal y como ya hemos señalado más arriba, nuestrasdos unidades de análisis (España y Alemania)constituyen dos ejemplos de Estados modernos que operen en suinterior una descentralización territorial del poder políticoentendido éste como poder legislativo. Así pues, lasdos subunidades a considerar serán las CCAA españolas ylos Länder alemanes. De la misma forma que las respectivasConstituciones establecen una distribución de competencias máso menos clara entre ambas entes territoriales, las dos normasfundamentales también se encargan de fijar las grandes líneasdelimitadoras del sistema de repartición de los recursospúblicos así como de las reglas relativas al gastopúblico.
2.2.1. El marco constitucional de la hacienda autonómica
A diferencia de otras cuestiones, el legislador constituyenteespañol no se esforzó en exceso en esta cuestión.Una simple mirada nos confirma esta impresión, pues laregulación constitucional se limita a tres artículos,del 156 al 158 CE2.Esto es así en la medida en que, a diferencia de otrasmaterias donde el bloque de la constitucionalidad viene conformadopor las normas institucionales básicas: Constitución (CE) y Estatutos de Autonomía (EA), en el ámbito de lahacienda pública el mencionado bloque viene conformado por laConstitución, los Estatutos y una Ley Orgánica estatal- Ley Orgánica de Financiación de las ComunidadesAutónomas - (LOFCA).
La generalidad y brevedad de la regulación constitucionalha llevado a la doctrina a señalar que los contenidossustantivos de la hacienda pública autonómica hay queir a buscarlos a la mencionada LOFCA. Así, el artículo156 CE se limita a señalar los grandes principios del sistema:principio de autonomía financiera, principio de coordinacióncon la Hacienda estatal, principio de solidaridad entre todos losespañoles. Por otro lado, el artículo 157 tipifica lostipos de recursos de las CCAA y remite a la LOFCA para la concreciónde los mencionados recursos. Finalmente, el artículo 158 hacereferencia indirecta al mencionado estándar mínimo enlas prestaciones públicas así como a los mecanismos desolidaridad: Fondo de Compensación Interterritorial (FCI).
Sin perjuicio de análisis más profundos, laconfiguración constitucional de la hacienda públicaautonómica presenta serias insuficiencias.
Primera, una insuficiente y deficitaria regulación que noatribuye ninguna garantía institucional a las CCAA en estamateria.
Segunda, los grandes rasgos del esquema tributario autonómicono quedan definidos y su concreción depende en exceso de lavoluntad del legislador estatal.
Tercera, la hacienda autonómica se ubica –sin untítulo expreso- en el Título VIII –OrganizaciónTerritorial del Estado- en lugar de ser incluida en su lugar natural:Título VII –Economía y Hacienda- (éste esun indicador bien significativo).
Cuarta, ausencia de menciones a la dimensión económica,necesaria ésta en todo sistema de financiaciónmeridianamente serio: no se mencionan en lugar alguno los principiosde eficacia y eficiencia.
Quinta, debido a la omisión de la dimensióneconómica, se produce una excesiva reiteración ypotencial aplicación torticera del principio de solidaridad.
En resumen, estamos ante un sistema de distribución de losrecursos fuertemente centralizado en el Estado. La haciendaautonómica, por decirlo gráficamente, es un punto másdentro del esquema del modelo territorial, Título VIII, queconstitucionalmente no se integra en el mismo título que lahacienda estatal. Por tanto, por decirlo más llanamente, tieneun rango institucional de segundo orden carente de toda garantíaconstitucional. El régimen jurídico sustantivo vienefijado, en toda su extensión, por el legislador estatal(LOFCA), sobreponiéndose normativamente así al EA,norma institucional básica de cada CA. Todo esto combinado conla ausencia de toda mención a los principios de eficacia yeficiencia y un uso reiterado así como un concepto torticerode la solidaridad ha derivado en una gran homogeneización.Este hecho ha limitado de forma considerable una autonomíaefectiva por parte de aquellas CA con voluntad de establecer unautogobierno avanzado y diferenciado respecto el resto de CCAA. Entodo esto también ha contribuido de forma considerable unacuestión colateral de raíz competencial, pero conincidencia directa sobre la financiación autonómica: elartículo 149.1.1 CE3.
Esta delicada competencia es también conocida como cláusulade condiciones equivalentes de vida y es el núcleo de granparte de las disputas competenciales Estado – ComunidadesAutónomas y también, colateralmente, es un precepto conenorme incidencia y proyección sobre la financiaciónautonómica. Ciertamente, en función de cual sea elalcance y extensión con que se aplique el concepto deigualdad, así resultará una mayor o menor asimetríacompetencial y, por extensión, una mayor disparidad en lafinanciación autonómica entre diferentes territorios.Una aplicación extensiva del concepto de igualdad derivaráen una uniformidad competencial y financiera que por excesivamentehomogénea, derivará en injusta, ineficaz e ineficiente.Al contrario, una aplicación moderada del concepto de igualdadgarantizará una base mínima igual –estándarde partida- en todo el territorio, pero a partir de aquí noverá como un obstáculo el desarrollo competencial yfinanciero asimétrico según las potencialidades y lavoluntad política de las diferentes CCAA.
Una aplicación extensiva del principio de igualdad noslleva, más allá de una aparente igualdad formal paratodos, a graves injusticias materiales dado que se trata de la mismaforma a situaciones profundamente desiguales. El sistemainstitucional y, dentro del mismo, los sistemas de financiacióndeberían ser congruentes con las asimetrías de hechoque hay en la sociedad. Su modesta aspiración deberíaser la de contribuir a la reducción de estas diferencias, perobajo ningún concepto nunca ha de pretender eliminarlas porcompleto. Uniformizar financieramente realidades socioeconómicamentedispares, más allá de ineficaz e ineficiente, es unagravísima injusticia material. La solidaridadinterterritorial, más allá de ser un imperativo moral,rectamente aplicada es garantía de desarrollo económico.Ahora bien, cuando la solidaridad se gira en contra de aquel que lapractica –obligadamente- pasa a convertirse en abuso ydesemboca en grave injusticia material.
2.2.2. El marco constitucional de la hacienda de losLänder
De la misma manera que de la hacienda autonómica predicamoscon cierta facilidad su precariedad normativa, –sólotres diminutos artículos le dedica la CE y ubicadosseparadamente a los de la Hacienda estatal-, no podemos decir lomismo de la regulación constitucional alemana. En efecto, elcapítulo X titulado De la Hacienda –Das Finanzwesen-trata conjuntamente, a diferencia de la CE, las haciendas de laFederación y de los Länder en una extensa y densaregulación normativa (artículos 104 a 1154).
Este primer aspecto –regulación unitaria y extensadel ámbito material Hacienda- pone de relieve algunascaracterísticas importantes.
Primera, que el diseño institucional alemán, adiferencia del español, otorga igual relevancia a ambashaciendas (federal y estatal).
Segunda, que más allá de enumerar principiosgenerales, la regulación alemana entra en contenidosconcretos, evitando así la exclusividad regulatoria de la Leyordinaria, tal como sucedía en el diseño autonómico.
Sin perjuicio de que un análisis en detalle no es objeto deeste trabajo, sí que señalaremos los rasgos másrelevantes del marco constitucional de las haciendas de los EstadosFederados.
Primero, separación del gasto de acuerdo con lascompetencias de cada nivel territorial (artículo 104.a.1).
Segundo, configuración de espacios fiscales propios de cadaente: Federación –aduanas y monopolios fiscales-;Estados –consumo y lujo- (artículo 105).
Tercero, separación en la atribución de rendimientoscorrespondientes a la Federación (artículo 106.1) yEstados (artículo 106.2). Participación simétrica(50% cada ente) en los rendimientos de los impuestos llamados comunes(renta, sociedades, ventas). Se definen las reglas a seguir en lafijación de la participación de cada ente en losingresos (art. 106.3.1 y 2).
Cuarto, revisión de las participaciones fijadas cuando seproduzcan alteraciones significativas (art. 106.4).
Quinto, atribución a los municipios de una parte de losrendimientos del IRPF sobre la base de la cuantía satisfechapor sus habitantes (art. 106.5 – reforma 1997).
Sexto, atribución a los municipios de una parte de losrendimientos de los impuestos comunitarios (artículo 106.7).
Séptimo, compensación a los Länder por nuevosgastos causados por actuación de la Federación en losterritorios de los Länder (artículo 106.8).
Octavo, en muchos de los preceptos mencionados se hace referenciaa la necesidad de consentimiento del Consejo Federal.
Esta última nota es importantísima ya que implicauna participación activa de los Länder en la elaboraciónde la legislación de la Federación a través dela Cámara de Representación Territorial (Bundesrat).Este mecanismo garantiza la participación activa y laconformidad de los Länder en el contenido de la legislaciónfederal. Contrariamente, en España el Senado no cumple sufunción constitucional de representar a las CCAA y de lo cualderiva un altísimo nivel de conflictividad competencial ya quelas CCAA no participan en la definición de la legislaciónestatal.
En resumen, la regulación constitucional alemana pone derelieve las siguientes características.
Primera, racionalidad jurídica, dado que bajo el mismoepígrafe se aborda la regulación de la hacienda de losdiferentes entes públicos territoriales de la RepúblicaFederal Alemana –Federación, Länder, asociacionesde municipios y municipios-.
Segunda, garantía institucional de la hacienda estatal yaque en caso de infracción constitucional, a través dela legislación federal ordinaria, los afectados puedendefender sus intereses ante el Tribunal Constitucional. Esto no sueleocurrir en la práctica ya que la legislación federallleva en su mochila la participación activa de los Ländera través del Bundesrat.
Tercera, a pesar de la fijación de las líneasmaestras del sistema que prevé la regulaciónconstitucional, por si acaso, el Bundesrat ostenta un papel clavederivado de su necesidad de aprobación en la gran mayoríade las cuestiones que la Constitución remite al desarrollolegislativo ordinario.
Cuarta, el diseño institucional alemán promueve unelevado grado de cooperación entre Federación y Länderya que en la mayoría de cuestiones sensibles –y ladistribución de los recursos públicas es una de ellas-la legislación federal es, en mayor o menor medida,coproducción de éstos a través de la necesidadde contar con la aprobación del Consejo Federal que representaa los mismos.
Quinta, la escasa alusión al término solidaridad noconstituye obstáculo alguno para la efectiva realizaciónde la misma, la cual se consigue a través del consensonecesario Federación-Länder para la aprobación delas correspondientes Leyes.
Así, el espíritu que subyace a esta regulaciónes la igualdad de trato entre Federación y Estados,ateniéndose cada uno a las competencias y necesidadesrespectivas. No se da un papel preeminente a ninguno de los dos entesterritoriales, sino que cada uno tiene unas competencias concretas aejercer para lo cual necesita de unos recursos financieros paralelosprevisibles y estables, sobre los cuales no debe interferir el otronivel territorial. En aquellos ámbitos de actuaciónconcurrentes se impone la lógica del consenso incentivada porla definición del modelo institucional alemán –conocidoen la doctrina como federalismo cooperativo- donde prima la necesidadde acuerdo de las dos cámaras para el desarrollo legislativode ciertas materias.
3. Conclusión
En este último punto del trabajo hemos de concluir, conbase en los dos modelos analizados –Autonomías españolasy Länder alemanes-, cuál de los dos modelos se acerca mása las características ideales definidas en el primer punto delpresente trabajo. Para hacerlo, y a efectos puramente recordatorios,haremos una breve reseña previa de las notas esenciales deambos sistemas. Siguiendo las consideraciones del profesor EliseoAja:
La Constitución española contiene unos principios ynormas muy generales sobre la financiación y, juntamente a laenumeración de algunas de las fuentes de recursos destinados alas CCAA, destaca el equilibrio que postula entre los principios deunidad, de autonomía financiera y de solidaridad. La autonomíafinanciera de las CCAA va ligada también al principio decoordinación entre la Hacienda del Estado y las Haciendasautonómicas. Esta generalidad de las normas constitucionalesotorga la máxima trascendencia a las leyes orgánicas yordinarias que contienen la regulación concreta de lafinanciación.
En segundo lugar, destaca la coexistencia de dos sistemas definanciación. El foral que corresponde a Navarra y al PaísVasco; y el general que incluye a las otras 15 CCAA. La diferenciaprincipal radica en que el primero otorga a los entes forales lafijación de la mayoría de los impuestos y surecaudación, de la cual pasan una parte al Estado paracompensar los servicios prestados por éste en sus territorios.En el sistema general, el Estado establece y gestiona la mayoríade los impuestos y transfiere una parte a las CCAA para financiar lascompetencias que les corresponden. Canarias sigue el régimengeneral, pero con particularidades importantes que derivan de surégimen económico y fiscal.
Aunque la mayoría de los autores considera que el sistemaforal permite una justicia tributaria equivalente a la del general,en la práctica los recursos de las 15 CCAA son sensiblementeinferiores a los obtenidos por las dos CCAA forales. Ello haprovocado en los últimos años duras críticas o,alternativamente, deseos de asumir el modelo foral. El PAR en Aragón;CIU y ERC en Cataluña han defendido en diferentes ocasiones laincorporación a sus CCAA de un pacto fiscal similar al foral.
Desde el punto de vista de la autonomía del gasto, esdecir, de la libertad de las CCAA para fijar la destinación delos recursos, tiene interés la distinción entrerecursos condicionados e incondicionados. Los recursosincondicionados son los ingresos propios y parte de lastransferencias para que las CCAA puedan fijar su destinacióncon total libertad. Son condicionados, en cambio, los recursosprovenientes de los fondos de solidaridad, porque van destinados aobras y programas concretos, aunque generalmente han estadopropuestos por las CCAA5.
En definitiva, la configuración constitucional de lahacienda autonómica presenta las siguientes características.
Primera, deficiente ubicación constitucional. En lugar deubicarse en el Título VII correspondiente a Economía yHacienda, se ubica como subapartado residual dentro del TítuloVIII.
Segunda, ausencia de cualquier tipo de garantíainstitucional, derivada del hecho de la excesiva generalidad de laregulación, que lo condiciona todo al desarrollo legislativoestatal (LOFCA).
Tercera, convivencia dentro del mismo Estado de 2 sistemassignificativamente antagónicos. El general, aplicable a 15CCAA, fuertemente centralizado, dirigido y controlado por el Estado.El foral, aplicable a 2 CCAA, fundamentado en antecedenteshistóricos, más cercanos a lógicas confederalesque sin duda a la lógica autonómica. Sistemas forales,por otro lado, ausentes de cualquier mecanismo de solidaridad con elsistema general.
Cuarta, inexistencia de mecanismos efectivos de participaciónautonómica en la conformación de la voluntad delEstado. Teóricamente, el Senado era el encargado de realizaresta función, pero su regulación efectiva lo hainhabilitado para ejercer como Cámara de RepresentaciónTerritorial. Esto explica, en parte, el altísimo nivel deconflictividad competencial Estado – CCAA.
Quinta, excesiva reiteración y obsesiónconstitucional por los principios de solidaridad e igualdad(artículos 156.1, 158.2, 149.1.1, 128.1, 130, 131.16).Igualdad aplicable tanto a la relación entre ciudadanos–igualdad de derechos- como a la igualdad entre territorios–igualdad competencial-.
La conjunción de estos factores ha dado como resultado unsistema fuertemente centralizado donde, por decirlo gráficamente,el Estado ha marcado el ritmo y las CCAA lo han ido siguiendo conescaso entusiasmo. Esto ha desembocado en un enfermizo afánuniformizador que, bajo el paraguas de lograr la igualdad entre todoslos ciudadanos, ha provocado gravísimos resultados deinjusticia material. Ello es lógico ya que se tratan con elmismo rasero situaciones –asimetrías de hecho-diametralmente antagónicas.
Por tanto, concluimos que el modelo español no es un buensistema de financiación ya que no garantiza una aplicaciónequilibrada de los principios de eficacia, eficiencia, justicia ysolidaridad. Problemas estos que con el paso del tiempo no tan solono han desaparecido, sino que intensifican su gravedad tal y como lodemuestra el actual debate político sobre el modelo de estadoque se ha iniciado con la reforma estatutaria catalana.
Analizado el caso autonómico, pasemos ahora a analizar lascaracterísticas de conjunto más relevantes de laregulación constitucional alemana en lo que se refiere a lahacienda de los Länder. Para una mejor comprensión de lasdiferencias existentes entre ambos sistemas, podemos ir resiguiendolas características establecidas para el modelo autonómico,y ver como las mismas resultan configuradas en el modelo alemán.
Primera, a diferencia de la incorrecta ubicaciónconstitucional de la hacienda autonómica, la ConstituciónAlemana garantiza esta sistemática ya que bajo un mismoepígrafe –Capítulo X- agrupa las reglasfinancieras relativas a los diferentes niveles territoriales de poderpresentes en Alemania (Federación, Länder, asociacionesde municipios, municipios).
Segunda, ante la precaria regulación española, -3diminutos artículos-, la regulación alemana es extensa-12 artículos- y, en ciertos puntos, quizá demasiadodensa.
Tercera, a diferencia de la dualidad española –regímenesgeneral y foral-, Alemania es en este aspecto estable y homogénea.Cuestión diferente que ha alterado significativamente estahomogeneidad fue la reunificación de 1989. Este hecho singularha provocado una cierta alteración de la situaciónanterior, ya que los territorios –y por extensión losciudadanos de éstos- de la parte oriental han recibido grandestransferencias de recursos de la parte occidental para disminuir losgrandes desequilibrios existentes entre ambas partes y modernizar asíla parte oriental. Este proceso ha de ser ejecutado prudentemente yaque un exceso de transferencias y una aplicación torticera delas mismas puede desvirtuar la idea de solidaridad y transformarla enuniformidad. Proceso complejo y largo en el tiempo, no exento detensiones y contradicciones –tal y como ha sucedido en lapráctica-.
Cuarta, a diferencia del Senado español –inhábiltácticamente para ejercer su primigenia funciónconstitucional-, la Cámara Alta alemana o Bundesrat síque representa efectivamente a los diferentes Länder. Éstostienen capacidad real y efectiva de detener la legislaciónfederal en curso, caso que esta interfiera en sus competencias. Estose traduce en que la legislación federal es coproduccióny, por tanto, voluntad de los diferentes Estados federados.
Quinta, a diferencia de la reiteración constitucionalespañola por la solidaridad y del papel preeminente del Estadoen este ámbito, la regulación alemana no sufre estedefecto ya que su diseño institucional favorece que, en lascuestiones más sensibles, se imponga la moderación y elequilibrio y, por tanto, no se legisle torticeramente a favor deninguno de los dos poderes.
Para acabar, del análisis comparativo efectuado resultaconstatado que el modelo alemán se aproxima más almodelo ideal de financiación al que habría de aspirarcualquier Estado moderno descentralizado con más de un nivelde poder político. Ello es así por tres razonesfundamentales:
Primera, el modelo institucional español es desequilibradoy promueve la preeminencia de uno de los poderes políticos–Estado-.
Segunda, el principio de solidaridad en el modelo alemán nose consigue a través de su reiteración constitucional,sino que la misma se garantiza a través del mencionadoequilibrio institucional. En el modelo español, la solidaridadse aplica torticeramente para conseguir la igualdad homogénea,cuando la realidad socioeconómica muestra clarísimasasimetrías de hecho –por ejemplo Cataluña-Euskadi/ Murcia-Extremadura-.
Tercera, el modelo español no permite una participaciónreal y efectiva de las CCAA en la definición de la legislaciónestatal, de lo cual se derivan altísimos índices deconflictividad competencial. Alemania garantiza esta participacióna través del poder de la Cámara Alta o Bundesrat en elprocedimiento legislativo.
Bibliografía
1. Eliseo Aja, El Estado Autonómico: Federalismo y hechosdiferenciales, Alianza 2003, páginas 134 a 136.
2. Constitución Española, de 28 de diciembre de1978.
3. Constitución Alemana: Ley Fundamental para la RepúblicaFederal de Alemania de 23 de mayo de 1949.
1Eliseo Aja, El Estado Autonómico: Federalismo y hechos diferenciales, Alianza 2003, páginas 134-135.
2Artículo 156.
1. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.
2. Las comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.
Artículo 157.
1. Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
e) El producto de las operaciones de crédito.
2. Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
3. Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado.
Artículo 158.
1. En los Presupuestos Generales del Estado podrán establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.
2. Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso.
3 Artículo 149.
1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
1.º La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
4 Ley Fundamental para la República Federal Alemana, de 23 de mayo de 1949:
http://www.constitucion.es/otras_constituciones/europa/alemania.html#capitulodiez
5Eliseo Aja, El Estado Autonómico: Federalismo y hechos diferenciales, Alianza 2003, páginas 135-136
6Artículo 156.
1. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.
Artículo 158.
2. Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso.
Artículo 149.1.
1.º La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
Artículo 128.
1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.
Artículo 130.
1. Los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles.
2. Con el mismo fin, se dispensará un tratamiento especial a las zonas de montaña.
Artículo 131.
1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.
