1. Introducción
¿Que espera una persona consumidora cuando acude a un servicio público de consumo con una queja provocada por una mala prestación de un servicio por parte de una empresa o por la compra de un producto que no es conforme con el contrato de compra venta? ¿Sabe realmente el ciudadano cuales son sus derechos ante la administración pública y cual va a ser el curso de su reclamación o denuncia? ¿Saben las empresas ante que procedimiento se encuentran cuando se tramita contra ellas una denuncia o reclamación de consumo y cuales pueden ser sus consecuencias?
Aunque las oficinas municipales de información al consumidor ya presentan un elevado grado de madurez, porqué su implantación en toda España se produjo desde los ya lejanos años ochenta, aún hoy la personas consumidoras no distinguen correctamente entre la diferencia que supone cursar su queja ante la administración de consumo o cursarla ante la jurisdicción civil.
En algunos casos no se trata simplemente de un problema de desconocimiento de carácter legal por parte de los ciudadanos, en relación a estos servicios llamados con frecuencia y intencionadamente oficinas de defensa de los consumidores, sino de una confusión creada tal vez en parte, por la voluntad de publicitar i promocionar institucionalmente un sistema de resolución de conflictos que debería descargar el saturado sistema judicial y agilizar su resolución en el ámbito administrativo, supuestamente más ágil, pero que se enfrenta por otro lado a las limitaciones que suponen sus potestades administrativas para resolver conflictos entre particulares.
Los servicios públicos de consumo tienen un marco de actuación nítido si centran su actuación en los sistemas de resolución extrajudicial de conflictos, la mediación y el arbitraje del consumo, ambos sistemas de carácter voluntario, pero la problemática surge si nos situamos en el marco de las potestades sancionadoras de la administración del consumo que, ante una denuncia de una persona consumidora, puede resolver que la empresa ha actuado contrariamente a lo establecido en las leyes pero no dispone de ninguna potestad para exigir al infractor o infractora la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original y, si procede, la indemnización por daños y perjuicios causados a la persona consumidora.
Aquí es donde los ciudadanos ven con perplejidad como un poder público determina que, en algunos casos, las empresas han actuado infringiendo la normativa, pero que incluso en estos casos no poden solucionar su problema concreto, porqué la administración de consumo sirve a los intereses generales pero no a los intereses particulares, que deberán defenderse ante la jurisdicción civil.
¿De que sirven entonces estas oficinas de consumo?
Esta es una frase que se oye con frecuencia en las oficinas municipales de información al consumidor, cuando ante casos flagrantes de incumplimiento de las normas del consumo, las personas consumidoras, después de un gran esfuerzo y desgaste personal, ven como sus denuncias son archivadas o acaban en una sanción administrativa que no les reporta ninguna solución personal.
2. Naturaleza jurídica de los servicios públicos de consumo
La oficinas municipales de información al consumidor tienen su origen en el artículo decimocuarto de la ya derogada Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (BOE Núm. 176 de 24/07/1984 ), que establecía entre sus funciones la información, ayuda y orientación a los consumidores y usuarios para el adecuado ejercicio de sus derechos y en general la atención, defensa y protección de los consumidores y usuarios.
Este artículo fue declarado por el Tribunal Constitucional, según STC núm. 15/1989 de 26 de enero. (BOE nº 43, de 20/02/1989), de no aplicación directa en las Comunidades Autónomas que en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomía, hubieran asumido la competencia plena sobre defensa de los consumidores y usuarios.
El actual marco legal es el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias ? TRLGDCU-. (BOE núm. 287 de 30/11/2007), que en su articulo 17 establece que los poderes públicos, en el ámbito de sus respectivas competencias asegurarán que los consumidores y usuarios dispongan de la información precisa para el eficaz ejercicio de sus derechos.
Las Comunidades Autónomas, en virtud de lo establecido en sus respectivos Estatutos de Autonomía, han desarrollado en algunos casos su propia normativa de consumo y este es el caso de la reciente publicación de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña ? LCCC-. (BOE núm. 196 de 13/8/2010), que en su artículo 126-10 regula los servicios públicos de consumo y establece que las oficinas de consumo deben recibir las quejas, reclamaciones y denuncias de consumo y que pueden gestionarlas mediante la mediación y el arbitraje, pero que también pueden llevar a cabo tareas de inspección e iniciar los correspondientes procedimientos sancionadores de consumo.
Este artículo establece pues, la consideración de servicio público a los órganos o organismos de titularidad pública que ejerzan funciones de información, orientación i asesoramiento a las personas consumidoras.
La consideración de servicio público es una apuesta por considerarlos unos servicios que prestan una utilidad necesaria para el normal desenvolvimiento de la vida social y la garantía que la administración los va a prestar de forma continuada y correcta para todos los ciudadanos.
Hay que decir que, de acuerdo con la LCCC, no es obligatoria para los municipios la creación de servicios de consumo pero si que la administración autonómica debe garantizar, como mínimo, la existencia de un servicio público de consumo de ámbito comarcal en todo el territorio.
Por otra parte, no todos los servicios municipales de consumo de Cataluña deben ejercer todas la funciones posibles sino solo las que, de acuerdo con sus prioridades y recursos presupuestarios, puedan cumplir y deben de inscribirse en un registro de servicios públicos indicando las funciones asignadas, a efectos informativos, para que las personas consumidoras puedan conocer el curso que se va a dar a su reclamación en cada servicio público de consumo en concreto.
3. Posición jurídica de las personas consumidoras respecto a las presuntas infracciones
Como ya hemos comentado, lo más frecuente en estos servicios públicos de consumo es recibir reclamaciones y en menor cantidad quejas o denuncias, lo que evidencia que lo que los ciudadanos y ciudadanas demandan de este tipo de servicio es una solución para sus casos particulares.
Así pues, el problema al que se enfrentan los servicios públicos de consumo consiste en como resolver los casos particulares cuando solo disponen de potestades para proteger los intereses generales.
El Decreto 70/2003 de 4 de marzo por el que se regulan las hojas de reclamaciones en los establecimientos comerciales y en la actividad de prestación de servicios- (DOGC núm. 3853 de 28/03/2003), nos sitúa en el ámbito de la reclamación cuando la petición de la persona consumidora es obtener la reparación de un daño, el resarcimiento de cantidades, la rescisión de un contrato, la anulación de una deuda o una prestación por parte del reclamado y hablamos de denuncia cuando de la petición se deduce que la persona consumidora quiere poner en conocimiento de la administración unos hechos que pueden ser constitutivos de infracción administrativa, a fin de que la administración competente actúe corrigiendo los hechos ilícitos.
Una reclamación de consumo, a diferencia de una demanda presentada por los mismos hechos ante la jurisdicción civil, solo puede gestionarse des de la mediación y el arbitraje, por lo que las personas consumidoras deberían ser conscientes de la voluntariedad que rige estos sistemas extrajudiciales y consecuentemente de la posibilidad que existe que, en ocasiones, no se pueda entrar en el fondo del asunto.
Por otra parte, la denuncia de consumo regulada en el artículo 311-6 de la LCCC, implica que la persona consumidora comunica a la administración unos hechos que podrían haber infringido la normativa y que podrían dar lugar a la obertura de un expediente sancionador.
De acuerdo con el artículo 11.2 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora -RPPS- (BOE Núm. 189 de 9/08/1993), los derechos de la persona consumidora, en calidad de denunciante, se limitarían al derecho a recibir una comunicación de la iniciación o no del procedimiento.
El artículo 11.1.d) del RPPS establece además que las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o personas que las presentan, el relato de los hechos que pudieran constituir infracción y la fecha de su comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos responsables, pero no se requiere que la denuncia esté fundamentada jurídicamente ni es necesario proponer pruebas, porqué esta labor corresponde de oficio a la propia administración de consumo.
Conforme al criterio jurisprudencial que hasta el momento se ha desarrollado en relación a la figura del denunciante, este no se puede considerar titular de un derecho subjetivo a obtener la sanción de los denunciados ni cabe reconocerle un interés legítimo a que prospere su denuncia.
En este marco, si la persona solo ostenta la condición de denunciante y no la condición de persona interesada, no podrá aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio o proponer pruebas tal y como si que podrán hacer las empresas denunciadas, porqué estas si que ostentan la condición de personas interesadas.
La novedad que aporta el Código de consumo de Cataluña, en este aspecto, es que tal y como se establece en su articulo 311-7.2, la administración pública deberá comunicar a la persona denunciante los posibles efectos de la denuncia presentada y su posición jurídica como persona consumidora, respecto a las presuntas infracciones, con lo que cabe la posibilidad de considerar a la persona consumidora como parte perjudicada y por tanto interesada en el procedimiento.
Consciente el legislador estatal y autonómico, de la insatisfacción que generó la anterior normativa a los usuarios de los servicios públicos de consumo, introdujo primero mediante el articulo 48 del TRLGDCU y posteriormente en el articulo 333-7 de la LCCC, un aspecto novedoso y controvertido que permite que la administración pública, en el procedimiento sancionador, puede dictar una resolución para exigir al infractor o infractora la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original y, si procede, la indemnización por daños y perjuicios probados causados a la persona consumidora, que deben ser determinados por el órgano competente para imponer la sanción.
También en el articulo 333-6 de la LCCC se establece la posibilidad que, el órgano sancionador pueda imponer al infractor o infractora la obligación de restituir inmediatamente la cantidad percibida indebidamente a las personas consumidoras, en los casos de aplicación de precios superiores a los autorizados, comunicados, presupuestados o anunciados.
La persona consumidora puede ser ahora considerada persona interesada en el procedimiento administrativo y ello supone que nos encontramos ante una nueva figura jurídica, que podríamos denominar ?demanda administrativa de consumo?, de la que deben analizarse sus repercusiones legales, tanto para la persona consumidora denunciante como para las empresas denunciadas.
El artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ? LRJAPPAC -, (BOE Núm 285 de 27/11/1992) considera como personas interesadas en el procedimiento, a los efectos que ahora nos interesa, quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos y aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
Así pues, si la administración pública, en el procedimiento sancionador, puede dictar una resolución para exigir al infractor o infractora la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original y si procede, la indemnización por daños y perjuicios probados, causados a la persona consumidora y se establece la posibilidad que, el órgano sancionador, puede imponer al infractor o infractora la obligación de restituir inmediatamente la cantidad percibida indebidamente, en los casos de aplicación de precios superiores a los autorizados, comunicados, presupuestados o anunciados, nos encontramos ante una nueva visión que implica que los denunciantes pasen a ser personas interesadas, bien porqué han iniciado el procedimiento como beneficiarios de los efectos de la resolución administrativa o como titulares de un derecho subjetivo ante la prestación de un servicio público de consumo.
4. La discrecionalidad de los servicios públicos de consumo en la resolución de conflictos
De acuerdo con el artículo 69 de la LRJAPPAC es el órgano competente el que de oficio puede decidir el inicio del procedimiento administrativo, aunque en nuestro caso sea como consecuencia de una denuncia presentada por una persona consumidora, sin que este órgano quede vinculado por la denuncia para adoptar el acuerdo de iniciación.
Sin embargo, en virtud del artículo 42 de la LRJAPPAC , los servicios públicos de consumo están obligados a dictar resolución expresa y el articulo 311-7 de la LCCC establece que si de la denuncia de la persona consumidora se derivan indicios de infracción, de acuerdo con lo establecido por la presente ley y las normativas sectoriales de consumo, las administraciones públicas competentes deben iniciar de oficio los procedimientos administrativos adecuados para evitar la vulneración de la normativa.
Solo si la administración no aprecia infracciones con relación a la denuncia presentada, debe adoptar un acuerdo motivado de archivo y comunicarlo a la persona denunciante.
El artículo 341-2 de la LCCC establece también que antes de acordar la incoación del expediente sancionador, el órgano competente puede ordenar la práctica de diligencias previas con la finalidad de averiguar las circunstancias de los hechos y los sujetos responsables.
Así pues, la administración deberá realizar los actos de instrucción necesarios para determinar y comprobar los hechos denunciados, pero también goza de un gran margen de libertad que le permite optar por intentar resolver el caso mediante una mediación o mediante el arbitraje, o si lo cree oportuno, mediante instrucción del correspondiente expediente sancionador y así se pronuncia el artículo 131-1 de la LCCC, que establece que las administraciones públicas de Cataluña, en el ámbito de sus competencias, deben ejercer las funciones de fomento, gestión y desarrollo de la mediación y del arbitraje de consumo que la legislación les atribuya, y en el artículo 131-2.3 especifica que pueden someterse a la mediación y el arbitraje los conflictos sobre materias de libre disposición, de acuerdo con las leyes aplicables.
4.1 Mediación
Debemos tener muy presente que, si las personas consumidoras se dirigen a los servicios públicos de consumo solicitando un proceso de mediación, rigen para este procedimiento los principios de imparcialidad y de confidencialidad, por lo que la persona mediadora debe limitarse a ayudar a los participantes a alcanzar los acuerdos pertinentes sin imponer ninguna solución ni medida concretas.
Además, la persona mediadora debe mantener el deber de confidencialidad sobre la información de que se trate y no podrá actuar en un proceso judicial posterior, a propuesta de alguna de las partes, como testigo o perito en ningún procedimiento que afecte al objeto de la mediación.
Además, los documentos y las actas que se elaboren a lo largo del proceso de mediación tienen carácter reservado y por tanto tampoco podrán formar parte de un posible proceso administrativo posterior.
La persona mediadora solo está obligada a informar a las autoridades competentes de los datos que puedan revelar la existencia de hechos delictivos perseguibles de oficio.
La novedad que aporta el artículo 331-6.j de la LCCC, en el ámbito de la mediación, es que ahora, además de poder acudir a la jurisdicción civil para exigir el cumplimiento del acuerdo al que hubieran llegado las partes, el empresario que lo incumple puede ser sancionado por la propia administración de consumo, porqué este incumplimiento se ha tipificado como infracción administrativa.
4.2 Arbitraje
El arbitraje es procedente, tal y como señala el artículo 133-1 LCCC, si existe un convenio arbitral previo entre las partes y también si se promueve por parte de la administración, para ese conflicto en concreto.
De acuerdo con el artículo 57 del TRLGDCU solo se exceptúan del arbitraje los conflictos que versen sobre intoxicación, lesión o muerte o existan indicios racionales de delito.
Aunque se trata de un sistema extrajudicial de resolución de conflictos de carácter voluntario, una vez aceptado como tal, implica que el laudo dictado es vinculante y ejecutivo y no permite iniciar un posterior procedimiento administrativo por parte de la persona consumidora en calidad de persona interesada, porqué se da un carácter alternativo y no sucesivo de la vía administrativa y la vía arbitral, si bien si que permite iniciarlo posteriormente en calidad solo de denunciante (Sentencia Audiencia Nacional, Sala Contencioso ?administrativo, Sección 1ª, de 18/06/09, rec 743/2008).
Sin embargo si que existe la opción de iniciar primero el procedimiento administrativo y posteriormente optar por el arbitraje, pues iniciado el procedimiento sancionador, el hecho de someter los hechos infractores al arbitraje se considera una causa atenuante en el establecimiento de la posible sanción, tal y como prevé el artículo 333-2.3.b) de la LCCCC.
Por otra parte cabe señalar que los artículos 11 y 43 de la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje ?LA- (BOE Núm. 309 de 26/12/2003) establecen que de escoger el sometimiento del conflicto al sistema arbitral, no se permite someter la controversia posteriormente a los tribunales de justicia, y el laudo firme produce efectos de cosa juzgada y frente a él sólo cabrá solicitar la revisión conforme a lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Civil para las sentencias firmes.
4.3 Procedimiento sancionador
La gestión del conflicto privado mediante el procedimiento sancionador se fundamenta básicamente, como ya se ha comentado, en el artículo 48 del TRLGDCU y los artículos 333-6 y 333-7 de la LCCC.
Además debemos tener en cuenta que el artículo 17 de la aún vigente Ley 1/1990, de 8 de enero, sobre la disciplina del Mercado y de defensa de los consumidores y de los usuarios ? LDMDCU-. (BOE Núm. 41 de 16/02/1990), establece que el órgano competente podrá atenuar la sanción administrativa en los casos en que el expediente justifique, antes de que la sanción sea firme en la vía administrativa, que los perjudicados han sido compensados, satisfactoriamente, de los perjuicios causados, siempre y cuando no concurra intoxicación, lesión o muerte ni existan indicios racionales de delito.
Esta posibilidad legal de atenuar la sanción puede actuar como elemento motivador para las empresas, para someter el caso a una mediación de la misma forma que como acabamos de ver ocurre para el arbitraje, por lo que en el transcurso de la instrucción, la empresa denunciada y la persona consumidora perjudicada podrían llegaran a un acuerdo amistoso que provocaría que la persona consumidora desistiera de su solicitud.
De acuerdo con los artículos 90 y 91 de la LRJAPPAC, las personas interesadas pueden desistir de su solicitud o cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos, lo que supone que la administración deberá aceptar el pleno desistimiento o la renuncia y declarar concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación o si la cuestión suscitada por la incoación entrañase interés general, factor que casi siempre se dará en el ámbito del consumo, donde su función básica es precisamente la protección de los intereses generales, con lo que lo más conveniente para las empresas denunciadas será, en algunos casos, presentar como alegaciones el acuerdo convencional al que se haya llegado con la persona consumidora, para que la administración resuelva pero pueda atenuar, según lo apreciado por la instrucción, la sanción correspondiente.
En este caso, de acuerdo con el articulo 89 de la LRJAPPAC, debemos recordar que el procedimiento se ha iniciado de oficio por parte de la administración y que esta deberá resolver decidiendo sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.
Al respecto, no puede olvidarse que la sanción administrativa no consiste en el restablecimiento de la legalidad, sino que constituye una medida aflictiva que se impone coactivamente ante la comisión de un ilícito administrativo (SSTC 276/2000, 93/2001, 239/88, 312/2000 y 291/2000, entre otras muchas).
5. Conexión del procedimiento administrativo con el procedimiento civil
¿Que pasa si finalmente la resolución administrativa ordena el restablecimiento a la situación anterior que gozaba la persona consumidora o bien fija una indemnización por daños y perjuicios y la empresa no cumple esta resolución?
En estos casos, tal y como parece sugerir el redactado de los artículos 48 del TRLGDCU y 333-7 de la LCCC, queda abierta la vía judicial pertinente y si finalmente se deriva el caso a la jurisdicción civil, si bien la resolución administrativa no vincula al órgano judicial, si que ofrece a la persona consumidora un soporte para probar los hechos con que fundamentar su demanda.
5.1 Las pruebas obtenidas en el procedimiento inspector
¿Cuales son las pruebas necesarias par que las personas consumidoras puedan fundar sus peticiones ante la jurisdicción civil?
Podemos encontrarnos ante demandas que versen sobre la interpretación o la posible nulidad de las cláusulas de un contrato de compra venta, de indemnización por los daños y perjuicios derivados de la falta de conformidad, de responsabilidad civil por bienes o servicios defectuosos o por incumplimiento de la publicidad, entre muchos otros aspectos civiles también relacionados con infracciones administrativas del consumo, y ante estos casos puede suceder que la persona consumidora disponga de los documentos en que fundamentar su demanda, pero en otros ocasiones esto no será así y documentar su demanda podría ser prácticamente imposible o muy costoso.
Imaginemos que una persona consumidora quiere ejercer su derecho en relación a unos hechos no documentados en el contrato o en el justificante de la transacción, como podría ser el caso de la publicidad, la información u oferta hecha por un establecimiento comercial, la exhibición de distintivos de calidad que vincularan al arbitraje o a determinados códigos de conducta al establecimiento. O bien la persona consumidora no hubiera recibido por parte de la empresa la documentación perceptiva, como podría ser un resguardo de depósito en el caso de una reparación o una garantía, un presupuesto previo, la información sobre el derecho de desistimiento ya sea otorgado legalmente o facultativamente por la propia empresa.
En todos estos casos, la inspección de consumo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 322 de la LCCC, está facultada para ejercer las funciones de investigación, para comprobar el alcance, las causas y las responsabilidades de los presuntos autores y puede exigir a la persona inspeccionada la exhibición de la documentación que debe tener obligatoriamente por razón de la actividad que realiza, así como la documentación mercantil, industrial y contable y cualquier otra que sea relevante a los efectos de la investigación de los hechos, y puede obtener una copia o reproducción de esta documentación, incluidos los datos de carácter personal, sin consentimiento de terceros, de acuerdo con lo establecido por la normativa reguladora en materia de protección de datos de carácter personal, para incorporarla a las diligencias inspectoras.
Así pues, la inspección de consumo se configura como un procedimiento eficaz para probar los hechos en un proceso civil posterior al procedimiento administrativo, pero deberán tenerse en cuenta las siguientes matizaciones.
Ya hemos visto que una denuncia ante la administración de consumo no vincula al órgano instructor por lo que, de iniciarse un procedimiento, quine instruya el expediente tiene discrecionalidad para realizar las pruebas que crea conveniente para esclarecer los hechos denunciados, tal i como se desprende del artículo 78 de la LRJAPPAC, de la misma manera que el artículo 341-2 de la LCCC establece que antes de acordar la incoación del expediente sancionador, puede ordenarse la práctica de diligencias previas con la finalidad de averiguar las circunstancias de los hechos y los sujetos responsables.
Solo cuando la persona denunciante sea considerada interesada podrá proponer las pruebas que crea conveniente, tal y como establece el artículo 80 de la LRJAPPAC, y solo podrán rechazarse estas pruebas, cuando por parte de la instrucción, mediante resolución motivada, se crea que sean manifiestamente improcedentes o innecesarias.
Por tanto, si la persona consumidora es considerada interesada en el procedimiento, podrá proponer pruebas que posteriormente podrían ser usadas para documentar la demanda civil, aunque si no fuera considerada parte interesada, también podría presentar las que constaran en el correspondiente expediente y le pudieran resultar útiles.
Por otra parte, debemos analizar como debe la persona consumidora obtener esta documentación probatoria.
La Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ? LEC- (BOE Núm. 7 de 8/1/2000) establece en su artículo 265, que deberán acompañarse con la demanda los documentos en que las partes funden su derecho a la tutela judicial que pretenden y para lo que ahora nos ocupa, que sólo cuando las partes no puedan disponer de estos documentos y de los medios e instrumentos de prueba, podrán designar el archivo, protocolo o lugar en que se encuentren, o el expediente del que se pretenda obtener una certificación.
¿En que casos la persona consumidora denunciante, ahora demandante, puede solicitar a la administración copias fehacientes de los documentos del expediente?
Sea considerada o no persona interesada en el procedimiento hay que señalar primero que el artículo 322-2.5 de la LCCC establece el carácter reservado de la documentación y los datos obtenidos por la inspección de consumo en el ejercicio de sus funciones de investigación y control y que queda expresamente prohibida la cesión o comunicación a terceros, salvo que una norma con rango de ley obligue a comunicar los hechos si ponen de relieve indicios de infracciones penales o administrativas en otras materias.
En el mismo sentido se pronuncia el artículo 341-2.4 de la LCCC que establece también el carácter reservado de las diligencias previas realizadas para averiguar las circunstancias de los hechos y los sujetos responsables.
Por tanto, la persona consumidora solo podrá obtener las copias de los documentos del expediente, para utilizarlos ante la jurisdicción civil, cuando el expediente ya se haya iniciado y se le hay comunicado su condición de persona interesada ? artículo 35.a LRJAPPAC- , o si no tienen la condición de persona interesada, cuando el procedimiento hay finalizado ? artículo 37.1 LRJAPPAC-.
Encontramos en la normativa catalana un ejemplo muy claro en esta línea. El Decreto 147/1987 de 31 de marzo, por el que se regula la actividad industrial y de prestación de servicios en los talleres de reparación de vehículos automóviles, de sus equipos y componentes -, recoge en su artículo 16.8, que cuando de la tramitación de un expediente se desprenda la existencia de negligencia o grado en la calidad de los servicios realizados o en la aceptación de garantías, en la resolución del expediente se acordará la expedición a favor del usuario de un testimonio suficiente sobre los hechos, para que el usuario, caso de desearlo, ejerza las acciones que le corresponda ante la jurisdicción competente.
5.2 Valor de las pruebas practicadas por la inspección de consumo
Una vez presentada la demanda civil y aportados los documentos probatorios obtenidos por la inspección de consumo debemos analizar cual va a ser su valor probatorio en el juicio civil.
El artículo 299.1 de la LEC establece los medios de prueba de que se podrá hacer uso en el juicio y entre ellos señala, para lo que ahora nos interesa, los documentos públicos y los documentos privados, y en el artículo 1216 del código civil se establece que son documentos públicos los autorizados por un Notario o empleado público competente, con las solemnidades requeridas por la ley.
Por otra parte el artículo 317 de la LEC define la clase de documentos públicos a efectos de prueba en el proceso, y cita los expedidos por funcionarios públicos legalmente facultados para dar fe en lo que se refiere al ejercicio de sus funciones.
Así que si las actas de inspección, se consideraran documentos públicos en estos términos harían, de acuerdo con el artículo 319.1 de la LEC, prueba plena del hecho, acto o estado de cosas que documenten, de la fecha en que se produce esa documentación y de la identidad de los fedatarios y demás personas que, en su caso, intervengan en ella.
Si no se consideraran documento público en estos términos, el artículo 319.2 de la LEC establece que su fuerza probatoria será la que establezcan las leyes que les reconozca tal carácter.
La novedad de la LCCC en este aspecto se recoge en su artículo 322-4, donde se explicita que las actas de inspección son un documento público y deben ir firmadas por el personal inspector que las extienda y el artículo 322-5-1, añade que los hechos constatados por el personal inspector y recogidos en las actas de inspección tienen valor probatorio y presunción de certeza, salvo prueba en contra.
La jurisprudencia se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre esta cuestión, no para la inspección de consumo pero si por ejemplo, para la inspección de trabajo y para otros agentes de inspección.
Así en la STS (Sala de lo Civil) núm. 259/1998 de 24 marzo (RJ 1998i8) el Tribunal supremo nos dice que un informe de la Inspección de Trabajo, en pleito civil, no es más que un elemento más de prueba y no tiene valor para desvirtuar los hechos probados .
Por otra parte es clarificador el fundamento de derecho cuarto de la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª) de 23 mayo 1997 (RJ 19971), que nos dice ?Es cierto que la constatación documentada de hechos por parte de funcionarios, en actas o diligencias incorporadas a los expedientes administrativos, es susceptible de valorarse como prueba, en concreto, como prueba documental, en los términos que ha señalado la jurisprudencia de este Tribunal y ha admitido como posible, sin menoscabo del artículo 24.2 CE ( RCL 1978836 y ApNDL 2875), el Tribunal Constitucional (STC 76/1990 [ RTC 1990> ]). Pero también lo es que no constituye una presunción «iuris et de iure», ni siquiera, en todo caso, una prueba privilegiada, sino que, como otro medio de prueba, su resultado puede ser desvirtuado por el que pueda arrojar otro medio también válido en Derecho o, incluso, por la valoración conjunta de los medios de prueba empleados...?. Así que las actas de inspección de consumo podrán ser utilizadas como un útil medio de prueba, aunque no gocen de la presunción ?iuris et de iure?.
6. Conclusiones
Hemos iniciado este artículo señalando que en muchas ocasiones, las personas que acuden a un servicio público de consumo, desconocen cual va a ser realmente el trámite que se va a dar a su reclamación y hemos visto también que la opción escogida por la administración, para solucionar este conflicto, determinará el ámbito de los derechos y las obligaciones de las empresas denunciadas, por lo que el asesoramiento de los profesionales del derecho puede ser un elemento esencial para defender con eficacia los derechos de ambas partes.
De acuerdo con los artículos 32 y 85 de la LRJAPPAC, cuando una persona consumidora acuda a un servicio público de consumo podrá hacerlo representada por su abogado y podrá actuar asistida de su asesor en los actos de instrucción.
La presencia del abogado en este procedimiento, aunque no es perceptiva, puede ser esencial para que la persona consumidora pueda conocer y valorar la mejor opción para resolver su conflicto y para que esta pueda proceder de forma precisa, presentando ante la administración una denuncia en la que se describan las posibles infracciones cometidas, pero también su condición de persona perjudicada y como tal su voluntad de comparecer como persona interesada en el procedimiento, especificando el resarcimiento que pretenda obtener y en todo caso, si autoriza a la administración a actuar mediante los procedimientos extrajudiciales de mediación o arbitraje.
Además, si el procedimiento administrativo resulta ineficaz para solucionar su conflicto y finalmente debe acudir a la jurisdicción civil, deberá tener en cuenta los plazos establecidos en este ámbito y los plazos que rigen el procedimiento administrativo y el momento en el cual podrá disponer de las pruebas que le serán de utilidad para defender sus intereses, por lo que deberá también especificar con claridad en su denuncia las pruebas que proponga, como parte interesada, al instructor del procedimiento administrativo.
La complejidad jurídica que puede llegar a presentar una reclamación, para la persona consumidora, también puede hacerse extensiva a la posición que ocupa en este procedimiento la empresa denunciada.
La presencia perceptiva del abogado no está prevista durante el procedimiento inspector, dado que de acuerdo con el artículo 322-2.1.a) de la LCCC el personal inspector de las diferentes administraciones públicas, de acuerdo con el principio de proporcionalidad y respeto a los derechos de los administrados, en el marco de las competencias de la Administración de consumo, tiene la facultad de acceder sin previo aviso a los locales e instalaciones de las personas inspeccionadas.
Ahora bien, el artículo 322-2.6 de la LCCC si que explicita que las personas citadas pueden comparecer acompañadas del personal de asesoramiento que consideren pertinente si la inspección, requiere de modo fehaciente su presencia, en las dependencias administrativas, en el domicilio de la empresa o en el lugar donde se comercializan, almacenan, distribuyen o manipulan productos o se prestan servicios a fin de llevar a cabo las correspondientes comprobaciones inspectoras o hacer los requerimientos relativos a la presentación de documentación que no estuviera disponible en el momento de la inspección.
Así pues, las empresas ante las que se han presentado una reclamación o una denuncia deben plantearse cuál va a ser la mejor opción para solucionar el conflicto, si la mediación, el arbitraje, las alegaciones en el procedimiento administrativo, o el sometimiento del caso a la jurisdicción civil.
Como ya hemos comentado anteriormente, ante una denuncia de consumo, los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio, y dado que la inspección de consumo va a investigar las irregularidades y para ello va a exigir a la empresa la exhibición de la documentación mercantil, industrial y contable y cualquier otra que sea relevante a los efectos de la investigación de los hechos y que de ser necesario va a practicar las pruebas y los exámenes necesarios para comprobar el cumplimiento de la normativa, será crucial que la empresa pueda estructurar la defensa de sus intereses, dado que no va a poder conocer con antelación, el tipo de pruebas que se van a realizar por parte de la inspección ni va a poder objetarlas, aunque pueda presentar posteriormente ante la instrucción, las alegaciones que considere oportunas durante el procedimiento.
Al gestionar las reclamaciones de consumo, después de la entrada en vigor del Código de consumo de Cataluña, nos encontramos ante un ámbito del derecho donde las fronteras entre lo que forma parte de la jurisdicción civil se entrelazan con las potestades administrativas y se rompen así de alguna forma los esquemas procesales establecidos para la defensa de los intereses de las partes, tanto de las personas consumidoras como de las empresas que actúan en el marco de una relación de consumo.
Francesc Xavier Sánchez Moragas
Inspector de consumo de la administración local.
Bibliografía
?Tipificación y competencia en el derecho sancionador de consumo?. Encarna Cordero Lobato. Centro de Estudios de Consumo. Universidad de Castilla-La Mancha. Abril 2008. Disponible on-line en la dirección:
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?Resolución y liquidación de la responsabilidad civil jurídico privada en los procedimientos administrativos de consumo?. Encarna Cordero Lobato. Centro de Estudios de Consumo. Universidad de Castilla-La Mancha. Enero 2003. Disponible on-line en la dirección:
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?Problemas jurídico-prácticos de la figura del denunciante en el procedimiento administrativo sancionador?. Nora María Martínez Yañez. Revista Xurídica Galega, Nº. 33, 2001, Págs. 60-89.Disponible on-line en la dirección:
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