1. Introducción

El 13 mayo el Congreso de los Diputados ratificó el texto de la Ley de la Ciencia, Tecnología y la Innovación que previamente y con escasas enmiendas, le había devuelto el Senado, dando lugar así a la llamada Ley de la Ciencia, cuya publicación en el BOE se ha producido finalmente el pasado 2 de junio.

La Ley de la Ciencia es una de esas contadas normas cuya aprobación parlamentaria ha generado un amplio consenso entre los diferentes grupos políticos. Tal vez la causa de ello resida en un contenido técnico y especializado, alejado de los habituales temas de conflicto ideológico. Puede presumirse que por ese mismo motivo la opinión pública haya permanecido igualmente pacífica, por no decir indiferente. Lo cierto es que, lamentablemente, las medidas que el legislador adopta para promover o garantizar la innovación en España no constituyen, hoy por hoy, un tema que suscite interés entre gran público y eso que en los últimos tiempos las propuestas científicas más prácticas están teniendo una repercusión directa o muy intensa en el campo de los valores políticos e ideológicos (por ejemplo, véase el caso de las células madre).

Esta última apreciación conecta directamente con la ya clásica reflexión sobre las posibilidades de la ciencia y su método en España. Una reflexión que alcanza su punto álgido ?y en muchos casos absolutamente pesimista-- en el seno del regeneracionismo de finales del siglo XIX. La idea de que la ciencia en España no es posible; de que el carácter nacional es incompatible con el método necesario para la experimentación con resultados, bebe en buena medida de aquellas fuentes. Sin embargo, el tópico, sin dejar de albergar elementos irrebatibles o no del todo desacertados, no puede decirse que acierte plenamente. Este país ha esto y, por supuesto, está capacitado para el desarrollo científico. Es algo por lo general desconocido, pero la historia de la ciencia posee un apartado dedicado específicamente a investigadores españoles. En lo que respecta a tiempos más cercanos, puede decirse que la investigación científica en España bajo postulados modernos nace en 1907 al constituirse la llamada Junta de Ampliación de Estudios e Investigaciones. El mismo Ortega y Gasset, becado por la institución, consideró que con ella nacía en España la preocupación por la ciencia y los científicos.

Tras la Guerra Civil, toma el releva el conocido Centro Superior de Investigaciones Científicas, encargado de aunar y promocionar los esfuerzos investigadores que se consideraban más provechosos, aunque en buena medida y como correspondía según los principios del régimen salido de la contienda, el pensamiento y objetivos estrictamente religiosos podían condicionar en buena medida los proyectos de investigación a abordar. Para PINAR MAÑAS¹, el CSIC monopolizaba las tareas investigadoras de un momo inoperante, mientras que las universidades están ocupadas en otros menesteres, algo que trata de solventarse a finales de los sesenta con la creación de una Comisión Asesora de Investigación, así como una Comisión Delegada del Gobierno en la misma materia. El citado autor considera que dichos órganos consiguen algún resultado positivo, pero sin trascendencia. El ambiente social, señala, no era propicio para una verdadera actividad de I+D.

2. Los antecedentes más inmediatos: La ley de 1986

Bajo el nuevo marco democrático, el CSIC continúa con su labor, pero ahora lo hará atendiendo a los principios y objetivos configurados por una norma esencial para este ámbito. Se trata de la Ley de 1986, de 14 de abril, de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica², antecedente inmediato de la recién aprobada Ley de la Ciencia recientemente aprobada y cuya misión fue la crear las condiciones para facilitar formación de lo que podría llamarse un ecosistema científico nacional. La ley de 1986 era una norma de las dedicadas netamente al fomento de una actividad considerada esencial o muy importante para los intereses generales, asignando a los poderes públicos diferentes objetivos dirigidos a promover, favorecer, apoyar el desarrollo científico. En sus postulados, no obstante, pese a ser bien recibido en general (no en vano la ley venía a terminar, como dice Piñar Mañas³, con el castizo ?que inventen ellos? de Unamuno) se destacaron algunas carencias, como su excesivo centralismo o el papel mínimo que se dejaba a las Universidades.

Con el tiempo y conforme al desarrollo de los techos competenciales de las Comunidades autónomas, comenzaron a dictarse leyes regionales dedicadas igualmente al fomento de la actividad científica, aunque lógicamente las medidas de las citadas disposiciones se articulan exclusivamente para en el ámbito territorial correspondiente a la Comunidad autora de la ley. Este desarrollo de un derecho autonómico dedicado a la ciencia, puede ser valorado muy positivamente, sobre todo si los esfuerzos dedicados se sometían a directrices de coordinación, con el fin, sobre todo, de evitar el uso ineficaz de recursos como consecuencia, por ejemplo, de investigaciones solapadas.

3. Hacia un nuevo modelo.

Sin embargo, en los últimos años la necesaria coordinación entre los distintos focos ?productores? de investigación científica, comienza a fallar. La ley de 1986 empieza a manifestarse como un marco insuficiente para dar respuesta el exponencial incremento en nuestro país de centros dedicados a la investigación científica.

Atendiendo a estos antecedentes, la nueva Ley de la Ciencia consigna en su Exposición de motivos la constatación de ?cinco realidades? que justificaban la vertebración de un nuevo modelo de regulación. Esas cinco realidades son el desarrollo de sistemas autonómicos en materia de I+d+i, la creciente dimensión europea, el salto cuantitativo y cualitativo en los recursos públicos, la consolidación de una comunidad científica y técnica profesionalizada, competitiva y abierta al mundo y la necesaria transición hacia una economía basada en el conocimiento y la innovación. Surge por tanto la ineludible necesidad de reformar y actualizar completamente nuestro complejo ecosistema científico, definiendo nuevos objetivos, el papel de los diversos actores implicados; estableciendo sistemas para una gestión más eficaz de los recursos disponibles e coordinando a todos los poderes públicos, de cualquier nivel. Igualmente, resultaba fundamental reconocer sin ambages la participación esencial del sector privado. El fomento público de sectores, tal vez por causas históricas, siempre ha tenido cierta cautelar a la hora de conceder protagonismo, como motor, al citado sector privado. Se le reconocía, por supuesto, como beneficiario o como coparticipe (concesionario y otras figuras afines), pero no como agente decisor, impulsor y organizador por sí mismo. Dichas tareas se las reservaba el Estado para sí. La nueva Ley de la Ciencia abandona esa concepción (en su mayor parte, no del todo), reconociendo la aportación fundamental en la actualidad de las investigaciones y recursos dedicados a ellas aportadas por el sector empresarial. El modelo al que se quiere acercar el nuevo ecosistema científico, cuya denominación lega es Sistema Científico Español, es sin duda el modelo norteamericano. Un modelo que, contrariamente a lo que el tópico determina, la inversión pública no está ni mucho menos ausente. En este sentido, el sociólogo francés Frederic Martel, en sus estudios⁴ sobre la cultura en América, pone de relieve que frente a la creencia comúnmente aceptada de que la comunidad científica de los Estados Unidos --el país que más recurso dedica en el mundo a la investigación?se encuentra en su mayoría encuadrada en instituciones privadas, lo cierto es que el sistema de investigación del citado país tiene como principales plataformas a universidades y centros científicos financiados con dinero público. De hecho, no debe olvidarse que conforme a este esquema se inventó y desarrolló Internet. Es de sobra conocido que su el nacimiento del proyecto se produce en los laboratorio del Departamento de Defensa, con dinero público, y que su posterior aplicación civil, tras pasar por las universidades (muchas de ellas públicas), adquiere un decisivo impulso en manos de empresas como Microsoft, Adobe, etc⁵.

En definitiva, y como la justificación del texto legal dispone, el nuevo entorno plantea una serie de retos que deben abordarse si se quieren obtener resultados sólidos en innovación. Estos retos consisten en lograr un mayor y suficiente dimensionamiento del sistema y de sus agentes para responder a la escala de los problemas que tiene la economía y la sociedad a la que debe transferir sus conocimientos; conseguir una mayor internacionalización; abrir las puertas a una mayor participación y protagonismo de la iniciativa privada en el conjunto del sistema, concediendo a su vez una mayor apertura y flexibilidad de los agentes públicos del sistema al sistema productivo y a la sociedad en su conjunto. Asimismo, la ley también quiere promocionar ?esto es muy propio de las norma de fomento? lo que podríamos llamar la cultura del riesgo en la innovación, es decir, quiere promover, desde el inicio de las etapas educativas, el ánimo emprendedor en materia científica, animando a los futuros investigadores a asumir los retos de sus propósitos, haciéndoles ver que, de alguna manera, en ciencia, si la investigación es honesta, nada resulta en vano, ni tan siquiera un proyecto fallido.

4. Esquema y contenido de la nueva ley

Para realizar y abordar los señalados objetivos y retos, modernizando todo el sistema científico español, la ley se estructura en cinco títulos. El primero de ellos, el preliminar, es el que dispone la líneas generales del nuevo modelo, dando lugar al citado Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, definido como ?un Sistema de sistemas que articula lo público y lo privado y que integra de forma colaborativa en el ámbito publico el conjunto de los mecanismos, planes y actuaciones que puedan ser definidos e implementados, para la promoción y desarrollo de la I+D+i, tanto por las administraciones autonómicas como por la Administración General del Estado?.

A continuación, el Título I procede a establecer las directrices de la necesaria coordinación en materia de investigación científica y técnica entre el ejercicio de las competencias estatales y las autonómicas. Esta coordinación, que también ha de tener en cuenta lo actuado por las instituciones comunitarias e internacionales de las que España forme parte, se enmarca en lo que la norma legal denomina Estrategia Española de Ciencia y Tecnología, esto es, un plan plurianual en el que se consignarán un conjunto de objetivos compartidos por la totalidad de las Administraciones Públicas con competencias en materia de fomento de la investigación científica y técnica. Este plan ha de servir, durante el periodo de tiempo señalado, como puntos de referencia para la articulación y financiación de los diferentes proyectos de investigación científica y técnica que amparen las diferentes Administraciones Públicas.

Esta Estrategia, especialmente orientada a favorecer un entorno proclive a la innovación y a la transferencia de conocimiento, quiere también que la actividad contractual del Estado (que mueve anualmente considerables cifras) se dedique a ?fortalecer la demanda de productos innovadores?, siguiendo así un mandato comunitario, formulado en el programa denominado Estrategia Europa 2020; un programa que persigue alcanzar el 1% sobre el PIB de inversión pública y el 2% de inversión privada en I+D+i, haciendo que la inversión global de los países en I+D+i llegue al 3% de su PIB. La planificación que supone la citada Estrategia no debe confundirse con el Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación, regulado en el Titulo IV. Este plan es un instrumento de planificación, también plurianual, pero que se destina a marcar exclusivamente los objetivos científicos. Asimismo, por si fuera poco, junto a dichas planificaciones debe aún sumarse otra (también regulada en el Título IV): el llamado Plan Estatal de Innovación, dirigido a transformar la economía española en una economía basada en el conocimiento.

La gestión de la Estrategia se encomienda al Consejo de Política Científica, Tecnológica y de Innovación, integrado por representantes de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas. Lo cierto es que sorprende en este punto que la ley, conforme a sus principios, no haya dado cabía en este órgano al sector privado. Algo que si hace en el grupo asesor del citado consejo, en el que se integran asociaciones empresariales, sindicatos y miembros destacados de la comunidad científica y tecnológica.

Tanto el Consejo de Política científica como su órgano asesor, vienen a ser remodelaciones de los órganos directivos ya configurados por la anterior ley. Sin embargo, destaca ahora como novedad el llamado Comité Español de Ética de la Investigación, adscrito al Consejo de Política Científica, , como órgano colegiado, independiente y de carácter consultivo, sobre materias relacionadas con la ética profesional en la investigación científica. Los miembros del Comité deberán ser expertos reconocidos en el ámbito internacional y son nombrados por el presidente del Consejo de Política Científica, con la siguiente distribución: la mitad a propuesta de las Comunidades Autónomas y la otra mitad a propuesta de la Administración General del Estado.

El Título II está dedicado a la regulación del estatus y condiciones labores y profesionales de los investigadores integrados en Universidades públicas, Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado, y Organismos de investigación de otras Administraciones Públicas. En esta regulación la ley ha querido dar un papel preponderante a la movilidad. Y ello porque considera que el desarrollo de las capacidades de investigación y la formación tienen mucho que ver con las estancias del investigador en otros centros, nacionales e internacionales. Por tanto, par ala nueva ley, tales estancias y permanencias han de ser baremos esenciales en los procesos de evaluación. Para promover esta movilidad, la ley establece la posibilidad adscripciones temporales a otras organizaciones públicas o privadas; nuevas situaciones de excedencia temporal o autorizaciones para formación.

Se encarga también la ley de disponer varias tipos de contrato con investigadores a los que pueden acogerse tanto los Organismos Públicos de Investigación, como las Universidades, cuando sean perceptores de fondos públicos dirigidos a la captación de personal dedicado a la investigación. Asimismo, se reconfigura el acceso de ese tipo de personal a la condición de funcionario, abriéndose incluso a la integración de aspirantes extranjeros.

El título III establece un conjunto de medidas dirigidas impulso de la investigación científica y la transferencia de sus resultados. Estas medidas, en síntesis, se concretan en la posibilidad de llevar a cabo convenios de colaboración que permitirán proyectos conjuntos de investigación, divulgación o de uso compartido de instalaciones y medios materiales. La promoción de la transferencia de resultados obtenidos en el sector privado (transferencia inversa). Se dispone un mandato a las Administraciones Públicas para fomentar la investigación y sus resultados (valoración del conocimiento), la constitución de sociedades de derecho privado ?se prefiere así la flexibilidad de este tipo de entidades?en las que colaboren diferentes agentes y organizaciones para la prestación de servicios de investigación.

Con el fin de permitir la máxima divulgación de los hallazgos y resultados, la norma crea la publicación en acceso abierto, gracias a la cual ?todos los investigadores cuya actividad haya sido financiada con los Presupuestos Generales del Estado están obligados a publicar en acceso abierto una versión electrónica de los contenidos aceptados para publicación en publicaciones de investigación?

Por fin, el último título, recupera aquella Comisión del Gobierno creada en lo año sesenta del pasado siglo para estas tareas y que ahora se denomina Comisión Delegada del Gobierno para Política Científica, Tecnológica y de Innovación, lo que de en buena medida viene a poner de manifiesto de la fuerte impronta en innovación que se quiere dar a los futuros Gobiernos. Dispone además la norma en esta parte la regulación de los diferentes agentes de ejecución de la Administración central (entre otros, la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas; el Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial; el de Astrofísica de Canarias, etc.)

5. Conclusiones

Como ha podido verse, la Ley de la Ciencia constituye un intento sólido para, en primer lugar, poner en orden los recursos y organizaciones dedicadas a la investigación en España. En segundo lugar, la norma despliega un conjunto de instrumentos dirigidos a ubicar la innovación como motor principal del desarrollo económico nacional. No falta, como en toda buena norma de ?fomento?, las alusiones a la necesidad de ir creando o favoreciendo desde la escuela (en este es muy ?regeneracionista?) mentalidad científica. En definitiva, el despliegue de medios y el esquema seguid, parecen rigurosos y bien pensados. Tal vez, si debe achacarse algo, sobre alguno de los planes proyectados (en la práctica creo puede ser difícil dilucidar el Plan del que emana un objetivo científico, un parámetro o una directriz o de una obligación); asimismo se de echa de menos una mayo interacción con el sector privado en algunos aspectos ya citados.

Santiago Rodríguez Bajón
Abogado. Departamento de derecho Público de Cremades & Calvo-Sotelo
srodriguez@cremadescalvosotelo.com

Notas