Tras más de veinte años de vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), el próximo día 2 de octubre entrarán en vigor las nuevas Leyes 39/2015 y 40/2015, del Procedimiento Administrativo Común (LPACP) y de Régimen Jurídico del Sector Público, respectivamente.

Como anticipo de esa importante modificación legislativa y por cortesía de nuestros colegas de El Consultor de los Ayuntamientos, reseñamos este análisis de M.ª Concepción Campos Acuña (@mccamposacunha), Secretaria de Administración Local, categoría Superior y Codirectora de Red Localis.

De una única norma básica a dos

Con esta medida, el legislador estatal ha optado por disociar su contenido en dos normas diferentes, volviendo de este modo a la técnica regulatoria de los años 50, que estructuraba esta materia en torno a dos normas, la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA) y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE).

Este sistema dual exige que las Administraciones Públicas (AAPP) en general, y las Entidades locales (EELL) en particular hayan de recurrir a ambas normas para completar el diseño aplicable al funcionamiento y organización de las AAPP en el conjunto de su actuación, con independencia del marco relacional en que se produzcan, ad extra o ad intra.

Entre los principales efectos de la técnica normativa utilizada por el legislador nos encontramos con que además de recibir y aunar los contenidos normativos de la LRJAP y la LAE, se elevan a rango de ley contenidos de naturaleza reglamentaria en materia de administración electrónica, al sumarse las previsiones del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, cuyas previsiones sólo eran de aplicación, hasta la reforma, a la Administración General del Estado, por lo que no sólo se trata de una elevación de rango legal, sino también del reconocimiento del carácter básico, y, en consecuencia, de la extensión de su ámbito subjetivo, entre otros, a CCAA y EELL.

También se incorporan los desarrollos reglamentarios en materia de responsabilidad patrimonial, el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial y el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora.

Precisamente en materia de responsabilidad patrimonial y de ejercicio de la potestad sancionadora se observa con nitidez el desdoblamiento entre ambas normas, al contemplar la LRJSP  los principios de aplicación en el procedimiento administrativo cuando tenga por objeto alguna de estas materias. En opinión del Consejo de Estado en su Dictamen 275/2015:

«Tal ruptura, lejos de servir al fin de la clarificación y simplificación que pretende alcanzarse, introduce una notable confusión en el ordenamiento, planteando una serie de inconvenientes que evidencian la rigidez del esquema seguido y su insuficiencia para lograr una adecuada regulación de tales materias»

Aproximación a la Ley del Procedimiento Administrativo Común

1. Ámbito de aplicación

1.1. Ámbito objetivo de la Ley 39/2015

La LPACP dispone en su art. 1 que tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

No obstante esa unidad de procedimiento, y simplificación, se permite que mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en la propia LPACP. Aunque reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.

Esta unidad de procedimiento se entiende sin perjuicio de que los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en la LPACP o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales, conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera. Y sin perjuicio de los trámites adicionales o distintos ya recogidos en las leyes especiales vigentes, ni a la concreción que, en normas reglamentarias, se haya producido de los órganos competentes, los plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, las formas de iniciación y terminación, la publicación de los actos o los informes a recabar, que mantendrán sus efectos, que no se ven afectados por la LPACP. Así, entre otros casos, señala la vigencia del anexo 2 al que se refiere la disposición adicional vigésima novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que establece una serie de procedimientos que quedan excepcionados de la regla general del silencio administrativo positivo.

1.2. Ámbito subjetivo de la Ley 39/2015

La normativa básica en materia de procedimiento administrativo común se aplica, conforme a lo establecido en su art. 2, al conjunto del sector público, que comprenderá:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

En cuanto a la delimitación de aquellas entidades y organismos que tienen cabida en la noción de sector público institucional se encuentran:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley.

Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2 anterior.

Por su parte, las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley.

2. El factor temporal: la entrada en vigor en dos fases

De conformidad con lo establecido en la Disposición Final Séptima LPACP se establece una entrada en vigor de las previsiones normativas en dos tiempos. Fija, en primer lugar, la entrada en vigor al año de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, pero estableciendo al tiempo una reserva respecto a las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley.

Llama la atención la vacatio legis que se establece y la distinción dentro de la misma de un proceso bifásico para el cumplimiento de las previsiones legales, en atención al objeto material de las mismas

Estos plazos, a diferencia de lo establecido en otras normas se establecen en idénticas condiciones para el conjunto del sector público. Respecto a los plazos en sí mismos considerados, llama la atención la vacatio legis que se establece y la distinción dentro de la misma de un proceso bifásico para el cumplimiento de las previsiones legales, en atención al objeto material de las mismas.

3. La amplitud del régimen transitorio

El amplio régimen transitorio previsto enraíza con los relevantes contenidos de que se ocupa la LPACP, que impactará en numerosos procedimientos en tramitación en el momento de su entrada en vigor, y que, opera de un modo particular sobre varios de los aspectos recogidos en la misma con carácter más novedoso.

De este modo prevé los mecanismos de transitoriedad en torno a los siguientes extremos destacados:

3.1. Procedimientos administrativos. Disposición Transitoria 3.ª

a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior.

b) Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada en vigor de la presente Ley se sustanciarán por las normas establecidas en ésta.

c) Los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán, en cuanto al régimen de recursos, por las disposiciones de la misma.

d) Los actos y resoluciones pendientes de ejecución a la entrada en vigor de esta Ley se regirán para su ejecución por la normativa vigente cuando se dictaron.

e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones legales y reglamentarias, las cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento administrativo se resolverán de acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores.

3.2. Archivo de documentos. Disposición Transitoria 1.ª

La implantación del archivo electrónico constituye una de las tareas que más dificultades conllevan para su exitosa implantación en el ámbito local, dadas las características de las entidades que lo integran, sin perjuicio de la complejidad de la labor para el conjunto de las AAPP (2) . Para ofrecer un marco organizativo claro la Disposición citada prevé que

• El archivo de los documentos correspondientes a procedimientos administrativos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la LPACP, se regirán por lo dispuesto en la normativa anterior.

• Siempre que sea posible, los documentos en papel asociados a procedimientos administrativos finalizados antes de la entrada en vigor de la LPACP, deberán digitalizarse de acuerdo con los requisitos establecidos en la normativa reguladora aplicable.

3.3. Archivos, registros y punto de acceso general. Disposición Transitoria 4.ª

Considerando la amplitud del plazo conferido para la entrada en vigor de las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, esta Disposición prevé que, mientras no transcurra el plazo, las Administraciones Públicas estarán obligadas a mantener los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones.

3.4. Procedimientos de responsabilidad patrimonial derivados de la declaración de inconstitucionalidad de una norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea. Disposición transitoria 5.ª

Considerando las nuevas prescripciones introducidas en la LRJSP  en relación con la responsabilidad del Estado legislador esta Disposición establece que los procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial derivados de la declaración de inconstitucionalidad de una norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la LPACP, se resolverán de acuerdo con la normativa vigente en el momento de su iniciación.

3.5. Adaptación normativa. Disposición Final 5.ª

Aunque los aspectos relativos a la adaptación normativa no están previstos específicamente en una disposición de carácter transitorio, sí que recoge un plazo para la ejecución material de obligaciones, al establecer que en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en la LPACP.

Se deberán adecuar las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en la LPACP

Esta previsión adquiere especial importancia en clave no sólo de la nueva regulación de los procedimientos que exigirá la revisión y rediseño de los procesos internos en su manifestación normativa, reglamentaria en el caso de las EELL, sino también porque ante las nuevas exigencias de calidad de la técnica regulatoria será necesario que, en ese proceso de revisión, se reajusten las normas afectadas a los requisitos impuestos por el Título VI de la LPACP, sin perjuicio de las prescripciones propias recogidas en la LRBRL (LA LEY 847/1985).

Por último la Disposición Transitoria 2.ª contempla en relación con el registro electrónico y archivo electrónico único. Disposición Transitoria 2.ª y específicamente para el ámbito de la Administración General del Estado, mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico y el archivo electrónico único, se aplicarán las siguientes reglas:

a) Durante el primer año, tras la entrada en vigor de la Ley, podrán mantenerse los registros y archivos existentes en el momento de la entrada en vigor de esta ley.

b) Durante el segundo año, tras la entrada en vigor de la Ley, se dispondrá como máximo, de un registro electrónico y un archivo electrónico por cada Ministerio, así como de un registro electrónico por cada Organismo público.

Podéis consultar el artículo completo en este enlace.