El principio de inembargabilidad de los bienes públicos: situación actual

De: F. Xavier Sambola Cabrer
Fecha: Abril 2000

AP : Audiencia Provincial

Ar. : Aranzadi

Art. : Artículo

CE : Constitución Española

FJ : Fundamento Jurídico

LBRL : Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local

LGP : Ley General Presupuestaria

LGT : Ley General Tributaria

LHL : Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales

LMRLC : Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, de 15 de abril de 1987

LPE : Ley de Patrimonio del Estado

RBEL : Reglamento de Bienes de las Entidades locales

RPEL : Reglamento de Patrimonio de las Entidades locales

SSTC : Sentencias del Tribunal Constitucional

STC : Sentencia del Tribunal Constitucional

STS : Sentencia del Tribunal Supremo

TC : Tribunal Constitucional

TS : Tribunal Supremo

TSJ : Tribunal Superior de Justicia

1. EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA LOCAL

2. LA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LAS ENTIDADES LOCALES

3. LOS BIENES DE LAS ENTIDADES LOCALES

4. EL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES PÚBLICOS

4.1 Normativa configuradora del principio de inembargabilidad de los bienes públicos

4.2 Criterio de la doctrina y de la jurisprudencia respecto del principio de inembargabilidad de los bienes públicos

Ante este panorama legislativo, una gran parte de la doctrina científicaatacó duramente la inembargabilidad de los bienes patrimoniales de las administraciones públicas, básicamente porque entendían que este privilegio vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 CE, en tanto que impide la ejecución de las sentencias judiciales. Por este motivo, se ha llegado a defender la supresión de dicho privilegio respecto de los bienes patrimoniales de las administraciones públicas, y en particular de sus cuentas en el Banco de España.

Por lo que respecta al tratamiento que han hecho los Tribunales de Justicia de esta cuestión, hay que decir que, en principio, tanto la jurisprudencia del TS como la jurisprudencia menor han interpretado y aplicado de manera estricta toda esta normativa que acabamos de indicar en el punto anterior, de manera que en la práctica no se ha cuestionado en ningún momento –con las excepciones que veremos más adelante- la constitucionalidad del principio general de inembargabilidad de los bienes de las administraciones públicas, ya se trate de los bienes de dominio público –puesto que en este caso la cobertura constitucional es muy clara- ya se trate de los bienes patrimoniales –aunque, como hemos visto, para esta clase de bienes el privilegio ha sido establecido por la Ley y ha sido fuertemente criticado por la doctrina porque podría entrar en colisión con preceptos constitucionales-.

Incluso el TC, en algunos de sus pronunciamientos, ha confirmado la validez de la inembargabilidad de los bienes públicos. Así, por ejemplo, en la su Sentencia del Pleno 206/1993, de 22 de junio, que resolvió la cuestión de inconstitucionalidad planteada respecto del artículo 921 párrafo 4, en su parte final, de la LEC, que hace una remisión a los artículos 36.2 y 45 LGP, el TC declara en el FJ 2º lo siguiente :

"Ahora bien, este derecho fundamental" –se está refiriendo al derecho a la tutela judicial efectiva- "no se satisface con una mera declaración judicial, desprovista de sustancia práctica, sino que necesita de su realización y, por tanto, la tutela, en cuanto efectiva por exigencia constitucional expresa, ha de llegar hasta el cumplimiento forzoso, si preciso fuere, de los pronunciamientos judiciales, donde se exterioriza la potestad de juzgar. Esto ha sido dicho tantas veces, con unas o con otras palabras por este Tribunal, que releva de una cita al pormenor del copioso cuerpo de sentencias en las que se contiene tal afirmación. Por otra parte, las resoluciones judiciales a todos obligan por igual, sin excepción alguna y vinculan, por tanto, a los Poderes Públicos (art. 118 CE). Al legislativo en consecuencia corresponde la misión de hacerlo posible mediante el desarrollo y regulación del ejercicio del derecho fundamental en todas sus fases, respetando claro está su contenido esencial, a tenor de los arts. 53.1 y 81 CE (STC 67/1984)"

Más adelante, y una vez establecido que el principio de tutela judicial efectiva ha de ser respetado y ejecutado por todos los poderes públicos, el TC hace la siguiente matización en el FJ 4º de la Sentencia :

"El cumplimiento de las Sentencias corresponde como regla general a quienes en ella aparezcan condenados, como un deber impuesto constitucionalmente a todos sin excepción alguna (art. 118 CE), sin perjuicio de que la ejecución se encomiende constitucionalmente a los Tribunales "por potestad propia inherente a la función jurisdiccional" (STC 155/1985). Ahora bien, aun cuando la exigibilidad –no el nacimiento- de las obligaciones a cargo de la Hacienda Pública pueda resultar de resolución judicial firme (art. 43.1 LGP), esto no quiere decir que se convierta en un título directamente ejecutable, equivalente a una orden de pago, desde el momento en que los Jueces y Tribunales no podrán despachar mandamiento de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública y ha de encauzarse a través de un complejo procedimiento administrativo de ejecución del gasto que en más de un caso necesita de una prolongación parlamentaria (arts. 44 y 64 LGP)".

En el mismo sentido se pronuncian las SSTC 61/1984 y 107/1992.

Si pasamos a examinar los pronunciamientos del TS, nos encontramos, entre otras, con las siguientes resoluciones favorables al privilegio de la inembargabilidad:

1. La STS de 21 de enero de 1987 (Ar. 1801) la cual se expresaba en estos términos respecto de la inembargabilidad de los bienes patrimoniales del Estado:

"En realidad el llamado dominio privado de la Administración del Estado no discurre extramuros del Derecho Público. Dominio público quiere decir propiedad de titularidad de un sujeto público dotada de una protección especialmente reforzada, pero también el dominio privado del Estado tiene un repertorio de prerrogativas importantes y coincidentes con otras que tiene el dominio público, tales como la inembargabilidad, potestad de deslinde, recuperación de la posesión y potestad sancionadora".

2) El Auto del TS de 21 de enero de 1993 (Ar. 238), el cual suspende la ejecución de una providencia de apremio dictada por un ente local contra la Administración del Estado en reclamación de cantidad por consumo de agua. El TS, en el FJ 2º del citado Auto, hace la siguiente argumentación:

"Se trata, en el presente caso, de una relación entre dos administraciones públicas por la que un ente local reclama una deuda prevaliéndose de las prerrogativas que ofrece el Reglamento General de Recaudación. Para resolver sobre la ejecución o suspensión del acto municipal que se impugna en los autos principales debemos basarnos en el criterio del interés público que recoge la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Entendemos, en efecto, que es de evidente interés público determinar en el estado actual de nuestra legislación el procedimiento idóneo en este tipo de actuaciones, ya que el acto impugnado suscita, al menos prima facie, la cuestión de la vigencia y aplicabilidad al acto concreto que se enjuicia del principio esencial del ordenamiento que recoge el artículo 44, en relación con el 2 de la Ley General Presupuestaria (Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre) y por el que se prohibe despachar mandamientos de ejecución y embargo contra bienes de la Administración del Estado. (....). En tales circunstancias, y teniendo también en cuenta el valor como precedente para casos similares del supuesto que se enjuicia, considera la Sala –sin prejuzgar en absoluto el fondo de la cuestión planteada- que el interés público exige la suspensión de la ejecución del acto impugnado y acceder a la suspensión de la providencia de apremio que se impugna".

Por lo que respecta a la jurisprudencia menor, también sigue mayoritariamente la línea del reconocimiento del privilegium fisci. Así, por ejemplo, el Auto del TSJ de Andalucía lo expresaba de esta forma:

"Se recurre en súplica la Providencia de 22 de abril de 1992, que había denegado petición relativa a embargo de bienes" (se refiere a bienes patrimoniales) "del Ayuntamiento (...) y procede mantener la citada Providencia denegando el Recurso de Súplica, pues en nuestro Ordenamiento es regla o principio general el de la no posibilidad de embargo de los bienes de las Administraciones, que está concretado, entre otros, respecto de las Corporaciones locales, en el artículo 154 de la Ley de Haciendas Locales, y cuando ello es así, no cabe aceptar excepción alguna a ese principio, cual el recurrente pretende, pues lo contrario llevaría a que, por la vía de la interpretación y aplicación de la norma, se dejara ésta de aplicar".

Sin embargo, es interesante hacer mención de diversos pronunciamientos que ponen en duda la vigencia de este privilegio y que optan por prescindir de su aplicación con el fin de proteger el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. Estas resoluciones judiciales son las siguientes:

1. Sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña, de fecha 1 de diciembre de 1993.

Este caso se refiere al carácter no absoluto –como ya hemos indicado anteriormente- que tiene el principio de inembargabilidad cuando se trata de deudas de la Administración institucional : la empresa pública "Ferrocarrils de Catalunya" interpuso un recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra la notificación de providencia de apremio, embargo y requerimiento de pago hecha por un Ayuntamiento. La argumentación que hace la Sala en los fundamentos de derecho segundo y tercero para confirmar la vía ejecutiva iniciada por el Ayuntamiento es la siguiente :

"Segundo. Las razones de impugnación esgrimidas por la actora en sus escritos procesales se residencian en la pretendida imposibilidad de apremio y embargo de la misma por su carácter de Empresa Pública, imposibilidad fundada en el art. 10.2 y 27 de la ley 4/1985, de la Empresa Pública Catalana, así como en el art. 233.2 del RD 1211/1990, de 28 de septiembre (Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres) y D. 123/1986, de 16 de enero.

Tercero. El recurso sin embargo ha de ser desestimado existiendo diversos pronunciamientos en el mismo sentido de esta Sala.

La imposibilidad de apremio y embargo no tienen los caracteres absolutos que se mantienen. En efecto, el art. 10 de la Ley de Cataluña 4/1985, de 29 de marzo, de la Empresa Pública Catalana, establece la clara excepción de los créditos liquidados a favor de la Hacienda del Estado o de la Generalidad, mientras que el art. 2.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, dispone que para la cobranza de los tributos y demás cantidades que como ingresos de derecho público debe percibir la hacienda de las Entidades locales, dicha hacienda ostentará las prerrogativas legalmente reconocidas a la Hacienda del Estado, norma en virtud de la cual la excepción a la prohibición del apremio, se extiende igualmente a los créditos procedentes de las haciendas locales, por lo que la procedencia genérica de la vía de apremio en casos como el presente se ajusta plenamente a derecho".

1. Auto del Juzgado de 1ª Instancia núm. 2 de San Lorenzo de El Escorial, de 8 de abril de 1997.

Esta resolución justificó la procedencia del embargo a un Ayuntamiento de su participación en los tributos del Estado en base a un Dictamen de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado de 12 de diciembre de 1991. No obstante, en este caso nos encontramos ante un error judicial, ya que lo que defiende el mencionado dictamen es precisamente la inembargabilidad de los bienes de las entidades locales de acuerdo con el artículo 154.2 LHL.

El caso concreto que se analizaba era la admisibilidad o inadmisibilidad de que los juzgados ordenasen la retención, con cargo a la participación municipal en los tributos del Estado, de las cantidades adeudadas por los Ayuntamientos si éstos no cumplen la orden judicial. La Dirección General del Servicio Jurídico del Estado declara que "la retención decidida por el órgano jurisdiccional equivale al embargo del crédito que el Ayuntamiento tenga contra el Estado por el concepto de participación municipal en los tributos estatales" y llega a la conclusión de que "en suma, los créditos de las Entidades locales no son embargables para la ejecución de decisiones judiciales, conforme prescribe el artículo 154.2 de la Ley de Haciendas Locales, debiendo procederse a cumplir tales decisiones en la forma que dicho precepto determina".

1. Sentencia de la AP de Zamora de 9 de mayo de 1997 (Ar. 6934).

Esta Sentencia, haciendo una interpretación de los preceptos que regulan los bienes de las entidades locales desde una óptica constitucional, declara ajustado a derecho el embargo de los bienes de un Ayuntamiento.

La Audiencia se plantea si es posible el embargo de los bienes patrimoniales de un Ayuntamiento a pesar de lo que dispone el artículo 154.2 LHL o si, por el contrario, este precepto, en relación con el artículo 5 RBEL, nos debe llevar a la conclusión rotunda de que los bienes patrimoniales de titularidad del municipio son inembargables. La solución la encontramos en el fundamento de derecho sexto de la Sentencia, donde la Audiencia declara que debe iniciarse la vía de apremio, acordando todo aquello que sea procedente con el fin de librar mandamiento de embargo contra los bienes patrimoniales del Ayuntamiento, y todo aquello que sea procedente en Derecho para la efectividad de la ejecución. Esta decisión viene precedida de un exhaustivo y razonado fundamento de derecho quinto, que transcribimos íntegro a continuación por su interés :

"Quinto. La cuestión planteada debe ser resuelta a la luz de lo dispuesto en el art. 132 CE en relación con el art. 2 de la Ley de Haciendas Locales y con lo dispuesto en los arts. 2, 5 y 6 RBEL.

El precepto en torno al cual se debe hacer gravitar la interpretación normativa no puede ser otro que el art. 132 CE, que establece que la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como de su desafectación. Tal dictado contempla el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunes, sobre los que no ofrece duda su carácter de inembargables. Por ello, delimitada así la naturaleza de los bienes protegidos, por su especial naturaleza, resulta inexcusable acudir a aquellos preceptos en los que se delimita la naturaleza de los bienes de las Entidades locales, y así el art. 5 RBEL, que no hace más que proclamar respecto de los bienes comunales su carácter de inalienables, inembargables e imprescriptibles, bienes que junto a los de dominio público están afectos al uso y servicio público, y excluyendo también de la persecución del embargo los recursos que integran la Hacienda Local a los que se refiere el art. 2 de la Ley de Haciendas Locales. Delimitada en forma negativa los bienes o recursos amparados por la inembargabilidad, en función de cuanto establece la CE, no puede desconocerse el art. 79 de la Ley de Bases de Régimen Local, que establece que "el patrimonio de las Entidades locales está constituido por el conjunto de bienes y derechos y acciones que las pertenezcan", así como el art. 35 RBEL, que expresa que "en el libro de inventario y balances se reflejarán anualmente los bienes, derechos y acciones de la Entidad Local y sus alteraciones, así como la situación del activo y pasivo, para determinar el verdadero patrimonio en cada ejercicio económico, por lo que si el RBEL en su art. 6.1 expresa que son bienes patrimoniales o de propios los que siendo propiedad de la Entidad Local no están destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuente de ingresos para el erario de la Entidad, y en el punto 2 de tal precepto se dice que "los bienes patrimoniales se rigen por la legislación específica y, en su defecto, por las normas de Derecho privado", y seguidamente el art. 7 de dicho Reglamento de bienes expone "que se calificarán como bienes patrimoniales las parcelas sobrantes y los efectos no utilizables", el bloque normativo expuesto, en concordancia con la reserva que la CE hace respecto de los bienes de dominio público y los comunales, sitúan a los bienes patrimoniales como esencialmente diferentes de aquéllos, y por ello no sometidos a la especial protección de la inembargabilidad, sino regidos por la legislación específica y por las normas de Derecho privado, lo que les permite integrar un conjunto patrimonial de natural acceso para el embargo. Tal interpretación se ajusta a la normativa expuesta, de la que, como se ha razonado, se extrae la diferencia sustancial entre los bienes de dominio público, comunales y patrimoniales, así como de los recursos que integran la Hacienda Local, lo que permite sustraer al embargo un conjunto significativo de bienes destinados al uso público y a dotar a los Entes Locales de los medios de financiación precisos para su subsistencia y cumplimiento de su función de atención a los servicios públicos, y por otra comprender otro conjunto patrimonial integrado por bienes patrimoniales de diferente contenido y finalidad que los anteriores con los que integrar un patrimonio diferente que resulta susceptible de realización directa, o bien de garantía para los compromisos económicos a que hubiere lugar. Suponer para todos los bienes referidos un bloque monolítico invulnerable y no accesible a la realización del embargo supondría desconocer el trazado de la CE, en la que debe verse la tradicional distinción de bienes de patrimonio indispensable, bienes demaniales y bienes del patrimonio disponible, los cuales son susceptibles de ejecución, ya que de la lectura del art. 132 no puede obtenerse otra conclusión que la siguiente: sólo la afectación de hecho y real y efectiva de los bienes al uso o al servicio público impide el embargo, de tal manera que si un bien concreto y determinado de la Administración municipal no goza del beneficio específico de la inembargabilidad (bienes comunales, bienes de dominio público), ese bien, a partir de la Constitución, es embargable y enajenable en pública subasta, no pudiendo tener la Administración respecto de los bienes patrimoniales una posición diversa y dominante de irritante desigualdad diversa a la de cualquier otro deudor. Por el contrario, el sentido de la prohibición general de embargo sólo debe entenderse cuando el ordenamiento retira de la esfera de agresión ejecutiva de los acreedores de la Administración aquellos bienes destinados a la específica satisfacción de fines e intereses que se colocan por encima del derecho de crédito: el uso o el servicio público, en el caso de los bienes demaniales; el aprovechamiento común de los vecinos, en el caso de los comunales; y por ello, fuera de estos supuestos acotados constitucionalmente, no puede verse la impenetrabilidad del embargo para bienes que no se encuentren definidos por la afectación de hecho y real y efectiva que los adjetive como invulnerables para el embargo. Resulta de esta manera compatible la garantía en el pago de las deudas municipales activando los mecanismos de pago a través de las autorizaciones de crédito correspondientes y la ejecución por la vía de apremio sobre sus bienes patrimoniales una vez definida la naturaleza de los mismos".

2. Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cáceres .

Este pronunciamiento también se aparta de una interpretación estricta de la normativa vigente y, amparándose también en el principio constitucional de la tutela judicial efectiva, opta por ordenar el embargo de las cuentas bancarias de una Diputación :

"Llegado a este punto, esta Sala se encuentra ante el dilema de, o desatender la efectividad de la tutela judicial, aumentando el número de casos en los que la Administración, tranquilamente parapetada detrás de sus privilegios, espera, incluso conscientemente, el abandono por parte del ciudadano triunfador de los Tribunales de Justicia, o (...) tomar la iniciativa cuando la Administración deja de cumplir su obligación, a cuyo punto esta Sala se decanta por la segunda opción, y, en consecuencia, estima como más adecuado ordenar a las entidades bancarias donde están depositados los fondos de la Diputación, que con cargo a ellos se satisfaga la deuda contraída a cuyo pago aquélla fue condenada".

Finalmente, interesa hacer mención de dos Resoluciones de la Dirección General de Registros y del Notariado, de fechas 13 de febrero de 1992 (Ar. 1530) y 21 de octubre de 1992 (Ar. 8577).

La Resolución de 13 de febrero de 1992 da respuesta a un recurso de apelación interpuesto por un registrador a quien el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León anuló una calificación registral que denegaba la anotación preventiva de un embargo ordenado judicialmente sobre un bien patrimonial de un Ayuntamiento, denegación que se había fundamentado en la prohibición legal recogida en el artículo 154.2 LHL. La Dirección General de Registros y del Notariado no estima el recurso y confirma la revocación de la nota registral porque entiende que los registradores están obligados a cumplir las resoluciones judiciales firmes sin poder cuestionar las fundamentaciones jurídicas contenidas en ellas.

La Resolución de 21 de octubre de 1992 examina un caso similar y reitera la misma doctrina.

5. La embargabilidad de los bienes patrimoniales de las entidades locales: la SENTENCIA del Tribunal Constitucional 166/1998, de 15 de julio

En fecha 15 de julio de 1998, el TC declaró en su Sentencia 166/1998, de 15 de julio, la inconstitucionalidad y nulidad del inciso "y bienes en general" del artículo 154.2 LHL en tanto que incluye en el privilegio de la inembargabilidad de los bienes de las corporaciones Locales los bienes patrimoniales no afectos al uso o servicio público, lo cual va en contra del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 CE.

En primer lugar, el TC hace la advertencia de que la cuestión de inconstitucionalidad, por lo que respecta al apartado 2 del artículo 154, se refiere a la redacción originaria de este precepto y no a la nueva redacción dada por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. No obstante, entendemos –y así lo deja entrever el TC- que la decisión de inconstitucionalidad también afectaría a esta nueva redacción en tanto que mantiene la regla de la inembargabilidad con carácter general.

A continuación, en el FJ 3º de la Sentencia, el TC realiza un exhaustivo estudio histórico de la regulación del privilegio de la inembargabilidad de los bienes de las administraciones Locales y de la forma en que los Tribunales de Justicia han interpretado y aplicado esta regulación, llegando a la conclusión de que tanto la autotutela ejecutiva de la Administración local como la inembargabilidad de la Hacienda municipal surgieron históricamente no sólo en atención a las concepciones jurídicas dominantes en aquel momento, sino también por exigencias derivadas tanto del principio de legalidad administrativa como del de legalidad presupuestaria.

En los FJ 4º a 15º, el TC analiza la constitucionalidad de los apartados 2 y 3 del artículo 154 LHL y hace las consideraciones jurídicas siguientes :

1) En el FJ 4º, el TC recuerda que el artículo 154.2 LHL prohibe el embargo de los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda local porque el legislador ha previsto en el artículo 154.4 de la propia LHL un sistema que permite cumplir satisfactoriamente las resoluciones judiciales que determinen obligaciones de pago con cargo a las entidades locales y sus organismos autónomos.

2) En el FJ 5º, el TC recupera su doctrina anterior, y explica que por razones justificadas de interés público y social, el legislador puede excluir determinados bienes y derechos de la ejecución forzosa, declarándolos inembargables (SSTC 4/1988 y 113/1989).

3) En el FJ 7º, el TC nos recuerda nuevamente su doctrina anterior, indicando que el principio de legalidad presupuestaria y el principio de continuidad de los servicios públicos constituyen el fundamento de la exclusión de la ejecución forzosa respecto de los bienes de titularidad pública (STC 107/1992). No obstante, estos principios no eximen a las entidades locales del cumplimiento efectivo de las sentencias condenatorias de acuerdo con lo que prevé el artículo 154.4 LHL.

4) En el FJ 8º, el TC declara que el sistema de cumplimiento de sentencias previsto en el artículo 154.4 LHL no impide que la entidad local deudora retrase o difiera el pago al particular, lo cual comporta el incumplimiento de la Sentencia y plantea el problema de la inembargabilidad que establece el artículo 154.2 LHL.

5) En el FJ 10º, el TC examina los elementos que integran la Hacienda local y los diferentes tipos de bienes de las entidades locales, con el fin de averiguar si se puede considerar justificada la inembargabilidad de los bienes en general del artículo 154.2 LHL. Pues bien, el Alto Tribunal considera que, de acuerdo con el artículo 2 LHL, la Hacienda local está constituida por los derechos (ingresos públicos) y las obligaciones (gastos públicos), sin que llegue a alcanzar a los bienes en general.

6) En el FJ 11º, el TC hace su argumentación más importante y que le llevará a efectuar la declaración de inconstitucionalidad del inciso "bienes en general" del artículo 154.2 LHL :

"En atención a lo expuesto en los fundamentos precedentes, fácilmente ha de llegarse a una conclusión: que el régimen general de pago previsto en el art. 154.4. LHL no garantiza, por sí sólo, que la Entidad local deudora cumpla con el mandato judicial, pudiendo posponer o diferir la ejecución de la sentencia y quedando así insatisfecho el derecho de crédito del particular acreedor, por lo que la inembargabilidad establecida en el art. 154.2 LHL, en la medida en que se extiende a "los bienes en general de la Hacienda local" y comprende los bienes patrimoniales no afectados materialmente a un uso o servicio público, no puede considerarse razonable desde la perspectiva del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes que el art. 24.1 CE reconoce y garantiza. Pues no está justificada en atención al principio de eficacia de la Administración Pública ni con base en el de la continuidad en la prestación de los servicios públicos. Ni tampoco puede considerarse proporcionada en atención a la generalidad con que se ha configurado este obstáculo o limitación al ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, excediendo así notoriamente les finalidades que la justifican".

Con posterioridad a esta importantísima STC 166/1998, de 15 de julio, el TC ha reiterado la misma doctrina en los pronunciamientos siguientes :

a) STC 201/1998, de 14 de octubre: en este caso, el Ayuntamiento de Aguilar de la Frontera, ya embargado, solicita el amparo al TC por vulneración de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, por el embargo decretado en primera instancia por el Juzgado de Aguilar de la Frontera a petición de una entidad bancaria contra dos pisos propiedad del Ayuntamiento, sin que conste en la inscripción registral ninguna carga o afección. Si bien finalmente el TC declara la inadmisión del recurso de amparo por extemporáneo, el Tribunal entra en el fondo del asunto recuperando la fundamentación jurídica contenida en la STC 166/1998, de 15 de julio de esta manera :

"Observando el procedimiento para la válida realización del pago (art. 154.4 LHL y concordantes), si el Ente local deudor persistiera en el incumplimiento de su obligación de satisfacer la deuda de cantidad líquida judicialmente declarada, el privilegio de inembargabilidad de los "bienes en general" de les Entidades locales que consagra el art. 154.2 LHL, en la medida en que comprende no sólo los bienes demaniales y comunales sino también los bienes patrimoniales pertenecientes a las Entidades locales que no se hallen materialmente afectados a un uso o servicio público, no resulta conforme con el derecho a la tutela judicial efectiva que el art. 24.1 CE garantiza a todos, en su vertiente de derecho subjetivo a la ejecución de resoluciones judiciales firmes".

El TC aplica a continuación estas consideraciones generales al caso concreto analizado en la Sentencia que comentamos, legitimando de este modo el embargo decretado por los órganos jurisdiccionales de instancia :

"En consecuencia, y habida cuenta de la identidad sustancial entre lo decidido por dicha STC 166/1998 y la cuestión que el presente amparo plantea (compatibilidad del embargo de bienes patrimoniales de propios de un Ayuntamiento, sin constancia de afectación material de los mismos a un uso o servicio público, con el art. 24.1 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes), la solución de este recurso de amparo no podría ser sino de signo desestimatorio, dado que tanto el Juzgado como la Audiencia Provincial realizaron una interpretación del art. 154.2 de la LHL acomodada a la Constitución y, por tanto, no causaron la denunciada vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva invocado por la Corporación municipal demandante".

Esta misma doctrina se repite en las SSTC 209/1998, 210/1998 y 211/1998, todas ellas de 27 de octubre, dictadas con motivo de los correspondientes recursos de amparo presentados también por el Ayuntamiento de Aguilar de la Frontera.

2. STC 228/1998, de 1 de diciembre: esta Sentencia resuelve el recurso de amparo presentado por una sociedad contra el Auto de 25 de noviembre de 1993 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía denegatoria de la petición del embargo de bienes y retención de fondos públicos del Ayuntamiento de Umbrete. El Auto mencionado se fundamentaba en el principio de inembargabilidad general establecido por el art. 154.2 LHL.

En esta ocasión, el TC rescata una vez más su Sentencia 166/1998, e incide de manera particular en el motivo básico de inconstitucionalidad del principio de inembargabilidad de los bienes públicos del art. 154.2 LHL : su carácter general o indiscriminatorio, de manera que este privilegio no estaría justificado para determinado tipo de bienes. En cambio, sí tiene justificación constitucional la inembargabilidad de los bienes de dominio público o comunales, y de los fondos o caudales de las entidades locales, en tanto que se hallan afectos al sostenimiento de un servicio o uso público. En consecuencia, el TC estima parcialmente el recurso de amparo, anula el Auto impugnado y ordena que se dicte otro que sea conforme a la STC 166/1998.

La consecuencia directa e inmediata de la STC 166/1998, de 15 de julio, fue la nueva redacción que de ella resultó del art. 154.2 LHL, de la cual desapareció la expresión "y bienes en general".

Posteriormente, el mismo año que se dictó esta Sentencia, se aprobó la Ley estatal 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. El artículo 57 dos de esta Ley dio una nueva redacción al artículo 154.2 LHL, que en aquel momento ya tenía una redacción diferente de la que examinó el TC, fruto de la modificación operada por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. De manera que el art. 154.2 LHL actualmente vigente se expresa en estos términos:

Art. 154.2 LHL: Los Tribunales, Jueces y Autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la Hacienda Local, ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las Entidades locales, excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público.

Sin embargo, el legislador estatal no aprovechó la oportunidad que le ofrecía esta Ley "de acompañamiento" para modificar en el mismo sentido el art. 44 LGP. Quizás la respuesta nos la puede dar la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa cuando, al referirse a las modificaciones relativas a la ejecución de las sentencias, reconoce expresamente la vigencia de la inembargabilidad de los bienes públicos, justifica la imposibilidad de derogar este privilegio mediante la Ley que está introduciendo, y sugiere que su supresión debería ser realizada por una Ley que regulase el régimen jurídico de estos bienes :

"La Ley ha realizado un esfuerzo importante por incrementar las garantías de ejecución de las sentencias, de siempre una de las zonas grises de nuestro sistema contencioso-administrativo (...). La Ley regula la forma de ejecutar las sentencias que condenen a la Administración al pago de una cantidad, sin eliminar la prerrogativa de inembargabilidad de los bienes y derechos de la Hacienda Pública, ya que esta modificación no se puede abordar aisladamente en la Ley jurisdiccional, sino –en su caso- a través de una nueva regulación, completa y sistemática, del estatuto de los bienes públicos".

A pesar de esta opción de la Ley de no suprimir la prerrogativa administrativa de la inembargabilidad de los bienes públicos, en su artículo 48 dispone que si la Administración no envía el expediente administrativo dentro de plazo y después de haber recibido recordatorio del órgano judicial, éste impondrá a la autoridad o empleado responsable una multa de 50.000 a 200.000 ptas. (apartado 7); si no es posible individualizar la persona o autoridad responsable, la Administración será la responsable del pago de la multa (apartado 8) y, en cualquier caso, las multas firmes que no se hayan pagado voluntariamente, se harán efectivas por la vía judicial de apremio. El mismo sistema de cobro se aplica a las multas que imponga el órgano judicial en los casos que la Sentencia no se ejecute dentro de plazo (art. 112 LJCA).

Por otro lado, y aunque la STC 166/1998 únicamente afectaba al artículo 154.2 LHL, a la vista de la doctrina en ella contenida, la Comunidad Autónoma de Navarra ha adoptado un criterio prudente y razonable : el Parlamento de Navarra aprobó la Ley foral 4/1999, de 2 de marzo, por la cual es modifica la Ley foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales y la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, en materia de tasas, precios públicos y régimen de inembargabilidad. Esta Ley modifica el art. 209 de la Ley foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra y el apartado 1 del artículo 268 de la Ley foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, modificaciones que, como explica la Exposición de Motivos de la Ley foral 4/1999, están motivadas por la doctrina del TC :

"Asimismo, en la presente Ley Foral se recoge la doctrina marcada recientemente por el Tribunal constitucional mediante la sentencia 166/1998, de 15 de julio, en la que declara inconstitucional y nulo el inciso "y bienes en general" del artículo 154.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en la medida en que dicha expresión no excluye del privilegio de la inembargabilidad los bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público, habilitando al legislador para que introduzca en dicho precepto las determinaciones precisas que se deriven de ese pronunciamiento.

La Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, en su artículo 209 establece idéntica redacción a la declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional, por lo que se hace necesario modificar el citado artículo, dando una redacción que excluye expresamente a los bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público".

2. Repercusión en la jurisprudencia del Tribunal Supremo

El TS ha seguido en diversos pronunciamientos el criterio adoptado por la doctrina del TC.

Este es el caso, por ejemplo, de la STS de 29 de enero de 1999 (Ar. 573) : la Sentencia de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de diciembre de 1997 estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Instituto Catalán del Suelo, organismo autónomo de la Generalidad de Cataluña, contra el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Barcelona, el cual había embargado una cuenta corriente del recurrente en concepto de deudas tributarias. La Sala entendió que la diligencia de embargo infringía el artículo 13.3 de la Ley 10/1982, de finanzas públicas de Cataluña y el artículo 10 de la Ley 4/1985, de la empresa pública catalana –ambos citados en el punto 4.1.2 de este trabajo-. En recurso de casación en interés de Ley formulado por el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria, la Sala Contenciosa Administrativa (Sección 2ª) del TS dictó la Sentencia de 29 de enero de 1999 (Ar. 573), por la cual estima el recurso en base a las fundamentaciones jurídicas siguientes, contenidas en el FJ 5º :

"Quinto.La argumentación, además, contenida en la Sentencia recurrida respecto de la "inembargabilidad de los bienes, derechos, valores y fondos públicos (salvando el art. 132.1 de la Constitución)" como obstáculo al reconocimiento de la posibilidad de utilización del procedimiento de apremio contra las cuentas corrientes del Institut Català del Sòl para la cobranza de los Impuestos Municipales al principio señalados, debe considerarse, asimismo, errónea, tan pronto se tenga en cuenta que, con arreglo a reiterada doctrina constitucional, "el privilegio de la inembargabilidad sólo alcanza a los bienes que estén destinados a la realización de actos "iure imperii", pero no a aquéllos destinados a la realización de actividades "iure gestionis", porque una interpretación de las normas que condujera a mantener la imposibilidad absoluta de ejecución de las Administraciones públicas debía considerarse vulneradora del art. 24.1 de la Constitución –STC 107/1992, de 1 de julio-, y más aún cuando la Norma Fundamental –art. 132.1- sólo refiere la inembargabilidad a los bienes de dominio público y a los comunales. Más recientemente, el mismo Supremoo Intérprete de la Constitución admite la susceptibilidad de embargo de "bienes patrimoniales no afectados a uso o servicio público"- SSTC 166/1998 y 211/1998, de 27 de octubre- hasta el extremo de considerar inconstitucional en la primera de las dos sentencias acabadas de mencionar el último inciso, "bienes en general", del apartado 2 del art. 154 de la Ley de Haciendas Locales, precisamente por la amplitud y generalidad de este expresión y por no incluir la excepción al principio de inembargabilidad que dichos bienes en las expresadas condiciones significaban".

Finalmente, la decisión del TS es estimatoria del recurso de casación en interés de Ley, estableciendo la doctrina siguiente :

"(...) debemos declarar y declaramos sentar doctrina en el sentido de reconocer que las entidades locales, para la cobranza de tributos liquidados a Organismos Autónomos de carácter comercial de la Generalidad de Catalunya, y sin perjuicio de las exenciones que puedan serles aplicables, puedan utilizar el procedimiento de apremio y, dentro de él, decretar y practicar las diligencias de embargo que resulten pertinentes; y, asimismo, reconocer también la procedencia de la ejecución forzosa sobre los bienes patrimoniales de tales organismos que no estuvieren afectos a uso o servicio público, una vez cumplidas las prevenciones establecidas en la ley en punto a requerimiento de pago y notificaciones y con sujeción al procedimiento legalmente establecido (...)".

Por lo tanto, queda claro que, antes de inciar el procedimiento de embargo de los bienes públicos patrimoniales, tiene que haberse dado cumplimiento a lo que prevén las Leyes relativas al cobro de deudas y ejecución de sentencias por parte de la Administración. En este último caso, como indica el Auto del TS de 9 de octubre de 1998 (Ar. 9867), en su FJ 3º, después de recoger la doctrina del TC (FJ 2º), "en el supuesto examinado aparece que se ha requerido al Ayuntamiento frente al que se dirige la reclamación de la cuenta jurada, habiendo transcurrido un plazo de tiempo suficiente para que puedan entenderse cumplidos los requisitos procedimentales inherentes al pago de las deudas municipales, en relación con lo que establece el artículo 108 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que fija el plazo de un mes para la iniciación del expediente de modificación presupuestaria que pudiera ser necesario, pues no consta siquiera que el Ayuntamiento haya realizado actuación alguna encaminada a realizar el pago de la deuda conforme a lo acordado por esta Sala".

Sin embargo, el problema surge en el momento de determinar e individualizar los bienes susceptibles de embargo. Como dice el Auto anteriormente citado, en su FJ 4º:

"Es procedente, en consecuencia, el embargo de los bienes excluidos del privilegio de la inembargabilidad en virtud de la redacción del artículo 154 de la Ley de Haciendas Locales que resulta de la declaración de nulidad de uno de sus incisos por la sentencia del Tribunal Constitucional citada, si bien, con arreglo a la doctrina sentada en la misma, es menester llevar a cabo la adecuada diferenciación de los bienes patrimoniales no afectos a un servicio o función pública pertenecientes al Ayuntamiento requerido que pueden ser objeto de embargo, para lo cual procede requerir al procurador instante (...) para que, como acreedor, proceda a una adecuada individualización y selección de los bienes patrimoniales de los que el Ayuntamiento es titular como presupuesto para decidir sobre el embargo que tiene solicitado, excluyendo correlativamente los demaniales, los comunales e incluso los patrimoniales que se hallen materialmente afectados a un uso o servicio público, advirtiendo que tal selección e individualización se halla sujeta a un obligado control jurisdiccional al acordarse el embargo".

Barcelona, 30 de septiembre de 1999

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