Artículos Doctrinales: Derecho Administrativo

Actualización de la Administración y su acercamiento a los ciudadanos

De: Víctor Almonacid Lamelas
Fecha: Marzo 2003
Origen: Noticias Jurídicas

Tras la publicación del RD 209/03 (de 21 de febrero, BOE de 28 de febrero) por el que se regulan los registros y las notificaciones telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos se abren nuevas posibilidades en el camino hacia la modernización de la Administración.

Asimismo se ha incorporado una enumeración exhaustiva y sistemática en materia de normativa sobre participación y tecnología, pensando en el lector y sobre todo en el "aplicador" de la normativa.

La actualización administrativa es el objeto de este trabajo. Se puede definir "actualización" como una de las manifestaciones de la "modernización" de la Administración (vocablo que en ocasiones vamos a utilizar como sinónimo en este texto, pero que es un concepto más amplio y propio de los estudios de ciencia de la Administración y políticas públicas). "Actualización" equivale por tanto a "modernización tecnológica", que como decimos es un instrumento más para lograr el objetivo global de la modernización.

1. Las administraciones públicas españolas en pleno siglo XXI. Especial referencia al ámbito local

1.1. Enfoque constitucional

La Constitución Española cumple este año el cuarto de siglo, aunque eso no significa necesariamente que esté perdiendo vigencia sino más bien que hay que seguir desarrollándola, interpretándola y adaptándola a los nuevos tiempos, o, si se prefiere, adaptando los nuevos tiempos a la Carta Magna, cuyo enunciado básico, "el Estado social y democrático de derecho", no ha dejado de evolucionar. Se dice frecuentemente que este triple concepto se ha agotado, ya que el "Estado de Derecho" se ve desbordado por la velocidad de los cambios tecnológico-sociles, y las nuevas realidades quedan fuera de cobertura legal (no sólo administrativa sino también penal) durante años. Transcurrido este tiempo la nueva regulación ya se ha visto superada por los nuevos cambios. El "Estado democrático" exige más que nunca la legitimación de los gobernantes ante el ciudadano, y articular nuevas formas de participación "no políticas". Por su parte el "Estado Social" se debe someter a principio de eficiencia, y no permitir que la consecución de los objetivos justifique un despilfarro de recursos.

Se suele afirmar con demasiada ligereza que la Constitución dedica muy pocos artículos a la Administración: el 103, el 105, el 106 y si se quiere los arts. 137 y siguientes en materia de descentralización territorial y autonomía, el 149.1.18 atribuyendo la competencia al Estado para la regulación de las bases de su régimen jurídico, y a lo sumo los arts. 142 y 156 relativos al principio de suficiencia financiera. En teoría el 103 es el más importante de todos, en tanto en cuanto enuncia los principios básicos de organización-actuación de las AAPP: servicio, objetividad, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y sometiminiento a la ley mantienen su actualidad, pero la enumeración hace tiempo que se ha quedado corta. Las leyes administrativas de los últimos años han incorporado otros principios como veremos, y ello porque la realidad social lo ha exigido. Todo ello sin perjuicio de que, un Estado como el nuestro plenamente integrado en la Comunidad Europea, se ve vinculado por una "segunda Constitución", cual es el Tratado Constitutivo de la Unión. Las relaciones entre éste y la Constitución no hay que entenderlas desde el punto de vista jerárquico, ya que se desarrollan en un plano horizontal, no vertical. El Estado español, desde el mismo momento de su entrada en la Comunidad Europea, traspasa parte de su soberanía, por lo que se puede afirmar desde el punto de vista del sistema de fuentes que tanto Constitución como Tratado Constitutivo forman el "bloque de constitucionalidad" aplicable en nuestro país.

En cuanto al resto del articulado de la Constitución, incide casi siempre, de manera más o menos directa, sobre la Administración o los ciudadanos, o sólo sobre uno de ellos, que es lo mismo que decir sobre los dos, porque un derecho de un ciudadano equivale a un deber de la Administración, este es el postulado básico de la relación jurídico-administrativa moderna. Hoy día, y dentro de una sociedad avanzada, se debe profundizar en el "Estado social" (sin olvidar nunca el "Estado democrático de Derecho", para que jamás se vuelvan a menoscabar derechos fundamentales y derechos de participación política y no política) y potenciar los "principios rectores de la política social y económica", los cuales "vinculan a los poderes públicos", también a la Administración (como vemos hay artículos en la Constitución que afectan a las AAPP distintos del 103).

La respuesta a las presiones sociales en busca de nuevos y mejores servicios no puede suponer no obstante el aumento de los Presupuestos públicos, como una vez se pensó, sino que hay que mirar siempre desde la óptica de la eficiencia. En cualquier caso, si hay servicios que los particulares pueden prestar en iguales o mejores condiciones que la Administración, debe darse al ciudadano-cliente la oportunidad de elegir (libre concurrencia), que es una posibilidad constitucionalmente válida e incluso aconsejable (art. 38 de la Constitución). El nuevo "Estado prestacional" (art. 9.2 de la Constitución) que demandan actualmente los ciudadanos, no es más que la última fase del "Estado social y democrático de derecho" como trataremos de demostrar, la fase actual, que se ubica temporalmente en los años 2000, por lo que no debemos obviar la realidad tecnológica y social del momento, de otro modo la Administración correría el riesgo de quedarse desfasada, como lamentablemente ha ocurrido en el pasado.

1.2. La Administración y su lugar en el mundo actual.

La Administración "sirve los intereses generales", y además debe hacerlo de la manera más eficaz posible. Por ello deben establecerse los medios para agilizar el funcionamiento de los servicios públicos, demostrando al mismo tiempo cierta "receptividad" a las demandas sociales. Se precisa una administración receptiva y "de calidad", que sin embargo no desconozca los principios constitucionales del clásico "Estado social y democrático de derecho".

Partiendo de los estudios recientes en materia de políticas públicas se puede afirmar que esto sólo puede conseguirse con la planificación a medio-largo plazo, y con el establecimiento de sistemas que permitan la evaluación del rendimiento y el control de calidad de los servicios, los cuales deben prestarse con arreglo a los niveles de exigencia de la sociedad actual, que son superiores a los de antaño. Desde este punto de vista, si se pretende aumentar el número y calidad de los servicios administrativos disminuyendo al mismo tiempo los costes (para así superar ya de una vez la crisis fiscal pública), debe pasar a un primer término el principio de eficiencia. Los objetivos no pueden dejar de cumplirse, pero es preciso "racionalizar" los recursos públicos. La adaptación a los nuevos tiempos exige quizá ciertos niveles de gasto inmediato, pero por un lado la amortización es inmediata y el ahorro futuro incalculable, y por otro el ciudadano del siglo XXI lo exige, y el ciudadano es el verdadero dueño de la Administración, no los son los políticos ni los funcionarios, que meramente "gestionan" intereses ajenos.

Parece como si "Administración" y "tecnología" fueran términos antagónicos, y desde luego, sea o no sea así, no tiene por qué serlo. La Administración puede y debe adaptarse a los tiempos, a esta sociedad del conocimiento en la que los últimos avances están al alcance de (casi) todos, y todos se benefician de ellos. ¿Por qué no entonces debe poder hacerlo también la Administración? El beneficio de la Administración no es otro que "servir con objetividad los intereses generales", este es su objetivo y fin último; su razón de ser es servir al ciudadano. ¿Pero quién sirve al ciudadano? La Administración, sí, pero ¿cuál?, ¿todas? En principio sí, pero no todas de la misma forma. En la etapa actual es importante que cada Administración aprenda a asumir su role, a pesar de lo que se expone en estas lineas, no debemos olvidar que las distintas AAPP, avanzan hacia lo que se conoce como "Administración única", sobre todo desde el punto de vista del ciudadano-administrado, la otra parte de la relación jurídico-administrativa.

Ver también en este sentido la Exposición de Motivos de la Ley 30/92 Procedimiento Administrativo Común), porque la evolución en este caso no tecnológica sino administrativa (aunque todo está relacionado) así lo ha exigido. Desde este planteamiento encontramos en primer lugar la Comunidad Europea, que hace ya muchos años que dejó de llamarse "Económica", pues su competencia material trasciende con mucho lo meramente económico, y más tras las últimas reformas de Amsterdam y Niza. El poder "monetario" lo ejerce el Banco Central Europeo. La Comunidad decide y define en la actualidad políticas tan variadas como prácticamente sectores de actuación tiene la Administración, y estas políticas van a descender lógicamente a los niveles administrativos inferiores (inferiores en el sentido de más próximos).

En un nivel intermedio se hallan las Administraciones estatal y autonómica, que se relacionan en dos sentidos: "ascendente" y "descendente". En particular el Estado es el responsable último ante las instancias europeas del cumplimiento de la normativa comunitaria en territorio nacional.

1.3. La Administración local como administración del futuro

Por último está la Administración Local, en particular los Ayuntamientos. Quizá contradictoriamente, la integración europea no les quita fuerza, sino que les legitima si cabe aún más para que actúen (se recomienda la lectura de los artículos de Manuel Delgado-Iribarren Garcí-Campero, publicados en EL CONSULTOR nº 23 y 24 de diciembre de 2001) , y además para que lo hagan con cierta libertad. Si la Administración son los ciudadanos, la Administración Local con más motivo lo será, de modo que si lo que se pretende en la Europa actual es la participación de las Administraciones más "próximas" o "cercanas" en la generación de las políticas públicas europeas, debe fomentarse que los ciudadanos participen también a través de sus Ayuntamientos, de modo que su voz se oiga en Europa. Los ejemplos jurídicos más evidentes de esta tendencia son los principios de subsidiariedad (de la manera que se entiende en los textos de Maastricht y Amsterdam) y de proximidad, democracia, descentralización y participación, principios estos enunciados en la Carta Europea de Autonomía Local del Consejo de Europa, texto importante y a la postre inspirador de las reformas del "Primer Pacto Local" en el año 1999. Por su parte el segundo Pacto Local (la "segunda descentralización"), ahonda en los objetivos del primero, "agilizar los servicios y prestarlos de una manera más próxima a los ciudadanos". Se insiste en la subsidiariedad, se vuelven a relacionar los principios de descentralización y eficacia, evitando duplicidades en la prestación de los servicios..., y desgraciadamente se insiste en la falta de iniciativa para una reforma de las Haciendas Locales que suponga hacer efectivo de una vez el principio de suficiencia-autonomía financiera del art. 142 de la Constitución. La autonomía financiera es complementaria de la autonomía local, y no podrá lograrse plenamente ésta sin aquélla. Si se pretende la mejora y la modernización de los Ayuntamientos, lo primero que hace falta es dinero, y no nos estamos refiriendo a las subvenciones de carácter finalista destinadas a un proyecto concreto, sino a recursos genéricos para fines genéricos.

La propia ley impone a los municipios la prestación de un buen número de servicios públicos (arts. 25 y 26 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local) y entre los derechos de los ciudadanos se encuentra el de acceso a estos servicios públicos de carácter municipal (art. 18.1 LBRL, que también menciona los de información y participación, a los que más adelante nos referiremos). El problema es que, como denunciamos siempre los localistas, el aumento de servicios no se suele traducir en un aumento de recursos financieros. En este sentido, la reciente reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales constituye sin duda un paso atrás. Si los ingresos de las EELL se van a basar principalmente en la participación en los tributos del Estado, se vulnera el principio de "corresponsabilidad fiscal", tan utilizado cuando se habla de financiación autonómica y un tanto olvidado en el ámbito de las Haciendas Locales. Si la buena gestión de los servicios no va a guarar ninguna relación con el importe de esa participación, no se fomenta la gestión eficiente.

2. Régimen jurídico de la modernización

Se trata de analizar nuestro ordenamiento jurídico vigente para averiguar si existen normas suficientes para operar el cambio tecnológico y fomentar la participación-acercamiento al mismo tiempo, o si por el contrario la reforma administrativa debe venir precedida de una profunda reforma legislativa. La conclusión en este sentido es que, sin dejar de reconocer que se ha avanzado algo (y no poco) en este sentido en los últimos años, se demuestra una vez más que la sociedad va por delante del Derecho. Sin embargo cabe reconocer que ésta no es una rémora exclusiva del Derecho Administrativo, ya que esta situación también se da en otras ramas del ordenamiento jurídico, como en Derecho Penal o Derecho Mercantil.

2.1. Evolución y reformas importantes de la legislación administrativa en los últimos años

Durante muchos años la Administración se identificó con la "Administración del Estado". Más tarde se aprobó la Constitución, que incorporaba los principios de "unidad, autonomía y solidaridad" y su construcción territorial como un "Estado descentralizado" o "estado de las autonomías". El problema es que toda la fuerza descentralizadora fue absorvida en un primer momento por las nuevas CCAA, con la aprobación en tres años de todos los Estatutos de Autonomía (con excepción de Ceuta y Melilla) y no sería hasta la segunda parte de los ochenta cuando se aprobaron las primeras normas específicas para la Administración local (Ley 7/85 Reguladora de las Bases del Régimen Local y Ley 39/88 Reguladora de las Haciendas Locales).

La década de los noventa vino marcada por la aprobación de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las AAPP y del Procedimiento Administrativo común, ley dictada al amparo del art. 149.1.18 de la Consitución y que se puede afirmar que marca un antes y un después en el ámbito de las AAPP españolas. No vamos a analizar ni es nuestro objetivo todas y cada una de las novedades que en su momento aportó este texto legal, pero sí incidiremos en las que nos parecen más interesantes desde el punto de vista de la "actualización" de la Administración. Podemos afirmar que La Ley 30/92 fue la primera ley moderna, la primera que realmente intentó adaptarse a los nuevos tiempos. Su Exposición de Motivos original ya afirmaba que "la Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración, sometida a la Ley y al derecho, acorde con la expresión democrática de la voluntad popular. La Constitución consagra el carácter instrumental de la Administración, puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos y la responsabilidad política del gobierno correspondiente, en cuanto que es responsable de dirigirla". Se consagran los principios del art. 103 de la Constitución, la eficacia en particular exige reformas derivadas de la multiplicidad de Administraciones Públicas existentes que proyectan "su actividad sobre un mismo espacio subjetivo y geográfico, haciendo necesario propiciar un acercamiento eficaz de los servicios administrativos a los ciudadanos. Objetivo que demanda a su vez una fluida relación entre las AAPP y un marco jurídico de actuación común a todas ellas que permita a los particulares dirigirse a cualquier instancia administrativa con la certeza de que todas actúan con criterios homogéneos". Como vemos se incide por primera vez en conceptos hoy tan usuales como la cooperación interadministrativa o la "Administración Única", conceptos que hoy día no se comprenden sin la informática.

Además de todo lo anterior, en un párrafo que nos interesa especialmente resaltar, la Exposición de Motivos abre los ojos a muchos en materia de modernización tecnológica: "El extraordinario avance experimentado en nuestras AAPP en la tecnificación de sus medios operativos , a través de su cada vez mayor parque informático y telemático, se ha limitado al funcionamiento interno, sin correspondiencia relevante con la producción jurídica de su actividad relacionada con los ciudadanos. Las técnicas burocráticas formalistas, supuestamente garantistas, han caducado, por más que a algunos les parezcan inamobibles, y la Ley se abre decididamente a la trecnificación y modernización de la actuación administrativa en su vertiente de producción jurídica y a la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas".

Del articulado de esta ley destacamos el art. 45 (incorporación de medios técnicos), en base al cual "las AAPP impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las leyes." Estas limitaciones ( en este sentido tener en cuenta el art. 105 b) de la Constitución, que literalmente dice "La ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa de Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas") derivan de los derechos y la normativa de protección de datos de carácter personal, que deben compatibilizarse con el uso responsable de la informática. En cuanto a este artículo, que ya tiene más de diez años, puede ser interpretado extensivamente para dar cobertura a un amplio margen de actualización y actuación tecnológica, si bien no podemos obviar el comentario de que la expresión "medios electrónicos, informáticos y telemáticos" no nos parece técnicamente correcta, pero por algo hay que empezar.

El artículo siguiente, el 46, sobre validez y eficacia de documentos y copias, también debe ser tenido en cuenta, así como la D.A. 2ª y, sobre todo, el art.38, novedoso en el 92 y aún más con su redacción actual, que deriva de las reformas operadas por las Leyes 4/99 y 24/01. De esta última reforma nos interesa destacar el texto íntegro del nuevo apartado 9, que definitivamente permite a las AAPP disponer de un Registro de Entrada-Salida telemático (nos gusta más la palabra informático):

"Se podrán crear registros telemáticos para la recepción o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan por medios telemáticos, con sujeción a los requisitos establecidos en el apartado 3 de este artículo. Los registros telemáticos sólo estarán habilitados para la recepción o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones relativas a los procedimientos y trámites de la competencia del órgano o entidad que creó el Registro y que se especifiquen en la norma de creación de éste, así como que se cumplan con los criterios de disponibilidad, autenticidad, integridad, confidencialidad y conservación de la información que igualmente se señalen en la citada norma. Los registros telemáticos permitirán la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los días del año las veinticuatro horas. A efectos del cómputo de plazos, la recepción en un día inhábil para el órgano o entidad se entenderá efectuada en el primer día hábil siguiente."

Por su parte, la consecuente modificación del art. 58 también por la Ley 24/01, da nueva redacción al apartado 3, permitiendo que el interesado sea notificado en su dirección de correo electrónico si elige este medio de notificación como preferente. El interesado tiene un plazo de 10 días para acceder al contenido de la notificación, transcurrido el mismo se entiende rechazada con los efectos del apartado 4, salvo que demuestre la imposibilidad del acceso.

Y todo ello para hacer efectivos hoy día los principios de los artículos 3 y 4, reformados por la Ley 4/99 (que añade otros principios más actuales como confianza legítima de los ciudadanos, transparencia y participación) y los derechos del art. 35. Los principios y derechos permanecen, pero los instrumentos utilizables para su efectividad evolucionan.

Esto en cuanto a la norma aplicable a todas las AAPP, porque por lo que se refiere a cada una de ellas por separado, lógicamente, y dejando a un margen la Administración autonómica, la Ley 7/85 (para la Administración Local) no soporta una comparación con la Ley 6/97 (para la Administración del Estado). Decimos "lógicamente" porque esa diferencia de doce años se tiene que notar.

Pero a pesar de ello, no detectamos ningún problema irresoluble. La LBRL original tiene la virtud de recoger con bastante amplitud el principio-derecho de información-participación ciudadana, y el desarrollo de éste no se entiende hoy día sin la informática (palabra cuyo significado etimológico no deja lugar a dudas). En este sentido cabe adaptar a la modernidad los arts. 1, 18, 20 (en su redacción del 99), 27, 69 y 70, pero recurriendo a su interpretación y desarrollo, sin ser necesaria su reforma. Respecto a la organización municipal no hay más que añadir que los órganos complementarios (Juntas de Distrito, Conferencias Sectoriales...) no son otra cosa que instrumentos del principio de participación. En cualquier caso debemos aprovechar que la LBRL articula este principio-derecho, para hacerlo efectivo mediante los instrumentos y medios que sí regulan otras leyes administrativas más modernas, y que son de aplicación a todas las AAPP, también a la Administración Local.

Además de lo anterior, las reformas de los noventa "actualizan" un tanto el régimen jurídico de la Administración Local, como la aprobación de las Instrucciones de Contabilidad en el año 90 (y la Instrucción complementaria del año 91 por la que se dictan normas de adaptación al nuevo sistema de información contable, respecto del cual tenemos serias sospechas de que no todos los Ayuntamientos de han "adaptado"), así como la reforma en materia padronal del año 96, que modifica la LBRL y el RPDT, acompañándose además de otras normas complementarias como la Resolución de 7 de abril de 1997, sobre normas técnicas de gestión y revisión del Padrón, y la Orden Ministerial de 11 de julio de 1997 sobre comunicaciones electrónicas entre Padrones.

En cuanto a la LOFAGE, no pretendemos ahora analizarla, pero sí podemos afirmar que nos parece una Ley administrativa adaptada a los tiempos. Su amplia enumeración de principios comprende el clásico de eficacia, pero también el de eficiencia (que incluye al anterior), así como los de control de la gestión y de los resultados, responsabilidad, racionalización y agilización de los procedimientos administrativos y de gestión, además del de prestar un servicio efectivo a los ciudadanos. Precisamente el art. 4 define este principio de servicio a los ciudadanos como el que asegura la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con la Administración, y esto sólo se consigue con una moderna gestión pública de calidad. Ver en este sentido el RD 1259/99, de 16 de julio, por el que se regulan las cartas de servicios y los premios de calidad en la Administración General del Estado.

2.2. Normas vigentes en materia de participación ciudadana, modernización, y participación moderna.

Este Real Decreto tiene como objeto según su art. 1ª la regulación de los registros telemáticos, las notificaciones telemáticas y los certificados y transmisiones telemáticas, en desarrollo de los artículos 38.9, 45, 59.3 y disposición adicional decimoctava de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de los apartados 3 y 8 del artículo 105 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria.

De especial interés resulta aquí su EXPOSICIÓN DE MOTIVOS, en la cual se reafirma la tendencia actual en la Administración de llegar al grado máximo de modernización tecnológica, acotando el término "Administración electrónica" como objetivo a lograr a corto plazo.

"La llamada sociedad de la información, es decir, la plena incorporación de las tecnologías de la información y la comunicación a las actividades sociales y económicas, constituye un factor estratégico esencial para garantizar el desarrollo de nuestro país en un escenario de un vertiginoso progreso de la tecnología y de mundialización de mercados, en el que ya no es posible competir si no es a través de productos con un alto valor añadido.

En ese contexto, las Administraciones públicas están llamadas a desempeñar un papel fundamental para conseguir una efectiva extensión e implantación del uso de las herramientas tecnológicas entre los ciudadanos y, especialmente, entre las pequeñas y medianas empresas.

El Gobierno de la Nación persigue la implantación de la administración electrónica mediante acciones emprendidas desde una triple perspectiva: por una parte, a través de actuaciones de dotación de infraestructuras, recursos y soluciones tecnológicas, articuladas en la iniciativa estratégica Info XXI; por otra, mediante actuaciones orientadas al logro de objetivos concretos de simplificación administrativa, considerada como condicionante y presupuesto de la administración electrónica, que se estructuran en los planes generales de simplificación, y, finalmente, por medio de la preparación y articulación de adaptaciones normativas que permitan una eficaz aplicación de soluciones tecnológicas.

En este último marco, en la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, se modificaron dos normas características por la singular trascendencia que presentan en cuanto a las relaciones entre los ciudadanos y las Administraciones públicas: la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, con la finalidad de impulsar el uso de las técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas en la actividad administrativa.

Para alcanzar los objetivos de las modificaciones anteriormente señaladas, resulta necesario articular reglamentariamente el funcionamiento de los registros telemáticos, las notificaciones telemáticas y los certificados y transmisiones telemáticas.

En este sentido, resulta fundamental tener en cuenta las ventajas que desde el punto de vista de la gestión administrativa representa la presentación telemática de las solicitudes y demás documentación exigible. Ello permitiría agilizar los trámites administrativos y reducir los plazos de resolución y notificación.

Es importante resaltar que el uso de los medios y técnicas telemáticas se hará de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Por otro lado, se ha buscado en todo momento la garantía de la autenticidad, integridad, confidencialidad, disponibilidad y conservación de los documentos regulados en el presente Real Decreto.

El Real Decreto se estructura en tres artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El artículo 2 modifica el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado, a fin de desarrollar la regulación de las notificaciones telemáticas, los certificados telemáticos y transmisiones de datos.

Mediante las notificaciones telemáticas se introduce un nuevo instrumento de comunicación entre el ciudadano y la Administración que contribuirá a simplificar tanto estas relaciones como la actividad de la Administración. La reducción de las cargas y barreras burocráticas que la actividad administrativa impone se ha convertido en el correlato indispensable de las medidas de liberalización económica y fomento de la iniciativa privada y la libre competencia.

Una de las ideas subyacentes a este Real Decreto es el fomento de una nueva cultura administrativa en la que el papel, en la medida de lo posible, vaya siendo sustituido por los documentos telemáticos, con los ahorros tanto económicos como de espacio físico que ello implicará. El sistema se basa en la necesaria autorización del interesado para poder sustituir los certificados en soporte papel, salvo que una norma con rango legal así lo disponga.

Por otro lado, las transmisiones de datos permitirán el intercambio de información entre los distintos órganos de la Administración General del Estado, liberando así al ciudadano de la carga de tener que aportar dichos datos.

En el artículo 3 se introducen las modificaciones al Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro, al añadir un nuevo capítulo en el que se regulan los registros telemáticos.

A pesar de la denominación de los mismos como registros, nos encontramos ante una figura radicalmente distinta a los registros convencionales, de tal modo que las funciones y funcionamiento de los registros telemáticos no pueden asimilarse al resto de los registros administrativos.

Estos registros únicamente podrán recibir y remitir solicitudes, escritos y comunicaciones relativas a los trámites y procedimientos que se especifiquen en su norma de creación, no pudiendo, en ningún caso, realizar funciones de expedición de copias selladas o compulsadas de los documentos que se trasmitan junto con la solicitud, escrito o comunicación.

En definitiva, la regulación que se efectúa pretende impulsar el uso de las técnicas telemáticas en la actividad administrativa y, en especial, en sus relaciones con el ciudadano, con el objetivo de lograr una mayor eficacia y servicio a los ciudadanos."

3. La modernización como presupuesto de una Administración más cercana a los ciudadanos.

3.1. Sobre la necesidad de modernizar los mecanismos de información y participación ciudadana.

Como ya se indicó al principio de este trabajo, la modernización administrativa (por lo que respecta a los trabajos sobre modernización "global" de la Admón, no podemos dejar de citar a MUÑOZ MACHADO ("La gestión de la calidad total en la Administración Pública", 1999), RAFAEL BAÑON ("La modernización de la administración pública española: balance y perspectivas",1993), MARTÍN MATEO ("El sistema administratico clásico y su permeabilidad a los nuevos paradigmas de la calidad total",1994), RODRÍGUEZ ARANA ("Reforma administrativa y ciudadanos", 2000), PENDÁS GARCÍA ("Administraciones Públicas y ciudadanos",1993), ERNESTO CARRILLO ("Gestión de recursos humanos, presupuestación y hacienda local en España", 1991), BOIX ("Hacia una Administración Pública eficaz: modelo institucional y cultura profesional en la prestación de servicios públicos, 1994), MANUEL VILLORIA ("Modernización administrativa y Gobierno Postburocrático, 1997). De los artículos sobre el tema publicados en EL CONSULTOR, destacamos "Modernización y nuevo régimen jurídico de las Administraciones Públicas", de HILARIO LLAVADOR (El Consultor nº20, de 30 de octubre de 2001)) se entiende como un concepto amplio y complejo, que comprende aspectos variados tales como la superación del modelo burocrático de Administración Pública, la calidad y la excelencia en la gestión, a través de una Administración planificadora, receptiva y democrática, y la incorporación de nuevas técnicas de gestión de Recursos Humanos, que configuren una Función Pública de calidad, en la que la ética y la empatía juegan un papel muy importante. Nuestro enfoque se engloba dentro de estas tendencias, pero es parcial. Aquí sólo se va a hablar de "modernización tecnológica" de la Administración, y se va a tratar de justificar su necesidad, sin perjuicio de las obligadas referencias a la doctrina general de la modernización, y a los principios de información y participación ciudadana, y junto a éstos, como principios más "genéricos", los de confianza legítima (LRJPAC), simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos, eficiencia, programación, racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y, sobre todo, servicio afectivo a los ciudadanos (LOFAGE).

Respecto de los derechos de los ciudadanos, comenzando por los fundamentales y constitucionales y continuando por los administrativos (no sólo los del art. 35 de la LRJPAC y otros de esta Ley, sino también los recogidos en la Ley 1/98, de Derechos y Garantías del Contribuyente, y por supuesto y sobre todo los citados derechos de información y participación, desarrollados sobre todo en el Régimen Local), no se trata sino de protegerlos y hacerlos efectivos de la mejor manera posible, y ésta no puede ser la actual, porque afirmar esto sería como admitir que la Administración no puede mejorar respecto de su actual nivel de servicio a los ciudadanos, y sí puede.

En una reciente conferencia de JOSE MANUEL RODRIGUEZ ALVAREZ (ocupa en la actualidad el cargo de Subdirector general Adjunto de Relaciones Institucionales y Cooperación Local de la Dirección General para la Administración Local. Es autor de algunas publicaciones sobre participación ciudadana en la esfera local como "La Carta Europea de Autonomía Local. Su posición y significación en el ordenamiento jurídico español" (1996), "Las medidas para el desarrollo del gobierno local en España y sus implicaciones con la Carta Europea de Autonomía Local" (1997), y "Situación actual de la participación ciudadana en España" (1999). ) acerca de las "Nuevas perspectivas de la participación ciudadana en los gobiernos locales", se abordó la cuestión de la mejora y modernización de los mecanismos de información ciudadana. (RODRÍGUEZ ALVAREZ sigue en este punto a BORJA y CASTELLS, en su trabajo "Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la información", 1997), obteniendo las siguientes conclusiones:

Se hace necesario por tanto la identificación de la clásica Administración con los ciudadanos de la sociedad del conocimiento, porque ambos coinciden en el espacio y en el tiempo, y las relaciones jurídico-administrativas entre ellos constituyen la base de sociedad. Que deben identificarse y entenderse parece claro, y sobre quién debe adaptarse a quién para que ello sea posible tampoco parece que haya demasiadas dudas: la Administración al ciudadano, y todo lo que sea manifestarse partidario de la situación inversa supone volver a la etapa de la Administración omnipotente que pasa por encima del ciudadano, que era el objeto de su poder. Pero el ciudadano ya no es el objeto sino el fin, la justificación misma de que exista la Administración, ya que de otro modo tendríamos que "cerrar las persianas".

3.2. La recomendación 19/2001 del comité de ministros (del consejo de europa) a los estados miembros sobre la participación de los ciudadanos en la vida pública en el nivel local.

El propio texto de la Recomendación, (norma que estudiamos desde un punto de vista material, ya que su rango normativo y grado de vinculación depende del nivel de compromiso que para con el mismo decidan tener los Estados miembros), se basa en el principio de participación, y además del modo en el cual se deberían elaborar las normas que afecten a la Administración Local, con gran participación de ésta. En este sentido, la gran participación del Congreso de los Poderes Locales y Regionales del propio Consejo, institución que viene a corresponderse con el Comité de las Regiones de la Unión Europea, asegura que la voz de la ciudadanía local ascienda hasta Europa para que luego ésta pueda volver a descender sobre aquélla, y es que los principios de la Carta Europea de Autonomía Local (democracia, descentralización, proximidad y participación), no podían quedar simplemente enunciados, sino que debían desarrollarse.

En cuanto al contenido de la Recomendación destacamos las partes que más nos interesan al objeto de este trabajo:

Del Anexo I, dedicado a los "Principios esenciales de una política de participación democrática en el nivel local", los siguientes:

Del Anexo II, referido a las "Acciones y medidas dirigidas a favorecer y a fortalecer la participación de los ciudadanos en la vida pública en el nivel local", destaca, respecto de las "Acciones y medidas de carácter general", la de "mejorar la transparencia del funcionamiento de las instituciones y de las Administraciones Locales, y en especial ...garantizar y favorecer el acceso de cualquier ciudadano a la informaciones referentes a los asuntos locales (creación de oficinas de información, de centros de información, de centros de documentación y de bases de datos accesibles al público, utilización de las tecnologías de la información, simplificación de trámites administrativos y reducción de los gastos de obtención de copias de documentos: etc.)." .Por lo que se refiere a las "Acciones y medidas referentes a la participación directa de los ciudadanos en el proceso decisional en el nivel local y en la gestión de los asuntos locales", la de "utilizar plenamente...las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, y emplearse a fondo para que las autoridades locales así como los demás organismos públicos utilicen (además de las formas tradicionales y siempre válidas, tales como los tablones de anuncios y los folletos oficiales) toda la gama de medios de comunicación (páginas web interactivas, medios audiovisuales multicanales, etc."

4. Experiencias recientes en materia de participación y modernización.

4.1. La fase elemental. el ejemplo de la carta de participación ciudadana del Ayuntamiento de Valencia.

Los Ayuntamientos grandes o muy grandes deben potenciar evidentemente los instrumentos de descentralización (Distritos básicamente) para hacer efectivos los derechos de información y participación. Sin duda la tecnología también favorece sobremanera el acercamiento de una Administración ya de cierto tamaño a todos sus ciudadanos, aunque sean más de 100.000. El propio Ayuntamiento de Valencia dispone de una página web oficial que contiene información completa de carácter municipal, además de algunas otras innovaciones, como la instalación de una máquina expendedora de certificados de empadronamiento (que incluye lógicamente la firma digitalizada del Secretario), y la modernización en general de sus instalaciones.

La regulación a través de Cartas u Ordenanzas de Participación ciudadana, sin duda necesaria (o al menos conveniente) en Ayuntamientos grandes, potencia la efectividad de estos derechos, e incluso da o puede dar impulso a la adaptación tecnológica. A este respecto, decir que la Carta de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Valencia, supone un loable esfuerzo por acercar un Ayuntamiento de 750.000 administrados a cada uno de ellos. Como dice su art. 1 "El objeto de la presente Carta es la regulación de la participación ciudadana en los órganos de gobierno y administración municipales mediante el establecimiento de los procedimientos adecuados y la dotación de los mecanismos administrativos y económicos correspondientes".

Se basa la norma en la efectividad de cuatro derechos de los ciudadanos: a la información municipal, de participación, de iniciativa ciudadana y de petición.

El derecho a la información municipal se instrumenta a través de los medios clásicos previstos en la legislación sobre régimen local. Las oficinas de información municipal aún ven de lejos la posibilidad de constituirse en una o varias oficinas integradas. También existen Oficinas delegadas en las Juntas Municipales de Distrito. La realización de exposiciones públicas, la publicación en la prensa, y las reuniones informativas con las entidades ciudadanas, contribuyen sin duda a potenciar el derecho a la información, aunque en nuestra opinión toda la información se debería introducir en red, porque la gente está muy ocupada y no puede asistir a esos actos. La edición trimestral del boletín de información municipal, como establece el ROF, también debería tener garantizada su máxima difusión. Dos clásicas manifestaciones del derecho a la información, el acceso a archivos y registros y la obtención de copias y certificaciones de acuerdos municipales, están quizá demasiado burocratizados, aunque hay que reconocer que en estos casos (sobre todo en el primero) es preciso mantener intactas las garantías.

En una linea similar a la regulación de la información se halla la de la participación, respecto de la cual se reconocen las posibilidades que ya vienen siendo utilizadas desde hace años: participación a través de entidades ciudadanas de interés municipal, turno de ruegos y preguntas en los Plenos para el público asistente, previa petición por escrito, y la creación de dos órganos complementarios de carácter participativo: las comisiones consultivas de distrito, de carácter territorial, y las comisiones consultivas de área, de carácter sectorial.

Por su parte, el derecho de iniciativa ciudadana se define en la Carta como "aquella forma de participación por la que se solicita al ayuntamiento que lleve a cabo determinada actividad de competencia e interés público municipal para cuyo fin aportarán medios económicos, bienes, derechos o trabajo personal ".

El ejercicio del derecho constitucional de petición debe incidir nuevamente en cuestiones formales y procedimentales: "deberá realizarse mediante escrito dirigido a los órganos municipales competentes, quienes contestarán en el plazo de dos meses, transcurridos los cuales sin existir pronunciamiento se entenderá agotada la vía administrativa" .

Se reconocen asimismo en la Carta otros derechos complementarios, como la presentación de quejas y sugerencias en las Oficinas de Información, el fomento de actividades de interés municipal mediante la concesión de subvenciones, el uso de medios públicos municipales por parte de los colectivos de ciudadanos con fines de interés general, y el referéndum consultivo sobre asuntos de interés local, sin duda una forma avanzada de participación.

En definitiva, podemos concluir que el ejemplo estudiado representa un modelo democrático y válido de acercamiento de la Administración a los ciudadanos desde el punto de vista teórico. Lo ideal no obstante sería que los mecanismos para la efectividad de los derechos de participación que se reconocen fueran, ya que se busca una participación total, los mismos que elegirían los ciudadanos (si de ellos dependiera la decisión) por y para su comodidad.

4.2. La fase avanzada. Las oficinas integradas de atención del Ayuntamiento de Catarroja.

Hace unos días tuvimos la oportunidad de visitar las nuevas Oficinas Integradas de Información del Ayuntamiento de Catarroja (Valencia), y la conclusión es que nos parece el ejemplo más moderno de información-participación ciudadana. Sin duda no hay nadie mejor que sus responsables para explicar al detalle su organización y funcionamiento, pero como nuestra pretensión no va más allá del nivel de las "pinceladas" y de comentar un ejemplo que nos parece más que interesante, vamos a exponer tres o cuatro ideas al respecto.

Sin duda los lectores de "El Consultor" recordarán el artículo del propio Secretario del Ayuntamiento, HILARIO LLAVADOR, sobre "Las oficinas de información y atención al ciudadano en la Administración Local" ("El consultor" nº20 de 30 de octubre de 2000). En aquel trabajo, el autor utiliza como ejemplo organizativo de las oficinas de información el de las de su Ayuntamiento, que por aquélla época se basaba en dos oficinas de información y atención al ciudadano "diferenciadas pero coordinadas": la Oficina de Información y Atención "general" y la Oficina de Información y Atención al Contribuyente (sin perjuicio de otras oficinas de información especializada, como la de información al consumidor o la de información juvenil). Y como se dice más adelante "la vocación de estas dos oficinas es integrarse mediante la creación de una oficina integrada de información y atención al ciudadano".

El propio autor habla de las oficinas integradas como una tendencia a seguir de cara al futuro, y como paso subsiguiente señala asimismo que dichas oficinas integradas lo sean de información de varias AAPP (de todas si es posible), y así conseguir de una vez el ideal de la "Administración Única" que ya se proclama en la Exposición de Motivos de la Ley 30/92. (El instrumento jurídico válido para ello es el convenio interadministrativo, mencionándose en el citado trabajo de HILARIO LLAVADOR el acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 1996 por el que se autoriza la formalización de convenios bilaterales entre Estado y Entidades Locales de acuerdo con lo previsto en el art. 38.3 de la Ley 30/92 (Registros administrativos) .Un convenio de este tipo exige un alto grado de coordinación informática y tecnológica, y mejor se hará cuanto mejores y más modernos sean los medios técnicos empleados.)

Respecto de la actual Oficina Integrada de Atención (OIA) del Ayuntamiento de Catarroja no vamos a añadir mucho más de lo que cualquier persona puede averiguar a través de la moderna página web del Ayuntamiento o mediante la lectura de un folleto informativo. Lo primero que se pretende por tanto, es asegurar que la gente disponga de información acerca de la Oficina de Información, ya que precisamente de eso se trata.

La OIA actúa regida por la consecución de un objetivo triple, que es aproximar la Administración al ciudadano, proporcionar a éstos la máxima información posible y facilitar la tramitación de los asuntos administrativos de ámbito municipal y de otras AAPP, y ofrecer los diferentes servicios con un estricto criterio de calidad en la atención a las personas. Está demostrado desde hace tiempo que las organizaciones con un objetivo claro obtienen mejores resultados, porque saben lo que hacen y por qué y (sobre todo) para qué lo hacen.

Físicamente se trata de un edificio situado frente al Ayuntamiento en la preciosa y vanguardista Plaza Mayor. Su ubicación es importante. El interior es moderno pero acogedor. La distribución del espacio no es gratuita. En sus puestos, frente a los ordenadores de pantalla plana, los funcionarios de atención al público, personal preseleccionado con arreglo a criterios que van más allá del conocimiento de unos temas (¿habremos llegado ya al nivel de la Función Pública de calidad?) .No son más de ocho, y la atención, siempre personalizada, puede realizarse vía directa, telefónica (la Oficina dispone de teléfono directo independiente), o informática (como veremos). El horario de atención al público se extiende al sábado por la mañana, pensando siempre en la comodidad del usuario. Y decimos usuario, porque precisamente la OIA se estructura en base a ocho servicios genéricos, divididos a su vez en servicios más específicos. Estas ocho grandes áreas de servicio son:

5. El futuro del futuro.

Ya estamos en el futuro (por mucho que les cueste reconocerlo a quienes por un motivo u otro se niegan a adaptarse a los nuevos tiempos), por lo que, a partir de aquí, todo lo que sea mirar hacia delante supone planificar el futuro del futuro, que no es una película de ciencia-ficción, en la que la Administración y sus funcionarios sean hologramas programados, sino que ya está ahí. Tan lejano parece ahora el año 2020 como antaño parecía el actual 2003, y sin embargo en él estamos. (Jamás se acabará por sustituir a seres humanos por máquinas, ya que todos somos personas y necesitamos relacionarnos los unos con los otros, porque los problemas no se pueden contar a un ordenador, y a veces hay que resolver las cuestiones de forma "personalizada", cosa que implica la toma de decisiones que no siempre son "mecánicas". Si aspiramos a la excelencia, a la gestión de calidad, no debe obviarse el valor del trato personal, realizado por profesionales de las relaciones humanas, gente bien preparada teóricamente y que además utilicen la empatía. No obstante, para otras tareas de tipo más "mecánico", sí pueden emplearse máquinas (ya se ha visto el ejemplo de las máquinas expendedoras de certificados de empadronamiento). Lo cierto es que esto no debe suponer una disminución de efectivos en la Administración Local, ya que hay trabajo de sobra para todos, y más aún a mayor descentralización (nuevas competencias y funciones) y a mayor desarrollo tecnológico (se hará necesario mantener en la Plantilla a profesionales que dominen la utilización y el mantenimiento de las nuevas tecnologías)). Todo lo que se queda anquilosado en el pasado, todo lo que no sirve, queda obsoleto. Difícilmente se pueden garantizar los principios de eficacia y eficiencia manteniendo estructuras administrativas basadas en épocas superadas social y tecnológicamente. Deberíamos implantar las nuevas aplicaciones informáticas que están lanzando al mercado las empresas del sector. Se trata de programas estándar, pero adaptables a cada Administración según sus carácteríaticas propias y volumen de gestión, que facilitan tanto las tareas administrativas más rutinarias y perpetuas (programas de gestión de solicitudes hasta la fase de Decreto-Acuerdo, con su consiguiente notificación), como las necesidades coyunturales o periódicas (en estos meses se están presentando numerosos programas de gestión informática de las elecciones locales 2003).

Si las empresas privadas se adaptan, ¿por qué no la Administración?, ¿quizá porque no se rige por los principios de la oferta y la demanda y la competencia (entre empresas) que son los incentivos para mejorar y avanzar? Eso no es cierto, el monopolio desapareció, y la Administración presta sus servicios en régimen de libre concurrencia, salvo los servicios públicos (concepto en crisis desde hace ya bastantes años) cuya prestación no se puede realizar por personas privadas, y estos cada vez son menos (aunque en nuestra opinión hay un núcleo mínimo irreductible que jamás se debería privatizar). No estamos defendiendo la teoría de que las AAPP se conviertan en empresas privadas, pero desde el punto de vista objetivo e incluso jurídico, no hay ningún inconveniente en que la Administración se organice y actúe en vanguardia de la tecnología, y no ya en el mismo nivel que las modernas empresas privadas, sino incluso por encima, dada la importancia de sus cometidos y su mayor necesidad de eficiencia.

Por otra parte la Administración obtiene sus recursos de los ciudadanos (sin perjuicio de que hay Administraciones que quizá perciben menos recursos de los que se precisan para el mantenimiento de los servicios que están obligadas a prestar), y existe por y para ellos. Es importante que Administración y ciudadano se sientan identificados, y esto, desde nuestro punto de vista, sólo es posible en la Administración Local, y dentro de ésta, la Municipal.

En cuanto a la adaptación tecnológica, deberá llevarse a cabo simultáneamente en la Administración y en la sociedad. Desde aquí aconsejamos a los Ayuntamientos que todavía no lo hayan hecho a crear su propia página web oficial. Debe contener información útil de carácter municipal (acuerdos plenarios, Ordenanzas Fiscales...), lo cual es una forma moderna y práctica de facilitar el derecho de información que tienen los ciudadanos. Algunos se sorprenderían de los visitantes que puede tener en un solo día una página en la red. El correo electrónico (e-mail) para sugerencias, también afortunadamente ya bastante extendido, es una manifestación muy actual del derecho de participación. El buzón o e-mail de Entrada-Salida (cuyo sustento jurídico se encuentra como hemos visto en el art. 38.9 LRJPAC) se halla en una fase mucho más experimental, por los problemas ya aludidos que puede representar la cuestión de la firma electrónica, que sin embargo son perfectamente superables. No nos cabe duda de que en un futuro próximo esta tendencia se generalizará. En cuanto al seguimiento informatizado de expedientes en tramitación, decir que tiene sus detractores, tanto desde el punto de vista de quien piensa que supone un trabajo extra de introducción de datos en la red, como desde aquel otro que opina que existen determinados datos a los que no puede tener acceso cualquier ciudadano, como así es. Esto es evidente, ya que si desde en principio hemos defendido la vigencia de la Constitución, debemos salvaguardar los límites constitucionales al derecho de acceso a archivos y registros. No todo se puede informatizar, ni nadie lo pretende. Sin embargo se puede llegar a una solución que satisfaga a todos, que respete la Constitución y la Ley, los principios y las formas, pero que sea eficaz, y sobre todo, eficiente. Y ello porque los recursos financieros no abundan, sino que deben emplearse de la forma más inteligente posible, y la inteligencia es tecnología, y la tecnología eficacia, la cual, minimizando costes, se convierte en eficiencia. Este principio es el objetivo último de la gestión administrativa moderna, al cual aspiran tanto los "gestores" públicos como los "usuarios" particulares (todos en definitiva), que desean que con el dinero público se presten cada vez más servicios, pero que no desean pagar más impuestos. Entendemos que es nuestro deber mover los resortes necesarios para que esto sea posible.

Víctor Almonacid Lamelas.
Funcionario de la Administración Local. Secretario General de Benissa.

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