|
|
 |
|
La responsabilidad patrimonial de la administración (análisis jurisprudencial) | |
De: Javier Fuentes Abril
Fecha: Junio 2009
Origen: Noticias Jurídicas
Nos encontramos ante un sistema de reciente creación. Sistema que ha sido fuente de gran disparidad de opiniones dada su propia regulación, pero que en definitiva, y circunstancia que nadie puede discutir, ha supuesto un cambio radical realizado en un muy corto periodo de tiempo. Dicho procedimiento, junto con la expropiación forzosa, forma parte del sistema de garantías patrimoniales de los particulares.
En este estudio se pretende hacer un análisis de la regulación propia de la responsabilidad patrimonial de la Administración y de sus características como sistema garantista, siguiendo para ello un análisis de la doctrina jurisprudencial que existe al respecto.
Esta institución aparece de forma muy reciente en el Ordenamiento jurídico español. Por primera vez se hace una referencia a la responsabilidad patrimonial de la Administración en el Código Civil de 1889 en sus artículos 1902 y 1903. Sin embargo la redacción de este último artículo, actualmente modificada, reducía los casos sujetos a protección, aquellos que derivaban de daños producidos por mandatarios singulares, es decir, de aquellos que no pertenecían a la Administración Pública.
Tras lo mencionado anteriormente sí se realiza una regulación expresa de la responsabilidad patrimonial de la Administración en la fugaz Constitución republicana de 1931, en la que se consagra dicha responsabilidad pero que obtuvo desarrollo legal únicamente en el ámbito local.
Por tanto podemos ver cómo la legislación española al respecto apenas si había evolucionado, pues tenemos que esperarnos hasta mediados del siglo XX para poder observar de una forma más o menos clara, una regulación que verdaderamente comience a ser eficaz para servir de garantía del ciudadano frente a los daños recibidos por la Administración.
Esta regulación que se desarrolla a mediados del siglo ya pasado, se encuentra, en primer lugar, en una ley especial, la Ley de Régimen Local de 16 de diciembre de 1950, que en su artículo 405, ya instaura una responsabilidad directa o subsidiaria de los entes locales.
Sin embargo, se produce un cambio radical con la promulgación en el año 1954 de la Ley de Expropiación forzosa. Esta Ley incorpora al sistema de garantías patrimoniales la indemnización de los daños derivados de las actuaciones extracontractuales de los poderes públicos, o como dice el artículo 121 de esta misma ley, los daños causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Esta Ley de expropiación forzosa junto a dos normativas más, su Reglamento de desarrollo y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, cambiaron dentro de nuestro Ordenamiento jurídico administrativo, todo lo referido a la responsabilidad patrimonial de una forma clara y radical; lo que en un principio obtuvo como respuesta una resistencia en la doctrina y en los propios tribunales contencioso-administrativos, ya que éstos veían insólito que la Administración estuviera obligada a indemnizar todo tipo de daños patrimoniales.
Sin embargo con el nacimiento de la Constitución de 1978 (en adelante CE) se consagra el sistema vigente de la responsabilidad patrimonial, al establecer el art. 106.2 que los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El artículo citado ha sido desarrollado por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Título X, artículos 139 a 146), modificada parcialmente por la Ley 4/1999, de 13 de enero (en adelante LRJPAC).
Nos encontramos ante un sistema unitario de responsabilidad patrimonial, ya que se aplica a todas las Administraciones Públicas sin excepción. La unidad del sistema protege por igual a todos los perjudicados por la actividad administrativa, tal y como se desprende de la lectura de los artículos 106.2 CE, 149.1.18ª CE y 144 LRJPAC.
Por otro lado ofrece dicho sistema una protección general, pues cubre todo tipo de actuaciones extracontractuales de la Administración, sean de la naturaleza que sean. El art. 106.2 CE, anteriormente mencionado, únicamente exige que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El Tribunal supremo, en sentencia de 4 de enero de 1991, dispone en relación a lo que debe entenderse por servicio público lo siguiente: servicio público viene a ser sinónimo de actividad administrativa y para su calificación hay que atender, más que a una tipificación especial de alguna de las formas en que suele presentarse, al conjunto que abarca todo el tráfico ordinario de la Administración;[…] de ahí que siempre que se produzca un daño en el patrimonio de un particular, sin que éste venga obligado a soportarlo en virtud de disposición legal o vínculo jurídico, hay que entender que se origina la obligación de resarcir por parte de la Administración, si se cumplen los requisitos exigibles para ello; ya que al operar el daño o el perjuicio como meros hechos jurídicos, es totalmente irrelevante para la imputación de los mismos a la Administración, que ésta haya obrado en el estricto ejercicio de una potestad administrativa, o en forma de mera actividad material o en omisión de una obligación legal. (STS de 4 de enero de 1991, FJ 2º c)).
En la misma línea que la anterior resolución, la sentencia de 22 de marzo de 1995 dispone haciendo referencia a la sentencia de 5 de junio de 1989, que el Registro de la Propiedad tiene la naturaleza de servicio público, si se tiene en cuenta, de un lado, el amplio sentido que según la jurisprudencia ha de darse al concepto de servicio público a efectos de la responsabilidad patrimonial derivada de su funcionamiento, habiéndose llegado por la jurisprudencia (Sentencia de 5 de junio de 1989) a homologar como servicio público "toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso con la omisión o pasividad, con resultado lesivo"[…] (STS de 22 de marzo de 1995, FJ 3º). Al igual que la sentencia 23 de diciembre de 1998 en la que en su fundamento jurídico primero establece que tal responsabilidad se predica de la administración en su amplío concepto de servicio público identificado, como "gestión administrativa en general", "giro o tráfico administrativo", etc., criterio amplísimo que no permite olvidar que en la noción del servicio público subyace la idea de satisfacción de necesidades de interés general para la sociedad (STS de 23 de diciembre de 1998, FJ 1º).
El ente público responderá del daño sin que sea necesario que se identifique o reclame de forma previa a la autoridad, funcionario o agente que con su conducta hubiera causado dicho daño.
La responsabilidad patrimonial de la Administración consagrada en el artículo 106.2 de la Constitución y regulada con anterioridad en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y hoy en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es de carácter objetivo y directo. […] es directa por cuanto ha de mediar una relación de tal naturaleza, inmediata y exclusiva de causa a efecto entre el actuar de la Administración y el daño producido, relación de causalidad o nexo causal que vincule el daño producido a la actividad administrativa de funcionamiento, sea éste normal o anormal, que la Jurisprudencia de esta Sala viene reiteradamente exigiendo. (STS de 28 de noviembre de 1998, FJ 2º)
Esta garantía directa de los ciudadanos frente a la Administración abarca tanto aquellos daños que sean causados por acciones imputables a agentes públicos concretos, como a los producidos por el simple funcionamiento impersonal de la Administración.
El perjudicado tiene derecho a la indemnización de todos aquellos daños que, provocados por la Administración, no haya razón para soportarlos, de tal modo que no responderá la Administración sólo por aquellos daños que tengan como raíz la realización de una actuación ilegal o culposa. Lo que interesa por tanto es resarcir el daño causado y no sancionar una actividad administrativa.
Por tanto la culpa ya no es el fundamento del propio sistema de responsabilidad, sino que ha pasado a ser un criterio jurídico de imputación de daños a la Administración Pública.
La responsabilidad patrimonial de la Administración consagrada en el artículo 106.2 de la Constitución y regulada con anterioridad en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y hoy en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es de carácter objetivo y directo. Al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del derecho civil ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cual sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 de la Ley antes citada, pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad. (STS 6 de noviembre de 1998, FJ 2º y STS 28 de noviembre de 1998, FJ 2º, con el mismo contenido en ambas).
No es obstáculo a la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración en los casos de fallecimientos de internos en establecimientos penitenciarios por obra de otra persona -o, en el caso que examinamos, por su propia voluntad suicida- el carácter directo, inmediato y exclusivo con que la jurisprudencia viene caracterizando el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión, pues, como afirma la sentencia de 25 de enero de 1997, entre otras, la imprescindible relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso producido puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes (aunque admitiendo la posibilidad de una moderación de la responsabilidad en el caso de que intervengan otras causas, la cual debe tenerse en cuenta en el momento de fijarse la indemnización). (STS de 28 de marzo de 2000, FJ 4º).
Por tanto podemos resumir que no se trata de hacer una valoración de la existencia de negligencia por parte de los servicios de la Administración, sino de tasar la real existencia de un daño el cual pueda atribuirse al funcionamiento del servicio público.
La indemnización que debe resarcir los daños sufridos debe ser tal que la víctima quede indemne, que se produzca una reparación total del daño. Encontramos una clara definición de esta cuarta característica de la responsabilidad patrimonial en la STS de 17 de abril de 1998, sala 3º, sección 6º, FJ 1º al decir que: Es principio consagrado por la Jurisprudencia (S 11 Jul. 1997, entre otras) que a través de la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, se persigue la consecución de una situación de indemnidad, o reparación integral, para aquel que ha sufrido una lesión antijurídica como consecuencia del normal o anormal funcionamiento de un servicio público […] Aquella indemnidad debe ser apreciada en su conjunto sin abstracción de las cantidades percibidas por el perjudicado por otras vías sin perjuicio del carácter compatible o no de aquellas percepciones […] Establecido pues el criterio de compatibilidad legal entre aquellas y estas prestaciones, ese principio de indemnidad integral ha de operar siempre, pues cada uno de los títulos indemnizatorios es independiente de los demás y debiendo de aplicarse sobre cada uno de ellos independientemente considerados ese principio de indemnidad sin ningún otro tipo de modulación o límite que el derivado de sus propios condicionamientos como título individual, pues de lo contrario no podría hablarse de títulos indemnizatorios distintos, de tal manera que si bien cuando estemos ante pensiones indemnizatorias no contributivas el quantum de éstas ha de tenerse en cuenta a la hora de fijar la indemnización derivada de la responsabilidad patrimonial de modo que entre ambos conceptos no se llegue a producir un enriquecimiento injusto. (STS de 17 de abril de 1998, FJ 1º).
La indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración debe cubrir todos los daños y perjuicios sufridos hasta conseguir la reparación integral de los mismos (STS 10 de abril de 2000, FJ 3º)
4.1.1. El perjudicado.
El art. 139.1 LRJPAC dictamina que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. El legislador ha hecho uso del término “particular”, lo que ha sido objeto de interpretación por el Tribunal Supremo. La STS de 2 de julio de 1998 establece que la referida expresión "particulares" debe ser objeto de una interpretación integradora, de modo que no sólo comprende a los ciudadanos que en el Derecho Administrativo reciben la denominación de administrados, sino también a las distintas Administraciones Públicas cuando sufren lesión en sus bienes y derechos, consecuencia de la relación directa de causa-efecto como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de servicios públicos, puesto que cuando el funcionamiento de los servicios produce una lesión antijurídica en el patrimonio de una Administración Pública no existe en el ordenamiento una norma por el que la persona de derecho público lesionada pueda exigir de la Administración causante del daño su resarcimiento de forma coactiva, en la medida en que no puede acudir a los Tribunales de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa para que declare la obligación de indemnizar si la Administración responsable no acepta voluntariamente asumir dicha responsabilidad y ante ese vacío del ordenamiento jurídico o laguna legal, los Tribunales han de subsanar dicha laguna, pues tienen el deber de resolver los asuntos de que conozcan y corresponde a la jurisprudencia, en su función complementaria del ordenamiento jurídico hay que interpretar la ley y la costumbre y los principios generales del Derecho, siendo la analogía uno de los instrumentos fundamentales para llenar las lagunas de la ley, en la medida en que el propio artículo 4.1 del Título Preliminar del Código Civil señala que procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen un supuesto semejante entre los que se aprecie identidad de razón.
[…]
La misma razón impide que tal resultado dañoso haya de ser soportado por una Administración Pública cuando ésta tiene su patrimonio propio y cuando el daño procede del funcionamiento del servicio de otra Administración, que es titular de un patrimonio distinto del de la Administración lesionada, puesto que el deber de indemnizar se basa en el mismo fundamento, que es evitar que una persona pública o privada haya de soportar la lesión o daño antijurídico producida por el funcionamiento de los servicios de la Administración Pública (STS 2 de julio de 1998, FJ 4º, a) y c)).
Importa subrayar que el sujeto activo de la relación jurídica de responsabilidad extracontractual por funcionamiento de un servicio público puede ser lo mismo un sujeto público que uno privado y de este tipo, un simple particular o un servidor público. (STS de 10 de abril de 2000, FJ 3º)
4.1.2. El autor del daño.
Es la Administración pública correspondiente la encargada de responder por los daños causados por los agentes públicos que de ella forman parte, sea cual sea la naturaleza de la relación jurídica que una a estos últimos con aquella.
La segunda cuestión suscitada en el motivo en el sentido que, de existir responsabilidad, está sería sólo imputable al Organismo o establecimiento receptor de las apuestas, ello resulta indiferente en orden al problema que examinamos, pues con independencia de que no se ha podido precisar cuándo, cómo, dónde y por quién se extravió el boleto de apuestas posteriormente anulado […] hay que decir que el titular del establecimiento receptor no es otra cosa que un instrumento de la Administración, en el esquema organizativo de la Lotería, cuya cabeza visible es, además, un órgano de la Administración Pública, cuyos actos que plasman una función administrativa por ser fruto de la potestad administrativa (venta, recepción, sellado de boletos y envío de boletos apostantes), son como si emanaren directamente de los órganos estatales, con lo que se quiere indicar que el nexo causal no resulta incidido por la intervención del despacho auxiliar, pues los actos concretos que por éste se realizan, ajustándose o no a las prescripciones y normativas reguladas administrativamente por el Organismo Autónomo, han de entenderse realizadas por éste, del que aquél es un mero instrumento auxiliar, configurándose plenamente la relación causal generadora de la responsabilidad exigida (STS de 23 de diciembre de 1998, FJ 5º).
Únicamente no entrarían en este ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración aquellos daños que sean fruto de la actividad privada de los agentes públicos, siendo estos actos imputables directamente a los citados agentes públicos y no a la propia Administración.
4.2.1. El daño.
El artículo 139.2 LRJPAC establece que en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. A esto debe añadirse la nota que complementa a estos requisitos y que el art. 141.1 LRJPAC establece diciendo que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
Por tanto debe decirse que los requisitos del daño indemnizable son la antijuridicidad, la efectividad, la evaluabilidad económica y la individualización; requisitos éstos que a continuación se analizan de forma más pormenorizada.
La doctrina jurisprudencial ha establecido, como requisitos o circunstancias determinantes de dicha responsabilidad, los siguientes:
[…]
b.- Que la lesión o daño producido sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado o individualizable respecto de una persona o grupo de personas, y que sea antijurídico, es decir, que no exista obligación de soportarlo. (STS de 29 de enero de 1998, FJ 3º).
4.2.1.1. La antijuridicidad.
La antijuridicidad supone que el daño sea fruto de una acción administrativa que la víctima no está obligada a soportar. Por lo que si el particular no está expresamente obligado a soportar tal daño, por no existir causa que le obligue a ello, éste será antijurídico y le será imputado a la Administración.
Puede darse el caso de que una norma jurídica obligue al perjudicado a soportar ciertos daños, como podría ser el caso de un tributo que la Administración imputa y liquida. No debe por tanto un título legítimo de intervención administrativa.
De la jurisprudencia podemos extraer algún caso en el que pese a haber un daño fruto de la actuación directa de la Administración, ésta no está obligada a indemnizar por tener la víctima obligación de soportar tal daño.
La STS de 21 de diciembre de 1998 versa sobre daños corporales ocasionados por la actuación policial en el intento por disolver una manifestación: en un sistema democrático, la policía está habilitada constitucional y legalmente para restablecer el orden cuando éste es alterado; y la sentencia impugnada razona muy bien porqué ese valor, que lo es también en una sociedad democrática, estaba siendo alterado desde hacía algún tiempo en la zona, poniendo en riesgo el abastecimiento de la población; y de ninguna manera cabe decir -por más lamentable que sea, como lo es, el accidente sufrido por el recurrente- que la policía se ha extralimitado. Incluso cabe decir que, de los medios represivos que está autorizada a emplear en estos casos -previo cumplimiento de los requisitos previos que la ley exige: reiteración de los signos acústicos de contenido jurídico imperativo que la ley establece y cuyo significado la ley explica y, además, fue explicada a los manifestantes, según narra el fundamento tercero de la sentencia impugnada-, de esos medios represivos, se empleó en este caso, el menos peligroso para los destinatarios de la actuación policial. (STS de 21 de diciembre de 1998, FJ 3º)
Se trata de una reclamación de daños y perjuicios derivados de la aplicación de normas reglamentarias dictadas por la Administración, en cuyo caso los perjuicios generales derivados del ejercicio de la potestad reglamentaria, al constituir cargas sociales o colectivas que los ciudadanos están obligados a soportar, no generarían indemnización alguna, siempre, por supuesto, que los perjuicios ocasionados por el ejercicio de tal potestad no se circunscribiesen exclusivamente a personas individuales, ya que en este último caso no se estaría, ante una carga colectiva o social sino ante unas cargas concretas e individualizadas. (STS de 4 de julio de 1998, FJ º3).
Nuestra Sala tiene dicho -S. de 10 de octubre de 1997, Ar. 7437 - que «el punto clave para la exigencia de la responsabilidad no está en la condición normal o anormal del actuar administrativo, sino en la lesión antijurídica sufrida por el afectado y que éste no tiene el deber jurídico de soportar, por lo que la antijuricidad desaparece cuando concurre una causa justificativa que legitime el perjuicio, "un título que imponga al administrado la obligación de soportar la carga" -S. de 3 de enero de 1997, Ar. 7-- "o algún precepto legal que, imponga al perjudicado el deber de sacrificarse por la sociedad" - S. de 27 de septiembre de 1997, Ar. 3299».
Y esto es lo que aquí ocurre. Pues es patente que la profesión de piloto militar es una profesión de alto riesgo, hasta el punto de que, incluso las misiones de entrenamiento pueden tener un elevadísimo componente de peligrosidad, como ocurre con la encomendada al capitán don R.S.S. (STS de 10 de abril de 2000, FJ 3º).
La jurisprudencia ha establecido también el criterio de los estándares de seguridad exigibles, lo que significa que para que un daño resulte antijurídico deberá superar los estándares exigibles de seguridad. Debe, pues, concluirse que para que el daños concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable (STS de 29 de octubre de 1998, FJ 4º).
4.2.1.2. La efectividad del daño.
Al referirnos a la efectividad del daño, hacemos referencia a dos aspectos del mismo, primero que haya una incidencia negativa en los bienes o derechos del particular, sean los que sean, tanto daños patrimoniales, como daños personales y morales. En segundo lugar que se trate de un daño real y actual, es decir, se excluyen los daños futuros simplemente hipotéticos tales como la frustración de simples expectativas.
Distinta suerte debe correr la alegación que en segundo y último lugar formula la Corporación municipal apelante invocando la improcedencia del derecho a la indemnización que reconoce la sentencia recurrida, por considerar que no se ha acreditado la existencia de perjuicios indemnizables, pues como la propia entidad recurrente reconoció en su demanda y reiteró en el trámite de conclusiones, el Ayuntamiento de Cádiz no había dado ejecución al acuerdo impugnado, por lo que Tabacalera, S.A., no expendía el bono-bus a que se refiere dicho acuerdo, de modo que si bien la propuesta aceptada de venta del bono-bus en las expendedurías de tabaco infringía la prohibición de la ley de la concesión, según ha quedado expuesto, la existencia de perjuicios carecía de respaldo probatorio, de ahí que la sentencia fijara como punto de partida para determinar los daños y perjuicios "el momento en que, si se hizo, hubiesen sido ejecutados los actos administrativos recurridos", pero ello no supone establecer un criterio para determinar la cuantía de los daños y perjuicios, sino que se está reconociendo el derecho a la indemnización de unos perjuicios que no se declara haber sido causados, sino para el caso hipotético de que pudieran haberlo sido o lo fueran en el futuro, cuestión que no debe quedar diferida a la ejecución de sentencia (STS de 12 de diciembre de 1998, FJ 3º).
4.2.1.3. La evaluabilidad económica del daño.
A través de este requisito se dejan fuera de los daños indemnizables por la Administración aquellas simples molestias o perjuicios sin trascendencia patrimonial apreciable.
Cuando el daño se presenta sobre bienes o derechos patrimoniales, no hay problema en evaluar económicamente el daño, ya que éste estará determinado por el valor de dichos bienes o derechos. El problema se plantea con los daños morales, ya que éstos son de muy difícil valoración.
La sentencia que se menciona a continuación plantea el caso de la muerte de un hijo de dos meses de edad y marcado desde su nacimiento por la enfermedad del SIDA, y la noticia de que la madre sufre dicha gravísima enfermedad.
Dado el éxito del motivo planteado, no tiene esta Sala otra opción que asumir la instancia y proceder a mensurar la cifra indemnizatoria de los daños esencialmente morales, que se han demostrado en la presente contienda judicial.
Estos daños son una infección causada a una mujer con el virus H.I.V. que hace que sufra la enfermedad del SIDA, lo que provoca que al dar a luz un niño, éste resulte asímismo atacado por dicha enfermedad y muera prematuramente. Aquí no se va a valorar la muerte de la madre, posterior a la iniciación del presente pleito, pues ello supondría una incongruencia inaceptable para los principios más esenciales del proceso civil.
Dicho lo anterior, no significa tal concreción, que sea fácil fijar el parámetro indemnizatorio, que sólo puede tener como límite, el máximo, y que es el fijado en el "petitum" de la demanda. Se habla de tal dificultad, porque en el área de los daños morales, es francamente imposible llevar a los mismos las normas valoradoras que establece el artículo 141-2 de dicha Ley de R.J.A.P. y del P.A.C., cuando habla de las "valoraciones predominantes en el mercado".
Sin embargo, aunque los daños morales no se pueden borrar, si se pueden compensar pecuniariamente, que es lo procedente en el presente caso, y para ello se han de tener en cuenta, como datos manejables los siguientes: La muerte de un hijo de dos meses de edad y marcado desde el nacimiento por la enfermedad del SIDA, y la noticia de que la madre sufre dicha gravísima enfermedad, que se pueden marcar en 10.000.000 de pesetas por la muerte del niño y en 5.000.000 de pesetas por los daños morales que supone la noticia de que la madre había sido infectada por el virus de H.I.V. y que había desarrollado la enfermedad del SIDA. No se valora ni se incluye en dichas cifras, por las razones antedichas, la muerte de la madre. (STS de 28 de diciembre de 1998, FJ 2º).
En cuanto al aspecto del segundo motivo […], es menester recordar nuestra doctrina con arreglo a la cual mediante la indemnización reconocida en los casos de fallecimiento se resarce fundamentalmente el daño moral, no susceptible de una determinación cuantitativa si no es mediante la referencia a precedentes judiciales y a criterios legales de tasación, como ocurre en el ámbito de los daños corporales sufridos con ocasión de la circulación de vehículos de motor, así como el perjuicio económico por lucro cesante, difícil de evaluar si no es acudiendo a criterios de valoración en función de las expectativas que puedan deducirse de las circunstancias concurrentes. Ello determina que el importe de la indemnización reconocida haya de fijarse estimativamente por el tribunal teniendo en cuenta las circunstancias, las cantidades reconocidas en casos análogos y las que pudieran resultar aplicables, en su ámbito, como consecuencia de los criterios legales de tasación a los que acaba de hacerse referencia, presumiendo además que quienes afirman la relación parental con el fallecido dicen verdad, y que los vínculos de afecto y económicos propios de la unidad familiar existen en tanto no se produzca prueba en contrario, la cual corresponde a la Administración (sentencia de 27 de abril de 1999 STS 27/04/1999) (STS de 4 de octubre de 1999, FJ 5º).
4.2.1.4. La individualización del daño.
Este último requisito supone que el daño debe poder ser individualizado a una persona o grupo de personas, de forma que de no poder ser singularizado sobre un patrimonio concreto, sino que nos encontramos ante un daño sufrido de forma generalizada, éste deberá ser soportado por todos.
Pero la individualización del daño no requiere que sea sobre el patrimonio de unas personas concretas, sino que podrá ser sobre el de un grupo de personas o colectivos, quedando fuera el de grupos indeterminables o indefinidos o aquellos que su elevado número haga imposible su reparación.
…se trata de una reclamación de daños y perjuicios derivados de la aplicación de normas reglamentarias dictadas por la Administración, en cuyo caso los perjuicios generales derivados del ejercicio de la potestad reglamentaria, al constituir cargas sociales o colectivas que los ciudadanos están obligados a soportar, no generarían indemnización alguna, siempre, por supuesto, que los perjuicios ocasionados por el ejercicio de tal potestad no se circunscribiesen exclusivamente a personas individuales, ya que en este último caso no se estaría, ante una carga colectiva o social sino ante unas cargas concretas e individualizadas, que es lo que ahora sucede, ya que el laboratorio reclamante se ha visto individualizadamente perjudicado como consecuencia de las nuevas normas dictadas para la realización de las pruebas de detección de anticuerpos, pues los productos existentes, y elaborados conformes a anterior regulación, deben ser, como consecuencia de la nueva reglamentación, de obligatoria destrucción, incluidos los elaborados en el laboratorio, en el hay unos productos adecuados a la normativa exigida en el momento de su elaboración, que, por necesidades de protección de la salud pública, tienen que ser testados y, de ser su resultado positivo obligatoria su destrucción, viéndose, por ello, perjudicado de manera individualizada. (STS de 4 de julio de 1998, FJ 3º).
4.2.2. La cláusula general “el funcionamiento de los servicios públicos”.
4.2.2.1. El concepto de servicio público.
La interpretación que se ha ido realizando de la expresión “funcionamiento de los servicios públicos”, que aparece en la redacción del art. 106.2 CE y 139 LRJPAC, no ha sido en un sentido técnico, como una actividad diferenciada a la de policía o limitación, o a la de fomento, sino con el significado de toda “actuación administrativa”. Según la doctrina, estas dos expresiones son equivalentes y abarcan a cualquier tipo de actividad administrativa dentro de cualquier potestad de la Administración. Es por tanto un concepto muy amplio de “servicio público”.
La Jurisprudencia de este Tribunal ha venido identificando que la responsabilidad de la Administración se produce como consecuencia del ejercicio de cualquier función administrativa que determina un daño no directamente procurado, extendiéndose dicha responsabilidad a todas las formas de acción u omisión administrativa que impliquen una lesión individualizada, tanto en la esfera personal como patrimonial del lesionado, de los contenidos económicos de éste; lesión que constituye un perjuicio antijurídico, no por la forma de producirse, sino en si mismo, el cual, el titular del bien, o derecho, no tiene el deber jurídico de soportar, aunque el funcionario que lo ocasione obre con toda licitud (Sentencia de esta Sala Tercera de 16 de diciembre de 1994 STS 16/12/1994), así como, que a los fines del artículo 106.2 de la Constitución la Jurisprudencia ha homologado "como servicio público toda actuación, gestión o actividad, o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo" (Sentencias de 15 de junio de 1989 STS 15/06/1989 y 22 de marzo de 1995 STS 22/03/1995). (STS de 23 de diciembre de 1998, FJ 4º).
El Registro de la Propiedad tiene la naturaleza de servicio público, si se tiene en cuenta, de un lado, el amplio sentido que según la jurisprudencia ha de darse al concepto de servicio público a efectos de la responsabilidad patrimonial derivada de su funcionamiento, habiéndose llegado por la jurisprudencia (Sentencia de 5 de junio de 1989) a homologar como servicio público "toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso con la omisión o pasividad, con resultado lesivo" (STS de 22 de marzo de 1995, FJ 3º).
Pueden ser también objeto de indemnización aquellos actos derivados de la actividad privada de la Administración, tal y como establece el art. 144 LRJPAC, así como aquellos daños producidos por actos políticos o de gobierno, como el enunciado en la STS de 17 de febrero de 1998.
Ya la ley Santamaría de Paredes excluía de revisión jurisdiccional a los actos políticos, pero «sin perjuicio de las indemnizaciones a que pudieran dar lugar tales disposiciones». En la actualidad, la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa excluye también los actos políticos del Gobierno […], pero «sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuya determinación sí corresponde a la Jurisdicción Contencioso-administrativa». (STS de 17 de febrero de 1998 AH 1º, 7, c)).
4.2.2.2. Tipos de actuación extracontractual dañosa.
4.2.2.2.1. Los reglamentos.
Normalmente los reglamentos establecen medidas que imponen una serie de cargas o limitaciones generales para todos los sujetos jurídicos a los que se destinan. Sin embargo, pese a esa generalidad que se ve afectada por la normativa reglamentaria, si dicha norma establece cargas singulares o especiales a algún sujeto concreto, éste no tendrá obstáculo para poder pedir que la Administración le indemnice por los daños patrimoniales sufridos.
Si bien las disposiciones reglamentarias son susceptibles, en principio, de generar supuestos indemnizatorios […], debe tenerse en cuenta, sin embargo, que, según lo indicado por la doctrina jurisprudencial, los daños o lesiones indemnizables deben diferenciarse de lo que puede conceptuarse, en palabras del Abogado de Estado, como "cargas colectivas del sector", dado que, obviamente, como se infiere de todo lo que se ha venido razonando, dicho concepto no permite cumplimentar el requisito de la "individualización" del presunto daño o perjuicio producido.
En efecto, en el caso examinado, la modificación reglamentaria ha operado, sin perjuicio de su legitimidad, con una eficacia general sobre la totalidad del sector empresarial y económico que desarrolla su giro habitual en torno al juego y, por tanto, ha generado, como derivación del fuerte intervencionismo administrativo en la materia, "una carga colectiva o general" que carece, en consecuencia, de los condicionamientos de singularidad y gravamen individualizado que justificarían, sólo en su caso, el resarcimiento. (STS de 29 de enero de 1998, FJ 6º).
4.2.2.2.2. Los actos administrativos.
El art. 142.4 LRJPAC dispone de los actos administrativos declarados ilegales, que la mera anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no presupone el derecho a indemnización. Sin embargo, esto no significa la exclusión de responsabilidad en estos casos.
El precepto […] sólo puede ser entendido en el sentido de que la obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos (STS de 13 de enero de 2000, FJ 2º).
Por tanto será necesario que el acto anulado, haya causado una lesión de carácter patrimonial para el particular.
La anulación del acto administrativo de canje no genera por sí misma responsabilidad, pues el artículo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, reiterado ahora por el artículo 142.4 de la Ley 30/1992, sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dispone que la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales de las resoluciones administrativas no presupone por sí misma derecho a indemnización y así lo tiene declarado la doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo, entre otras, en sentencias de 6 de marzo de 1990, 6 de junio de 1990, 25 de junio de 1990 y 8 febrero 1991. Además, la existencia de un daño o lesión patrimonial traducible en una indemnización económica individualizada constituye el núcleo esencial de tal responsabilidad patrimonial; daño que ha de ser real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o simples expectativas y pesa sobre el interesado la carga de la prueba del mismo. (STS de 25 de enero de 2000, FJ 3º).
En definitiva, estos preceptos reconocen la responsabilidad de la Administración y el derecho de los particulares a ser indemnizados de los daños y perjuicios causados por el funcionamiento de los servicios públicos, siendo en el presente supuesto denegada indebidamente una licencia de obras, y concedida posteriormente, con la consiguiente dilación en la ejecución de la construcción proyectada, originadora, según el recurrente, de daños y perjuicios. En primer lugar, se ha de puntualizar que conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Sala, en aplicación del articulo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y preceptos concordantes sobre la responsabilidad de la Administración, --y hoy también expresamente recogido en el artículo 142.4 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre--, la anulación de un acto administrativo en vía judicial, no conlleva automáticamente el reconocimiento del derecho a indemnización. (STS de 1 de febrero de 2000, FJ 3º).
4.2.2.2.3. La actividad material.
Es éste el ámbito en que con mayor frecuencia se dan los daños imputables a la Administración. Estas actuaciones materiales pueden consistir bien en operaciones técnicas de puesta en marcha o sostenimiento de obras públicas o servicios públicos, o bien en actos de ejecución material de previas decisiones administrativas.
El tercer motivo de casación se funda en que concurren los requisitos para la existencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración que el Tribunal de instancia rechaza.
El motivo debe, igualmente, fracasar, pues la conclusión fáctica sentada por la Sala a quo conduce derechamente a estimar la inexistencia de uno de dichos requisitos, a saber, el nexo de causalidad entre el daño producido y el servicio público o actividad administrativa. Esta conclusión sólo podría ser revisada realizando un nuevo examen o valoración de la prueba.
Suprimido el motivo de casación consistente en el error de hecho en la valoración de la prueba, la naturaleza especial de dicho recurso determina que sólo pueda fundarse en motivos de infracción del ordenamiento jurídico y conlleva, según una jurisprudencia inmemorial acuñada especialmente en el ámbito de la casación civil, la imposibilidad de revisar la valoración de la prueba realizada por la sentencia recurrida como si de una nueva instancia se tratase, y no de un recurso extraordinario encaminado a una función de garantía del principio de legalidad y de unificación de la interpretación y aplicación de la ley por los tribunales. (STS de 15 de diciembre de 1999, FJ 5º)
4.2.2.2.4 La inactividad.
Se hace una interpretación amplia de la noción de “actividad” incluyendo también a las omisiones o inactividades de la Administración en aquellos casos en que ésta está obligada a desarrollar una determinada actividad.
Es claro que existe una manifiesta deficiencia en la actuación municipal como responsable de la conservación y buen funcionamiento de los servicios de alcantarillado, circunstancia esta que desemboca en los resultados dañosos producidos, sin que se haya acreditado que las filtraciones no fueran ya anteriores al 15 de octubre de 1.989, fecha en que se produjo una pluviosidad entre 109 y 115 litros/m2, según las zonas, en el municipio de Aguilas, y sin que, aun admitiendo el carácter extraordinario de tales lluvias, esté acreditado que de funcionar correctamente el alcantarillado los daños se hubieran producido igualmente. En consecuencia no puede estimarse que no exista relación de causalidad entre los defectos del citado servicio municipal y el resultado dañoso (STS de 28 de octubre de 1999, FJ 1º).
La Sala de instancia consideró acertadamente que el hecho de que terceras personas hubiesen retirado la tapa del registro y desagüe de la alcantarilla no exonera de responsabilidad al Ayuntamiento obligado a reponerla para evitar los riesgos que tal situación generaba.
[…]
En este caso, sin embargo, la posible conducta de terceros ni ha sido la única determinante del daño ni ha supuesto una concausa relevante para moderar la reparación a cargo del Ayuntamiento demandado, pues, aunque la protección de la embocadura del alcantarillado no hubiese sido eliminada por el servicio público de mantenimiento, lo cierto es que el desagüe se encontraba sin tapa con grave riesgo para los viandantes y para los automóviles que circulaban por la calzada, a pesar de lo cual dicho servicio municipal no se percató de ello o, de conocerlo, no procedió a evitar el peligro reponiendo la rejilla protectora. (STS de 26 de febrero de 2000, FJ 2º y 3º).
4.2.3. Los criterios de imputación de la actividad dañosa.
El art. 139 LRJPAC establece que la lesión será indemnizable siempre que […] sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
4.2.3.1. Funcionamiento anormal.
Al hablar de funcionamiento anormal de la actividad administrativa, nos estamos refiriendo a que el daño se deba a la conducta dañosa de un agente en la que se aprecia algún elemento de ilicitud o culpabilidad, sea el grado que sea. Por tanto siempre que exista culpa en la conducta causante del daño, estaremos ante un funcionamiento anormal de los servicios públicos.
Sin embargo, también podremos encontrarnos ante el funcionamiento anormal de los servicios públicos en circunstancias en que no exista culpabilidad, sino que el daño se deba a la ilegalidad de una actividad administrativa dañosa, sin que en la realización de tal conducta se pueda apreciar culpabilidad.
El carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración determina que la anormalidad en el servicio no debe necesariamente estar conectada a la existencia de una infracción subjetiva de los deberes de los funcionarios, sino que basta con demostrar, como aprecia la sentencia de instancia, que objetivamente existió una deficiencia, aun cuando fuera aislada, determinante de la omisión de cuidados que pudieron evitar el fallecimiento. El no haberse advertido al centro penitenciario de los antecedentes de tendencia suicida del interno constituye por sí mismo un elemento demostrativo de que la vigilancia practicada no fue suficiente, pues de haberse conocido esta circunstancia las autoridades del centro hubieran, como afirma la sentencia de instancia, ordenado cuidados especiales que hubieran podido impedir el suicidio. (STS de 28 de marzo de 2000, FJ 7º).
4.2.3.2. Funcionamiento normal. La inclusión del caso fortuito y la exclusión de la fuerza mayor.
La calificación que de la responsabilidad patrimonial de la Administración se hace al establecer que es una responsabilidad objetiva supone que no será estrictamente necesario que el daño a indemnizar sea realizado con culpa o ilegalidad; únicamente será necesario que el perjudicado no esté obligado por norma alguna a soportar el daño.
El funcionamiento normal de la Administración, totalmente ajustado a la legalidad y sin presencia de atisbo alguno de culpabilidad en el agente público o funcionario, ni en el conjunto de la organización, puede, sin embargo, provocar riesgos que desemboquen en daños antijurídicos.
Esta responsabilidad por riesgo o por funcionamiento normal de los servicios públicos cubre también los supuestos de caso fortuito y de sacrificio especial, pero excluye los casos de fuerza mayor, por mandato constitucional del art. 106.2 CE y del propio art. 139.1 LRJPAC.
El caso fortuito supone aquellos daños que están causados por hechos imprevisibles o inevitables, pero que están producidos dentro de la prestación del servicio público o de la organización administrativa.
Por otro lado, la fuerza mayor es una causa extraña que se refiere a hechos imprevisibles o irresistibles, pero que son ajenos por completo a la actividad administrativa.
Tradicionalmente se había distinguido el caso fortuito (casus) de la fuerza mayor (vis maior) y se habían mantenido dos criterios, el subjetivo y el objetivo.
Según el criterio subjetivo, caso fortuito es el suceso que no pudo preverse, pero que de haberse previsto se hubiera podido haber evitado; fuerza mayor, sin embargo, es el suceso inevitable, aun de haberse previsto. Según el criterio objetivo, caso fortuito es el suceso que se produce en el círculo afectado por la obligación; la fuerza mayor se produce fuera de este círculo y es de violencia insuperable.
En tal sentido, resulta de especial relevancia la distinción que la propia doctrina jurisprudencial ha realizado respecto de ambas figuras: en el caso fortuito hay indeterminación e interioridad; indeterminación porque la causa productora del daño es desconocida (o por decirlo con palabras de la doctrina francesa: «falta de servicio que se ignora»); interioridad, además, del evento en relación con la organización en cuyo seno se produjo el daño, y ello porque está directamente conectado al funcionamiento mismo de la organización. En este sentido, entre otras, la STS de 11 de diciembre de 1974: «evento interno intrínseco, inscrito en el funcionamiento de los servicios públicos, producido por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, con causa desconocida». b) En la fuerza mayor, en cambio, hay determinación irresistible y exterioridad; indeterminación absolutamente irresistible, en primer lugar, es decir aun en el supuesto de que hubiera podido ser prevista; exterioridad, en segundo lugar, lo que es tanto como decir que la causa productora de la lesión ha de ser ajena al servicio y al riesgo que le es propio. En este sentido, por ejemplo, la STS de 23 de mayo de 1986: «Aquellos hechos que, aun siendo previsibles, sean, sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motive sea extraña e independiente del sujeto obligado» (STS de 1 de noviembre de 2001, FJ 2º).
Los artículos 106.2 de la Constitución y 40.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -hoy artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común-, ponen de relieve los factores de "inevitabilidad y extrañeza" del hecho motivador del daño, propios de la fuerza mayor estricta según queda decantada por el artículo 1.105 del Código Civil frente al mero "caso fortuito" derivado de la pura ausencia del factor de previsión, que queda suficientemente cobijado, además, en la posibilidad de que la responsabilidad patrimonial sea exigible sobre la base también del funcionamiento "normal" de los servicios públicos (STS de 26 de febrero de 1998, FJ 1º).
La responsabilidad patrimonial pretendida en el proceso exige, para su reconocimiento: […] c) que el daño no se haya producido por fuerza mayor. Es requisito «sine qua non» la concurrencia del nexo causal entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, sin interferencias extrañas que pudieran anular o descartar aquél. (STS de 7 de marzo de 2000, FJ 2º)
La reciente reforma del art. 141.1 LRJPAC establece límites a la cobertura de daños imputables al caso fortuito, al establecer dicho precepto que no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos. De esta forma en todos aquellos casos en los que la toma de decisiones de la Administración se realiza por criterios científicos y/o técnicos, sólo se responderá si vulnera las pautas de conducta científica o técnicamente correctas. Un ejemplo claro de ámbito en el que puede apreciarse este límite es la asistencia sanitaria.
4.2.4. La relación de causalidad y la concurrencia de causas.
Para que haya lugar a indemnización se requiere que haya un nexo causal entre la actividad de la Administración y el daño antijurídico. Es preciso por tanto que la Administración sea la causante del daño.
Hemos declarado también que el concepto de relación causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, y se reduce a fijar qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final como presupuesto o «conditio sine qua non» esto es, como acto o hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del precedente, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar el concreto evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso (STS de 28 de marzo de 2000, FJ 8º).
Como hemos declarado en la sentencia de 27 de octubre de 1998 STS 27/10/1998, resumiendo la más reciente doctrina jurisprudencial sentada por esta Sala, el examen de la existencia de la relación de causalidad exigible para la concurrencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas debe realizarse con arreglo a los siguientes postulados:
1) Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.
2) No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que --válidas como son en otros terrenos-- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
3) La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de casualidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor --única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente--, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.
4) Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia. (STS de 4 de octubre de 1999, FJ 4º)
4.2.4.1. Teorías sobre la causalidad y el nexo causal.
Pueden mencionarse tres teorías diferenciadas sobre la relación de causalidad que se han ido formando a lo largo de la historia. Éstas son la teoría de la causalidad exclusiva, la equivalencia de las condiciones y la causalidad adecuada.
La teoría de la causalidad exclusiva es la más restrictiva y actualmente se encuentra en desuso. Según ella, la Administración sólo responde cuando el nexo causal sea directo, es decir no se pueda apreciar la coexistencia con intervenciones de terceros o del propio lesionado, pues cualquier concurrencia ajena a la Administración exonera a ésta de su deber de reparación.
La teoría de la equivalencia de condiciones establece que en aquellos casos en que el daño es producido por una pluralidad de causas, todas tienen la misma relevancia, y la obligación indemnizatoria alcanza a todos los actores que hubiesen participado en la realización del daño.
La teoría de la causalidad adecuada se encuentra en un lugar intermedio entre las dos anteriores. En base a esta teoría es necesario seleccionar la causa que sea por sí sola idónea o adecuada para producir el daño, con arreglo a la experiencia común.
El concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, se resiste a ser definido aprioristicamente, con carácter general, puesto que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como el resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por si mismo para producir el resultado final y la doctrina administrativa tratando de definir que sea relación causal a los efectos de apreciar la existencia, o no, de responsabilidad para las Administraciones Públicas, se inclina por la tesis de la causalidad adecuada que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de tal forma que sólo en el primer caso si el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es adecuado a ésta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar. Esta causa adecuada o causa eficiente exige un presupuesto, una "conditio sine qua non", esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición por si sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios. (STS de 28 de noviembre de 1998, FJ 3º).
4.2.4.2. Concurrencia de causas.
Puede darse el caso de que junto con la actividad administrativa, concurran otras causas que lleven a la producción del daño. Conductas que pueden ser tales como la propia actuación culposa o negligente de la víctima, la intervención de un tercero, o la actividad de otra Administración Pública.
La actuación culposa o negligente de la propia víctima, una vez desechada la teoría de la causalidad exclusiva, no rompe por sí sola el nexo causal con la actividad administrativa, si bien puede moderar de forma proporcionada la reparación del daño a cargo de la Administración.
De igual forma la intervención de un tercero en la creación del daño a la víctima, puede proporcionalmente reducir la reparación del daño a cargo de la Administración. Ésta reducción coincidirá con la parte de la indemnización que le corresponderá a dicho tercero.
En este caso, sin embargo, la posible conducta de terceros ni ha sido la única determinante del daño ni ha supuesto una concausa relevante para moderar la reparación a cargo del Ayuntamiento demandado, pues, aunque la protección de la embocadura del alcantarillado no hubiese sido eliminada por el servicio público de mantenimiento, lo cierto es que el desagüe se encontraba sin tapa con grave riesgo para los viandantes y para los automóviles que circulaban por la calzada, a pesar de lo cual dicho servicio municipal no se percató de ello o, de conocerlo, no procedió a evitar el peligro reponiendo la rejilla protectora. (STS de 26 de febrero de 2000, FJ 3º).
Aun así, puede suceder que la intervención de tercero en la creación del daño sea de tal relevancia que la Administración quede exonerada de responsabilidad.
En el caso en que exista concurrencia de actuaciones de dos o más Administraciones Públicas, se deben distinguir dos supuestos. En primer término, en el caso en que las Administraciones obren de forma conjunta, la regla general que se establece es la solidaridad. En los demás supuestos de concurrencia en la realización de la lesión antijurídica, la responsabilidad se fijará para cada Administración en atención a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención.
Resulta de gran interés la lectura de la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1998, en la que se aprecia la posible concurrencia de culpas de varias Administraciones, así como de terceros y de la propia víctima.
La relación de hechos probados en la sentencia citada son los siguientes: A) que la conservación y vigilancia del colegio, así como de la valla que le rodea, en el que estaba el pozo al que cayó el menor, correspondía al Ayuntamiento de Portugalete, estando igualmente atribuida al mismo el mantenimiento del pozo, en cuanto construido para recoger o centralizar la red de albañales del colegio y formaba parte de la red de alcantarillado del municipio; B) de otra parte se relata también que con motivo de la construcción de un Centro preescolar en los terrenos contiguos, y para examinar la posibilidad de conectar su red de saneamiento al alcantarillado del Colegio, se levantó el 6 de Julio de 1983 la tapa del aludido pozo, volviéndose después, hecha la comprobación, a colocar la tapa de hormigón, sellándola o recibiéndola con cemento, y C) el 22 de Julio de 1983 un grupo reducido de niños de 8 a 11 años estaba jugando en las proximidades del pozo, que tenía la tapa partida en dos mitades, estando una de ellas movidas de su lugar por lo que en parte quedaba el pozo al descubierto cayendo a él el niño, bien porque tropezase, o tratase de volcar la tapa, y murió por asfixia. (STS de 14 de julio de 1998, FJ 1º).
Deben distinguirse dos posibles supuestos en relación con la responsabilidad por la actuación del poder legislativo, los cuales son, primero, que la norma a la que se imputa la lesión se ajuste a los establecido en la Constitución; segundo, que la norma a la que se le imputa la lesión sea declarada inconstitucional por al Tribunal Constitucional.
El art. 139.3 LRJPAC establece que las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.
Por tanto haciendo una interpretación literal de la redacción del artículo, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos, nos llevaría a decir que la responsabilidad del legislador dependerá del propio legislador. Sin embargo, la jurisprudencia no presta atención a si el acto legislativo recoge o no la indemnización de forma expresa, sino que considera únicamente determinante que el daño consista en un sacrificio especial e imprevisible para alguna persona, por lo que se produce el quebranto de los principios de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica y equilibrio de las prestaciones.
Con arreglo a los efectos de la ley a la que se imputa el perjuicio, la cual, en suma, vino a hacer imposible en parte el desarrollo de la urbanización que se había proyectado en la zona declarada área natural de especial interés, los gastos de urbanización reclamados correspondientes a la zona clasificada como no urbanizable deben considerarse como perjuicio indemnizable, habida cuenta de que se desarrollaron ante la confianza legítima suscitada por la aprobación del correspondiente plan parcial y proyecto de urbanización. (STS de 26 de noviembre de 1999, FJ 3º).
La Comunidad Autónoma debe pechar con las consecuencias dañosas que su actividad legisladora produjo al imponer al particular un sacrificio patrimonial que no tenía la obligación de soportar, concurriendo los requisitos normalmente exigidos para dar lugar a la responsabilidad (STS de 20 de octubre de 1998, FJ 2º).
Sin embargo, la última línea jurisprudencial seguida por el Tribunal Supremo, descarta la indemnización por contravenir las simples expectativas jurídicas frustradas por los cambios legislativos.
Lo mismo que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia está sujeta a configuración legal ( como disponen los arts. 106 y 121 de la Constitución), no puede construirse por los Tribunales una responsabilidad de la Administración por acto legislativo partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes públicos consagrado en el art. 9.3 de la Norma Fundamental , ni tampoco mediante la aplicación analógica de los preceptos legales que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento de los servicios públicos. (STS de 18 de diciembre de 1999, FJ 3º).
La declaración de inconstitucionalidad de una norma, por consiguiente su invalidación, no comporta por sí misma la extinción de todas las situaciones jurídicas creadas a su amparo. La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, deja al Tribunal la tarea de precisar el alcance de su pronunciamiento, determinando su tendrá éste efecto retroactivo o efecto irretroactivo.
En los casos en que no se pronuncie al respecto de esos efectos, el Tribunal Supremo viene entendiendo que es posible ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial.
Ciertamente, se ha mantenido que la invalidación de una norma legal por adolecer de algún vicio de inconstitucionalidad no comporta por sí misma la extinción de todas las situaciones jurídicas creadas a su amparo, ni tampoco demanda necesariamente la reparación de las desventajas patrimoniales ocasionadas bajo su vigencia. Para ello se ha recordado que los fallos de inconstitucionalidad tienen normalmente eficacia prospectiva o ex nunc.
[…]
El deber de soportar los daños y perjuicios padecidos por la ley declarada inconstitucional no puede tampoco deducirse del hecho de que puedan o no haber transcurrido los plazos de prescripción establecidos para el derecho a reclamar los ingresos indebidos o para el ejercicio de las acciones encaminadas a lograr la nulidad del acto tributario de liquidación. En efecto, la reclamación presentada es ajena a dichos actos, en la medida en que no pretende la nulidad de la liquidación ni la devolución de ingresos indebidos por parte de la Administración que ha percibido la cantidad ingresada, sino la exigencia de responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal en el ejercicio de la potestad legislativa (STS de 13 de junio de 2000, FJ 5º y 9º).
El art. 121 CE establece que los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley. El art. 139.4 LRJPAC dispone que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial, realizando por tanto una remisión a la regulación establecida en dicha Ley.
La citada Ley, en su TITULO V De la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia, arts. 292 a 297, regula dicha responsabilidad añadiendo a los supuestos de error judicial y funcionamiento anormal, la indemnización por prisión preventiva indebida.
Se requiere una previa declaración judicial que reconozca la existencia de error judicial. La pretensión se formalizará ante la Sala del Tribunal Supremo del orden jurisdiccional al que pertenece el órgano judicial al que se imputa tal error. No obstante, es preciso agotar todos los recursos que se preven en el Ordenamiento antes de ejercer tal pretensión ante el TS.
Declarado el error, para realizar la reclamación patrimonial habrá de dirigirse ante el Ministerio de Justicia a través del procedimiento de responsabilidad general regulado en la LRJPAC.
El concepto de error judicial contemplado en el art. 121 de la Constitución y desarrollado en los arts. 292 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial ha de dimanar de una resolución judicial firme injusta o equivocada, viciada de un error patente, indubitado e incontestable, o que incluso, haya provocado conclusiones fácticas o jurídicas ilógicas e irracionales (entre otras, SSTS/Social 21-VI-1989, 11-X-1989, 16-XI-1990, 5-II-1992, 15-II-1993 y 19-III-1994)" y que "de este modo sólo un error craso, evidente e injustificado puede dar lugar a la declaración de error judicial, no siendo este proceso especial una nueva instancia en la que el recurrente insista en su criterio y petición que ya le fueron rechazados judicialmente con anterioridad, pues esta figura no se establece como un claudicante recurso de casación en el que vuelvan a cuestionarse la valoración de la prueba y la interpretación realizada por el juzgador de una norma jurídica, siempre que ésta, acertada o equivocada, obedezca a un proceso lógico. (STS de 8 de marzo de 2000, FJ 3º).
La distinción entre funcionamiento normal y anormal de los servicios públicos es aplicable al ámbito de la Administración de Justicia. En éste ámbito, el deber de soportar el daño sólo se excluye cuando se ha producido un supuesto de anormalidad en su funcionamiento, anormalidad que puede ser de carácter objetivo, sin tener que apreciar la negligencia o deficiente actuación de un funcionario concreto.
El art. 294.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) establece que tendrán derecho a indemnización quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos por inexistencia del hecho imputado o por esta misma causa haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado perjuicios.
El procedimiento para poder exigir dicha responsabilidad se deberá iniciar al igual que en los dos casos anteriores ante el Ministerio de Justicia y conforme a la regulación establecida en la LRJPAC.
La indagación del sentido del artículo 294.1 de la L.O.P.J. a la luz de la jurisprudencia, permite reconocer el derecho a la indemnización a quienes después de haber sufrido prisión preventiva sean absueltos por inexistencia del hecho imputado o por esta misma causa, haya sido dictado Auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado perjuicios, pero la jurisprudencia de este Tribunal se ha cuidado de señalar en sentencias de 19 de junio y 4 de diciembre de 1994, que dentro de la expresión "inexistencia de hecho imputado" ha de entenderse comprendido tanto la inexistencia objetiva como lo que se ha venido a denominar inexistencia subjetiva, que no es sino la imposibilidad de haber participado en la acción en los casos de hecho existentes, con probada falta de participación, con lo cual resultan equiparadas ambas situaciones, esto es, como ha reconocido la sentencia de 7 de diciembre de 1994, la inexistencia del hecho y la no participación del sujeto. (STS de 20 de noviembre de 1997, FJ 4º).
Javier Fuentes Abril.
Abogado.
Parada, R., “Derecho Administrativo I. Parte general”, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., Madrid, 2004.
Martín Rebollo, L., “La responsabilidad patrimonial de la Administración en la jurisprudencia”, civitas, Madrid, 1977.
Xavier O'Callaghan, “Compendio de Derecho Civil”. Tomo 2 (Obligaciones y Contratos) vol – 1, Edersa, 2004.
Leguina Villa, J. y Desdentado Daroca, E., “La responsabilidad Patrimonial de la Administración: Evolución y principios actuales”, revista jurídica Iustel.
Base de datos jurisprudencial La Ley (v. 2.02)
http://westlaw.es Jurisprudencia Aranzadi
http://www.iustel.es Jurisprudencia
[Aviso Legal] http://noticias.juridicas.com |
|