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Régimen jurídico de la videovigilancia. La captación y grabación de imágenes y sonidos con fines de investigación criminal

De: Antonio David Berning Prieto
Fecha: Mayo 2008
Origen: Noticias Jurídicas

I.- Introducción

Este tipo de medidas instrumentales se denomina también “Videovigilancia”. En nuestro ordenamiento está regulada en la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula el uso de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos, y el reglamento que la desarrolla para su ejecución, el RD 596/1999, de 16 de abril.

La Ley Orgánica citada posibilita, siempre bajo el principio de proporcionalidad (en su versión de idoneidad y de intervención mínima) –art. 6-, la realización de filmaciones de la vida diaria de las personas sin que con ello se vulneren los derechos fundamentales de las personas, como el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y la propia imagen –art. 2-.

La videovigilancia es una actividad policial que sólo tiene virtualidad dentro de los esquemas normativos citados, pues fuera de ellos puede incurrirse en responsabilidad penal, administrativa o civil, para quien lleve a cabo agresiones a los derechos fundamentales que la misma protege.

Por tanto interesa examinar la trascendencia procesal que puede tener la posibilidad de instalar videocámaras móviles o fijas y grabar o filmar, incluso con sonido, la actividad de las personas.

Esta actividad será normalmente presumarial, es decir, normalmente en los procesos ya iniciados no se ordenará la instalación de videocámaras fijas o móviles para filmar la actividad de personas sobre las que se tenga sospecha de actividades delictivas, pues eso es una tarea más policial que judicial. Lo normal es que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad instalen videocámaras para prevenir la comisión de delitos, teniendo trascendencia procesal sólo y exclusivamente cuando se graben o filmen actos con apariencia de delito. Por tanto normalmente será preprocesal.

La diferencia con las demás pruebas sumariales está en que es una prueba no ordenada por el Juez, sino que el Juez se la encuentra sin haberla solicitado, pues se lo comunican normalmente las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Es una “notitia criminis”, que se transmite al Juez a través de un mecanismo totalmente reglado, inocuo constitucionalmente porque así lo ha regulado el legislador, y que el Juez deberá valorar en su justo y adecuado sentido, como cualquier otra notitia criminis.

En casos muy excepcionales, es el Juez el que ordena la videovigilancia, grabación o filmación como una diligencia de investigación, que se convierte en una prueba anticipada si se ajusta a la Ley (y al Reglamento).

Así nos encontramos ante una prueba anticipada, como si hubiese sido practicada por el propio Juez de Instrucción, que tendrá plenos efectos en el juicio oral: servirá no sólo para iniciar el proceso penal y, por tanto, la instrucción o investigación sumarial, sino también, en su caso, como prueba que podrá ser utilizada en el mismo juicio oral.

II.- Presupuestos legales

El art. 104 de la Constitución Española de 1978 establece, en su apartado primero, que “Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana”.

En su apartado segundo establece que “Una ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad”.

Esta Ley Orgánica a la que hace referencia es la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Esta LO, en su art. 5.1, establece que “Son principios básicos de actuación de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad […] la Adecuación al ordenamiento jurídico, especialmente:

  1. Ejercer su función con absoluto respeto a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.

  2. Actuar, en el cumplimiento de sus funciones, con absoluta neutralidad política e imparcialidad y, en consecuencia, sin discriminación alguna por razón de raza, religión u opinión.

  3. Actuar con integridad y dignidad. En particular, deberán abstenerse de todo acto de corrupción y oponerse a él resueltamente.

  4. Sujetarse en su actuación profesional a los principios de jerarquía y subordinación. En ningún caso la obediencia debida podrá amparar órdenes que entrañen la ejecución de actos que manifiestamente constituyan delito o sean contrarios a la Constitución o a las leyes.

  5. Colaborar con la Administración de Justicia y auxiliarla en los términos establecidos en la ley”.

Así, en la prevención de actos delictivos, la protección de las personas y la conservación y custodia de bienes que se encuentren en situación de peligro, especialmente en lugares abiertos al público, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad tienen que emplear cada vez medios técnicos más sofisticados. Con estos medios, entre los que se encuentra el uso de sistemas de grabación de imágenes y sonidos se incrementa la seguridad y el nivel de protección de los bienes y libertades de las personas. Pero esta seguridad pretendida a través de la utilización de la videovigilancia requiere de un sistema de garantías para que el ejercicio de los derechos y libertades constitucionales sea máximo, y no sea perturbado por un exceso de defensa de la seguridad pública.

Asimismo, corresponde al Estado en materia de seguridad pública (art. 149.1.29 CE) la aprobación de Leyes Orgánicas que incidan en la regulación del ejercicio de determinados derechos fundamentales, como el derecho de reunión. Por ello se modifica la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana y en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión, con el fin de reducir la violencia que en las calles se ejerce con ocasión del ejercicio de tales derechos en lugares de tránsito público (reunión y manifestación).

III.- Objeto de la regulación

La Ley Orgánica 4/1997 regula la utilización por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de videocámaras para grabar imágenes y sonidos en lugares públicos, ya sean abiertos o cerrados, y su posterior tratamiento, para asegurar la convivencia ciudadana y ayudar a la erradicación de la violencia y utilización pacífica de los bienes de dominio público, así como prevenir la comisión de delitos, faltas e infracciones (art. 1.1 LO 4/1997).

A los mismos efectos, se consideran videocámaras las fijas o móviles, o cualquier medio técnico análogo, y cualquier sistema que permita esta grabación (art. 1.2).

Ahora bien, respecto al RD 596/1999, no es aplicable a las instalaciones fijas de videocámaras que realicen las Fuerzas Armadas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en sus inmuebles, si éstas se dedican exclusivamente a garantizar la seguridad y protección de los mismos (art. 2.1 RD).

Sí será de aplicación lo previsto en la Ley Orgánica 4/1997 y en el RD 596/1999 cuando las FCSE hagan uso de instalaciones fijas de videocámaras de las que no sean titulares, pero que controlen y dirijan efectivamente el proceso completo de captación, grabación, visionado y custodia de las imágenes y sonidos.

La Policía Judicial, al realizar captaciones de imágenes y sonidos mediante videocámaras, tendrá que observar lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (art. 2.3 RD).

IV.- Principios rectores en la utilización de videocámaras

Los principios que deben presidir toda utilización de cámaras, cualquiera que sea su tipo están recogidos en el art. 6 LO 4/1997, y son los siguientes:

  1. Principio de proporcionalidad en su doble versión de idoneidad y de intervención mínima.

  2. En este apartado establece que la idoneidad determina que sólo podrá emplearse la videocámara cuando resulte adecuado, en una situación concreta, para el mantenimiento de la seguridad ciudadana, siempre de conformidad con su Ley reguladora.

  3. Establece este apartado que la intervención mínima exige una ponderación entre la finalidad que se pretende con la medida y las posibles lesiones al honor, a la propia imagen y a la intimidad de las personas. Debemos interpretar que la intimidad debe interpretarse amplio sensu, es decir, intimidad personal e intimidad familiar.

  4. Principio del riesgo. La utilización de este medio exige un riesgo razonable para la seguridad ciudadana (videocámaras fijas) o un determinado peligro (videocámaras móviles).

  5. Prohibición de utilizar las videocámaras para tomar imágenes o sonidos del interior de las viviendas, ni de sus vestíbulos, salvo previo consentimiento del titular o previa autorización judicial, ni en los lugares permitidos por ley si se afecta de forma grave y directa a la intimidad de las personas, ni conversaciones de índole privada.

    Se establece la destrucción inmediata de las imágenes y sonidos obtenidos accidentalmente de este tipo de casos por la persona responsable de su custodia.

V.- Instalación de videocámaras fijas

El art. 3.1 y 3.2 de la LO 4/1997 establece que para la instalación de videocámaras fijas se requiere una autorización que se otorgará previo informe de un órgano colegiado (presidido por un Magistrado); en caso de ser instalaciones por parte de las FCSE y las Corporaciones Locales las autorizará el Delegado del gobierno de la Comunidad Autónoma en cuestión, previo informe de una Comisión (presidida por el Presidente del Tribunal Superior de Justicia de la CCAA).

Establece el art. 3.4 LOV que la resolución que autorice la instalación será motivada y referida al lugar público concreto que será objeto de observación mediante videocámaras, e incluirá las limitaciones y condiciones de uso necesarias (sobre todo la captación de sonidos, prohibida excepto cuando exista grave y concreto peligro o riesgo), debiendo precisar el ámbito físico susceptible de grabación, tipo de cámara, especificaciones técnicas y duración del permiso que, como máximo será de un (1) año, renovable. Podrá revocarse en todo caso.

Para ello podrá solicitar autorización el Subdelegado del Gobierno en la provincia donde no radique la sede de la Delegación del gobierno, pudiendo iniciarse de oficio; el Jefe de la Comisaría Provincial de Policía y Jefe de la Comandancia de la Guardia Civil; en las provincias donde aquéllos no existan o formen parte de la Comisión, serán sus inmediatos inferiores; el Alcalde, o el concejal competente en materia de seguridad ciudadana en municipios y en relación con la Policía Local (art. 3.1 RD 596/1999).

La solicitud deberá contener la identificación del solicitante, los motivos que lo justifican, el ámbito físico susceptible de ser grabado, la necesidad de grabar sonido o no, la cualificación de las personas que van a tratar las imágenes y sonidos, el tipo de cámara y especificaciones técnicas y el período de tiempo durante el que se pretende grabar (art. 3.2 RD 596/1999).

Dicha solicitud será remitida a la Comisión de Garantías de la Videovigilancia, que en el plazo de un mes debe emitir el informe que prevé el art. 16 a) RD 596/1999. Para que el informe sea favorable deberá ser conforme al art. 4 de la LO 4/1997, el cual establece los criterios de autorización de instalaciones fijas, cuyo contenido se basa en que para autorizar la instalación deberá tenerse en cuenta conforme al principio de proporcionalidad, los siguientes criterios:

  • Asegurar la protección de los edificios e instalaciones públicas y sus accesos.

  • Salvaguardar las instalaciones útiles de defensa nacional.

  • Constatar infracciones a la seguridad ciudadana.

  • Prevenir la causación de daños a personas y bienes.

La resolución deberá notificarse en el plazo máximo de dos meses, motivadamente, por el Delegado del Gobierno, siendo revocable y conteniendo al menos los conceptos del art. 3.4 LO 4/1997.

Si transcurrido el plazo no se ha dictado resolución, se entenderá el silencio administrativo negativo (se deniega). Contra la resolución no cabe recurso administrativo alguno, pues pone fin a la vía administrativa, por lo que se podrá interponer recurso potestativo de reposición o contencioso-administrativo.

VI.- Instalación de videocámaras móviles

El art. 5 de la LO 4/1997 prevé la utilización simultánea de videocámaras móviles en las vías o lugares públicos en que se haya autorizado la instalación de videocámaras fijas, para el mejor cumplimiento de los fines previstos. La toma de imágenes y sonidos queda supeditada a la concurrencia del peligro concreto y los requisitos exigidos por Ley.

También prevé la utilización de este tipo de videocámaras en los restantes lugares públicos, correspondiendo al máximo responsable provincial de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, atendiendo a la naturaleza de los hechos susceptibles de filmación, adecuando la utilización del medio a los principios que rigen la utilización de videocámaras.

Para la instalación de este tipo de videocámaras será necesario que formulen solicitud los mandos operativos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, o respecto a la Policía Local en los municipios el Alcalde o el concejal de seguridad ciudadana. La solicitud debe acreditar la necesidad e idoneidad del uso de videocámaras (art. 6 RD 596/1999).

Resolverá el Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas uniprovinciales y el Subdelegado en las que no radique la sede de la Delegación del gobierno.

Deberá notificarse la resolución motivada en el plazo de un mes, y en caso de autorizarse, se pondrá en conocimiento de la Comisión de Garantías de la Videovigilancia en el plazo máximo de setenta y dos horas, debiendo hacerse por cualquier medio (telemático, informático, documental,…), siempre y cuando quede constancia de ello –art. 8 RD 596/1999-.

El silencio administrativo es, al igual que en el caso de la instalación de videocámaras fijas, desestimatorio, agotando la vía administrativa, excepto en caso de haber sido dictado por el Subdelegado del Gobierno, en el que cabrá recurso de alzada ante el Delegado del Gobierno.

Debemos resaltar que el RD 596/1999 establece una excepción a esta regla general, en caso de darse el supuesto previsto en el art. 5.2.3º LOFCSE (2/1986), es decir, “En el ejercicio de sus funciones deberán actuar con la decisión necesaria, y sin demora cuando de ello dependa evitar un daño grave, inmediato e irreparable; rigiéndose al hacerlo por los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad en la utilización de los medios a su alcance”.

En este caso, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que realicen las grabaciones o captaciones, deberán comunicarlo al Delegado del Gobierno (en Comunidades Autónomas uniprovinciales o en la que tenga sede el mismo) o al Subdelegado del Gobierno (en provincias en que no radique el Delegado del Gobierno) en el plazo máximo de veinticuatro (24) horas, debiendo ser remitido sin falta en otro plazo de veinticuatro horas un informe motivado al respecto, como establece el art. 9 RD 596/1999. Asimismo, la autoridad a la que corresponda según lo establecido, deberá ponerlo en conocimiento de la Comisión de Garantías de la Videovigilancia en el plazo máximo de setenta y dos (72) horas, junto al informe motivado remitido. Si los informes fueran negativos, se procederá a la destrucción inmediata de la grabación realizada.

Respecto a la renovación de las autorizaciones (art. 10 RD 596/1999), se realizarán de la misma forma que para las iniciales, si bien se motivará solo respecto de la renovación.

Únicamente se permite la renovación si subsisten o se agravan las circunstancias que motivaron el otorgamiento inicial, debiendo solicitarse dos meses antes de la expiración si su máximo plazo establecido fue de un año; el resto, con un mes de antelación a su expiración.

En caso de no tramitarse en plazo, deberá procederse como una autorización nueva.

VII.- Creación de los registros de autorizaciones

El art. 11 RD 596/1999 ordena a cada Delegado del Gobierno la creación de un Registro en el que consten todas las autorizaciones de las instalaciones fijas de videocámaras y las renovaciones.

Las inscripciones deberán realizarse de oficio y deberán constar los datos del titular de la autorización, fecha, vigencia, ámbito de grabación y órgano encargado de la custodia, inutilización o destrucción de las grabaciones.

Asimismo deberán inscribirse las autorizaciones de instalaciones móviles autorizadas por el Subdelegado del Gobierno, quién deberá dar cuenta de ello al Delegado del Gobierno junto con los datos básicos de la misma.

VIII.- Creación de las comisiones de garantías de la videovigilancia

Las comisiones deben constar de su denominación seguida de la oficial de la Comunidad Autónoma donde se constituyen. Son órganos colegiados de ámbito autonómico, cuya finalidad es la emisión de informes en materia de autorización de instalación y uso de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Su procedimiento de constitución y funcionamiento se regulan en los arts. 13 y ss. del RD 596/1999.

Entre sus competencias se encuentran (art. 16 RD 596/1999):

  • Emisión de informes preceptivos acerca de instalaciones fijas de videocámaras.

  • Ser informada de las resoluciones de autorización de videocámaras móviles y uso excepcional de las mismas.

  • Ser informada, como mínimo cada quince días, de la utilización de videocámaras móviles.

  • Recabar en cualquier momento de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad el soporte físico de las grabaciones efectuadas.

  • Informar acerca de la adecuación de cualquier registro de imagen y sonido.

  • Ordenar la destrucción de las grabaciones cuando constaten el incumplimiento de los principios establecidos en la LO 4/1997.

  • Requerir a las autoridades competentes cualquier información para el ejercicio de sus funciones.

  • Formular recomendaciones.

IX.- Procedimiento

Una vez realizada la filmación conforme a la Ley y al Reglamento, si la grabación capta la comisión de hechos que puedan ser constitutivos de ilícitos penales, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad tienen la obligación de poner la cinta o soporte grabado original de las imágenes y sonidos a disposición judicial inmediatamente y, en el plazo máximo de setenta y dos (72) horas desde su grabación (art. 7 LO 4/1997 y 19.1 RD). Si resulta imposible realizar el atestado en plazo deberá darse cuenta verbal a la autoridad judicial o al Ministerio Fiscal, entregando la grabación.

Asimismo si la grabación capta hechos que pueden ser constitutivos de infracción administrativa relacionada con la seguridad ciudadana, se remitirán al órgano competente ipso facto para iniciar el procedimiento administrativo sancionador que corresponda (art. 7.2 LO 4/1997).

Las grabaciones deberán ser destruidas en el plazo máximo de un mes desde su grabación, salvo que guarden estrecha relación con infracciones penales o administrativas graves o muy graves en seguridad pública, o haya abierta una investigación policial, o si hay iniciado un procedimiento judicial o administrativo (art. 8.1 LO y 18.1 RD).

Toda persona que por razón de su cargo tenga acceso a las grabaciones, deberá observar la diligencia debida respecto a la confidencialidad y sigilo profesionales (art. 8.2 LO), pudiendo exigirse responsabilidad penal en caso de infracción. En su caso, si no fuera punible conforme a la legislación penal, las infracciones serán sancionadas conforme a la regulación disciplinaria correspondiente y, en su defecto, conforme a la regulación del tratamiento de datos de carácter personal (art. 10 LO).

Está totalmente prohibida la cesión o copia de imágenes y sonidos captados conforme a estos procedimientos legales, y reglamentariamente cada Administración determinará el órgano que custodiará las imágenes y se responsabilizará de su destino, tal como su inutilización o destrucción. Ese órgano será el encargado de resolver las peticiones de acceso o cancelación de los interesados.

Los órganos competentes para formular las solicitudes de instalación de videocámaras deberán tener la custodia de las grabaciones obtenidas y, como acabamos de ver, se responsabilizarán de su destino conforme al art. 17 RD 596/1999.

La destrucción de los soportes deberá realizarse mediante cualquier técnica que permita el borrado o inutilización de las grabaciones o imágenes y sonidos, conforme establece el art. 18.2 RD, excepto cuando se hayan interpuesto recursos administrativos, en cuyo caso se conservarán cautelarmente hasta la sustanciación de los mismos (art. 18.1 in fine RD).

X.- Derechos de los ciudadanos

  1. Derecho de información.

    La autoridad que haya otorgado la autorización será responsable de la información al público acerca de la existencia de instalaciones fijas de videocámaras, debiendo mantenerse permanentemente. Tal información no especificará la situación concreta de la videocámara, debiendo simplemente contener una descripción genérica de la zona de vigilancia y de las autoridades responsables de su autorización y custodia. (art. 21 RD 596/1999 y art. 9.1 LO 4/1997).

    Respecto al procedimiento a seguir en la información al público, se utilizará una placa informativa que figurará el pictograma de una cámara de vídeo (Imagen Nº 1), y un panel complementario con la descripción requerida (Imagen Nº 2):

    Imagen Nº 1

    Imagen Nº 2

  2. Derecho de acceso a las grabaciones.

    Se establece que toda persona que figure en las grabaciones efectuadas mediante videocámaras podrá ejercer el derecho de acceso a las mismas mediante solicitud al órgano encargado de su custodia (art. 23 RD 596/1999). En la solicitud se incluirá identificación del interesado mediante fotografías, de cara y preferiblemente de cuerpo entero, y la fecha y hora a la que presumiblemente fue grabado.

    El art. 23.2 RD establece el plazo de diez días para resolver la solicitud de petición de acceso, salvo que exista peligro para la defensa del Estado, la seguridad pública, la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando (art. 9.2 in fine LO 4/1997).

    La falta de resolución dará lugar al silencio administrativo estimatorio, pudiendo estimarse concedida la petición.

    Contra la resolución desestimatoria cabe recurso de alzada, potestativo de reposición o contencioso-administrativo.

    En caso de que la grabación haya sido destruida o puesta a disposición judicial o administrativo, se dará cuenta de ello al interesado.

    De cualquier manera, la visualización será por pantalla.

  3. Derecho de cancelación parcial de imágenes y sonidos.

    En los casos en que proceda la cancelación parcial de las grabaciones y no sea posible su destrucción total por razones técnicas o por el soporte utilizado, el art. 25 RD 596/1999 establece que el responsable de su custodia procederá a la distorsión o bloqueo, general o puntual, de las imágenes y, en su caso, de los sonidos, con el fin de impedir su ulterior utilización, sin que se tengan que borrar las restantes imágenes o sonidos.

XI.- Videocámaras para la vigilancia, control y disciplina del tráfico

La instalación y uso de las videocámaras o cualquier otro medio de captación y reproducción de imágenes para el control, vigilancia o disciplina del tráfico en las vías públicas ser efectuará mediante la autoridad encargada de la regulación del tráfico (DA 8ª LO 4/1997) a los fines del RDL 339/1990, que aprueba el Texto Articulado de la Ley de Seguridad Vial, así como la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal y la LO 1/1982, de 5 de mayo, de Protección Civil del Derecho al Honor, a la intimidad Personal y Familiar y a la Propia Imagen, así como lo previsto en la DA Única del RD 596/1999, en la que se establece en su apartado segundo que corresponde a las Administraciones Públicas con competencia para la regulación del tráfico autorizar la instalación y uso de dispositivos de control de tráfico.

Se establece asimismo que la resolución que ordene la instalación y uso de los dispositivos fijos de captación y reproducción identificará genéricamente las vías públicas o los tramos de aquellas cuya imagen sea susceptible de ser grabada, así como las medidas tendentes a garantizar la preservación de la disponibilidad, confidencialidad e integridad de las grabaciones o registros, así como el órgano de su custodia.

En la Administración General del Estado la competencia es del Director General de Tráfico.

La utilización de medios móviles de captación y reproducción de imágenes no requerirá dicha resolución, pero se adecuará a los principios de utilización y conservación.

La custodia y conservación de las grabaciones y la resolución de solicitudes de acceso y cancelación corresponderán al responsable de la Jefatura Provincial (o Central en caso del Estado) de Tráfico.

XII.- Grabaciones realizadas por sujetos distintos (privados)

La regulación principal la encontramos en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (B.O.E. núm. 298, de 14 de diciembre).

La discusión principal ha girado en torno a la necesidad de adecuar la videovigilancia a las exigencias del derecho fundamental a la protección de datos. Todo esto hace necesario que, en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 37.1.c) de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, la Agencia Española de Protección de Datos dicte una Instrucción para adecuar los tratamientos de imágenes con fines de vigilancia a los principios de dicha Ley Orgánica y garantizar los derechos de las personas cuyas imágenes son tratadas por medio de tales procedimientos.

La seguridad y la vigilancia, elementos presentes en la sociedad actual, no son incompatibles con el derecho fundamental a la protección de la imagen como dato personal, lo que en consecuencia exige respetar la normativa existente en materia de protección de datos, para de esta manera mantener la confianza de la ciudadanía en el sistema democrático.

Las imágenes se consideran un dato de carácter personal, en virtud de lo establecido en el artículo 3 de la Ley Orgánica 15/1999 y el artículo 1.4 del Real Decreto 1322/1994 de 20 de junio, que considera como dato de carácter personal la información gráfica o fotográfica.

En relación con la instalación de sistemas de videocámaras, será necesario ponderar los bienes jurídicos protegidos. Por tanto, toda instalación deberá respetar el principio de proporcionalidad, lo que en definitiva supone, siempre que resulte posible, adoptar otros medios menos intrusivos a la intimidad de las personas, con el fin de prevenir interferencias injustificadas en los derechos y libertades fundamentales.

En consecuencia, el uso de cámaras o videocámaras no debe suponer el medio inicial para llevar a cabo funciones de vigilancia por lo que, desde un punto de vista objetivo, la utilización de estos sistemas debe ser proporcional al fin perseguido, que en todo caso deberá ser legítimo.

En cuanto a la proporcionalidad, pese a ser un concepto jurídico indeterminado, la Sentencia del Tribunal Constitucional 207/1996 determina que se trata de «una exigencia común y constante para la constitucionalidad de cualquier medida restrictiva de derechos fundamentales, entre ellas las que supongan una injerencia en los derechos a la integridad física y a la intimidad, y más en particular de las medidas restrictivas de derechos fundamentales adoptadas en el curso de un proceso penal viene determinada por la estricta observancia del principio de proporcionalidad.

En este sentido, hemos destacado que, para comprobar si una medida restrictiva de un derecho fundamental supera el juicio de proporcionalidad, es necesario constatar si cumple los tres siguientes requisitos o condiciones: «si tal medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); si, además, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia (juicio de necesidad); y, finalmente, si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto)».

Asimismo la proporcionalidad es un elemento fundamental en todos los ámbitos en los que se instalen sistemas de videovigilancia, dado que son numerosos los supuestos en los que la vulneración del mencionado principio puede llegar a generar situaciones abusivas, tales como la instalación de sistemas de vigilancia en espacios comunes, o aseos del lugar de trabajo. Por todo ello se trata de evitar la vigilancia omnipresente, con el fin de impedir la vulnerabilidad de la persona.

Los responsables que cuenten con sistemas de videovigilancia deberán cumplir con el deber de información previsto en el artículo 5 de La Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre. A tal fin deberán:

  1. Colocar, en las zonas videovigiladas, al menos un distintivo informativo ubicado en lugar suficientemente visible, tanto en espacios abiertos como cerrados y

  2. Tener a disposición de los/las interesados/as impresos en los que se detalle la información prevista en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica 15/1999.

Sólo se considerará admisible la instalación de cámaras o videocámaras cuando la finalidad de vigilancia no pueda obtenerse mediante otros medios que, sin exigir esfuerzos desproporcionados, resulten menos intrusivos para la intimidad de las personas y para su derecho a la protección de datos de carácter personal.

El distintivo informativo que tendrá que colocarse en los lugares videovigilados deberá de incluir una referencia a la «LEY ORGÁNICA 15/1999, DE PROTECCIÓN DE DATOS», incluirá una mención a la finalidad para la que se tratan los datos («ZONA VIDEOVIGILADA»), y una mención expresa a la identificación del responsable ante quien puedan ejercitarse los derechos a los que se refieren los artículos 15 y siguientes de la Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos de Carácter Personal.

Toda persona o entidad que proceda a la creación de ficheros de datos de carácter personal lo notificará previamente a la Agencia de Protección de Datos (art. 26 LOPDCP).

El interesado tendrá derecho a solicitar y obtener gratuitamente información de sus datos de carácter personal sometidos a tratamiento, el origen de dichos datos, así como las comunicaciones realizadas o que se prevén hacer de los mismos (art. 15 LOPDCP).

También en la Unión europea ha sido recientemente objeto de discusión, y su fruto ha sido el Dictamen 4/2004 relativo al Tratamiento de Datos Personales mediante Vigilancia por Videocámara.

XIII.- Mención a sentencias de interés y resoluciones de la agencia estatal de protección de datos de carácter personal

  1. En la STC 37/1998, de 17 de febrero, que versa acerca del recurso de amparo en el caso "grabación de piquete informativo", que finalizó con el fallo del Tribunal en el que éste establece que la filmación no produjo una ablación total del derecho de huelga, sino una simple restricción de su ejercicio. No obstante, atendiendo a las circunstancias del caso y teniendo en cuenta que en estos supuestos, en los que un derecho fundamental cuyo ejercicio no está constitucionalmente supeditado a ninguna comunicación previa se ve limitado por una actuación policial preventiva, rige el criterio interpretativo de favor libertatis (STC 66/1995, Fundamento Jurídico 3º), por lo que concluye que la captación ininterrumpida de imágenes fue una medida desproporcionada para conseguir la finalidad que se pretendía con la misma.

  2. STC 98/2000, de 10 de abril, que resuelve un recurso de amparo en el caso "Casino de A Toxa", y sentencia estableciendo que la implantación del sistema de audición y grabación no ha sido en este caso conforme con los principios de proporcionalidad e intervención mínima que rigen la modulación de los derechos fundamentales por los requerimientos propios del interés de la organización empresarial, pues la finalidad que se persigue (dar un plus de seguridad, especialmente ante eventuales reclamaciones de los clientes) resulta desproporcionada para el sacrificio que implica del derecho a la intimidad de los trabajadores (e incluso de los clientes del casino). Este sistema permite captar comentarios privados, tanto de los clientes como de los trabajadores del casino, comentarios ajenos por completo al interés empresarial y por tanto irrelevantes desde la perspectiva de control de las obligaciones laborales, pudiendo, sin embargo, tener consecuencias negativas para los trabajadores que, en todo caso, se van a sentir constreñidos de realizar cualquier tipo de comentario personal ante el convencimiento de que van a ser escuchados y grabados por la empresa. Se trata, en suma, de una intromisión ilegítima en el derecho a la intimidad consagrado en el art. 18.1 CE, pues no existe argumento definitivo que autorice a la empresa a escuchar y grabar las conversaciones privadas que los trabajadores del casino mantengan entre sí o con los clientes. Lo cual conduce al Tribunal al otorgamiento del amparo con el restablecimiento al demandante en la integridad de su derecho.

  3. STC 186/2000, de 10 de julio, dictada en el recurso de amparo nº 2662/1997, caso "cajero de Ensidesa". Falló el Tribunal denegando el amparo porque la medida no obedeció al propósito de vigilar y controlar genéricamente el cumplimiento por los trabajadores de las obligaciones que les incumben, a diferencia del caso resuelto en la STC 98/2000, en el que la empresa, existiendo un sistema de grabación de imágenes no discutido, amén de otros sistemas de control, pretendía añadir un sistema de grabación de sonido para mayor seguridad, sin quedar acreditado que este nuevo sistema se instalase como consecuencia de la detección de una quiebra en los sistemas de seguridad ya existentes y sin que resultase acreditado que el nuevo sistema, que permitiría la audición continuada e indiscriminada de todo tipo de conversaciones, resultase indispensable para la seguridad y buen funcionamiento del casino. Por el contrario, en este caso previamente se habían advertido irregularidades en el comportamiento de los cajeros en determinada sección del economato y un acusado descuadre contable. Y se adoptó la medida de vigilancia de modo que las cámaras únicamente grabaran el ámbito físico estrictamente imprescindible (las cajas registradoras y la zona del mostrador de paso de las mercancías más próxima a los cajeros). En definitiva, el principio de proporcionalidad fue respetado.

    El hecho de que la instalación del circuito cerrado de televisión no fuera previamente puesta en conocimiento del Comité de empresa y de los trabajadores afectados (sin duda por el justificado temor de la empresa de que el conocimiento de la existencia del sistema de filmación frustaría la finalidad apetecida) carece de trascendencia desde la perspectiva constitucional, pues, fuese o no exigible el informe previo del Comité de empresa a la luz del art. 64.1.3 d) LET, estaríamos en todo caso ante una cuestión de mera legalidad ordinaria, ajena por completo al recurso de amparo. Por tanto, los derechos a la intimidad personal y a la propia imagen, garantizados por el art. 18.1 CE, no han resultado vulnerados.

    Esta Sentencia recoge en su fundamento jurídico quinto la doctrina sentada por dicho Tribunal conforme a la cual "el derecho a la intimidad no es un derecho absoluto, como no lo es ninguno de los derechos fundamentales, pudiendo ceder ante intereses constitucionalmente relevantes, siempre que el recorte que aquél haya de experimentar se revele como necesario para lograr el fin legítimo previsto, proporcionado para alcanzarlo y, en todo caso, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho" y continúa afirmando que "en este sentido debe tenerse en cuenta que el poder de dirección del empresario, imprescindible para la buena marcha de la organización productiva (organización que refleja otros derechos reconocidos constitucionalmente en los arts. 33 y 38 CE) y reconocido expresamente en el art. 20 ET, atribuye al empresario, entre otras facultades, la de adoptar las medidas que estime más oportunas de vigilancia y control para verificar el cumplimiento del trabajador de sus obligaciones laborales. Mas esa facultad ha de producirse en todo caso, como es lógico, dentro del debido respeto a la dignidad del trabajador, como expresamente nos lo recuerda igualmente la normativa laboral [arts. 4.2c) y 20.3 del Estatuto de los Trabajadores]."

    Añade la citada sentencia en el Fundamento Jurídico 7º que "en el caso que nos ocupa, la medida de instalación de un circuito cerrado de televisión que controlaba la zona donde el demandante de amparo desempeñaba su actividad laboral era una medida justificada; idónea para la finalidad pretendida por la empresa; necesaria; y equilibrada, por lo que debe descartarse que se haya producido lesión alguna del derecho a la intimidad personal consagrado en el art. 18.1 CE".

  4. En cuanto a la instalación de videocámaras en el lugar de trabajo, la AEPD se ha pronunciado en diversas ocasiones. Por ejemplo, en su resolución R/330/2000, de diciembre de 2000 (PS/00088/2000), se refleja en conjunto la doctrina de la Agencia Española de Protección de Datos en un supuesto en el que la redacción de un periódico había procedido a la instalación de cámaras que recogían la actividad de los trabajadores, volcando las imágenes instantáneamente en Internet, 24 horas al día, 7 días a la semana con la finalidad de reflejar la actividad de la redacción y mejorar por tanto la información ofrecida por esa vía. La compañía, en sus alegaciones manifestó que la instalación de webcams no podía considerarse como tratamiento de datos de carácter personal porque no concurre el requisito de identificabilidad, dado que la cámara captaba imágenes globales de la redacción, apareciendo borrosas tales imágenes. Además, estas imágenes se destruían cada 15 segundos por lo que no había tratamiento ni almacenamiento posterior, no existiendo, de ese modo, fichero.

    Argumentaba la compañía que las imágenes recogidas en el ámbito laboral, según lo reiterado por la jurisprudencia constitucional, no afecta a la intimidad personal y familiar. La compañía, en defensa de su derecho, manifestó además que disponía del consentimiento tácito dado que la instalación se hizo a la vista de todos los trabajadores y que además informó en el Comité de Empresa.

    La Resolución, confirmada por Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 24 de enero de 2003, determina la existencia de una vulneración del deber de consentimiento consagrado en el artículo 6 de la Ley Orgánica 15/1999, al haberse grabado y difundido a través de Internet imágenes y datos de los trabajadores, sin contar con su consentimiento inequívoco (a la luz de la legislación en materia de protección de datos, resulta insuficiente el hecho de informar en el Comité de Empresa) y sin concurrir ninguna de las causas de exclusión de dicho consentimiento recogidas en el apartado 2 del mencionado artículo y tipificando tal vulneración como una infracción grave según el artículo 44.3.d) de la LOPD.

  5. En su Resolución 681/2004, de 10 de diciembre, relativa al procedimiento sancionador PS/109/2004 a consecuencia de una denuncia en la que se ponía de manifiesto la colocación de una cámara de vigilancia en un museo sin haber solicitado el consentimiento y sin justificar la causa de tal colocación. El responsable de la comisión de dicha infracción adujo que tal instalación se dirigía a la vigilancia de los empleados que a su vez vigilaban las instalaciones. Las alegaciones, centradas en la ya citada Sentencia del Tribunal Constitucional 186/2000, de 10 de julio, y en el criterio de necesidad y proporcionalidad, se fundamentaban además en la inexistencia de lesión de derechos de intimidad y propia imagen de los trabajadores filmados en su actividad laboral, de los que sólo se filmaba su espalda, siendo por tanto imposible la identificación. Al respecto la AEPD entiende que son datos de carácter personal aquellos constituidos tanto por imágenes como por sonidos si de estos resulta identificable su titular. Además, las imágenes de los trabajadores en las empresas en su lugar de actividad suponen que estos están expuestos a una identificación inequívoca. Asimismo, se argumentó que los trabajadores fueron informados de la instalación de tales cámaras, pero no fueron informados de que esas cámaras podían servir para la supervisión y control del trabajo. La AEPD estima que este alegato no tiene cabida en el artículo 5.3 de la LOPD que prescribe que no será necesaria la información a que se refieren las letras b), c) y d) del apartado uno si del contenido de ella se deduce claramente la naturaleza de los datos que se solicitan o de las circunstancias en las que se recaban. Tal y como se expresaba en el caso anterior, la AEPD estima que ni la LOPD ni la Sentencia del Tribunal Constitucional eximen de la obligación de informar de los extremos señalados en el artículo 5 de la LOPD, constituyendo una infracción leve en el artículo 42.2.d).

  6. Respecto a un caso de infracción del deber de información, resulta de especial interés el caso relativo a una Administración Pública, que instaló un sistema de videovigilancia en los locales de una Gerencia Municipal para controlar los horarios de sus trabajadores. Las imágenes y sonidos quedaban registrados informáticamente, y no se hacía constar en carteles informativos el citado tratamiento. Finalizado el periodo probatorio, comprobadas las situaciones denunciadas, y en el trámite de audiencia, la parte denunciada hizo referencia a la antes citada Sentencia del Tribunal Constitucional 186/2000, argumentando que la instalación de esos dispositivos se produjo con el fin de controlar y verificar el cumplimiento de los horarios de los trabajadores y siendo este un medio válido dentro de las facultades que se otorgan al empresario. La AEPD falló en su resolución R/00451/2005 de fecha 20 de julio (procedimiento AAPP/00029/2004) que la Ley Orgánica de Protección de Datos no exime al empresario de la obligación de informar cuando el tratamiento de datos se encuentra habilitado por una norma, por lo que existe una vulneración del artículo 5 de la LOPD, relativo el deber de información, considerado por el artículo 44.2.d) como una infracción leve.

  7. Respecto al deber de información y de la obtención del consentimiento, es de interés la resolución de la AEPD R/00806/2005, de fecha 13 de diciembre dictada en procedimiento sancionador PS/00098/2005, en la que se sanciona por la instalación de videocámaras en la fachada principal de la vivienda para controlar supuestos actos vandálicos en un coche, sin informar ni requerir el consentimiento de los vecinos y viandantes. En el presente caso, el responsable de la comisión de dicha infracción alegaba que las imágenes grabadas no permiten la identificación de las personas que aparecían en las mismas. La Agencia estima que la captación y grabación de imágenes con fines de vigilancia y control, como el presente caso, se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la LOPD y el hecho de que en la prueba aportada no se aprecie la captación de ningún dato de carácter personal, no exime de la responsabilidad a la parte imputada, dado que la instalación en sí responde a una finalidad centrada precisamente en captar la identidad de la persona o personas que realizaban actos vandálicos en el vehículo. Dicho tratamiento ha de contar con el consentimiento del afectado, circunstancia que en el presente caso no se acreditó, por lo que se estima cometida la infracción por la que se instruyó el procedimiento.

  8. En otras Resoluciones de la AEPD, recogen que de acuerdo con lo establecido por la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de Protección Civil del Derecho al Honor, a la Intimidad Personal y a la Propia Imagen, la existencia de videocámaras podría suponer una intromisión ilegítima en el ámbito de protección de la citada Ley, dada la captación de la imagen en momentos o lugares de su vida privada, para lo que las personas titulares de ese derecho podrían ejercitar la tutela judicial frente a esta intromisión ilegítima por la vía procesal ordinaria.

  9. En relación con la infracción del deber de inscripción de ficheros, recogido por el artículo 26.1 de la LOPD, las resoluciones de la AEPD han afirmado que dado que la imagen es un dato de carácter personal, si los datos constituidos por imágenes se encuentran incorporados a un fichero, este deberá inscribirse en el Registro General de Protección de Datos.

    Las denuncias más comunes que derivan en una actuación inspectora tienen lugar por la vulneración del artículo 26 de la LOPD, que impone la obligación de notificar los ficheros al Registro General de la AEPD. Asimismo, la Agencia se ha pronunciado en numerosos casos ante la vulneración del deber de información. En este aspecto, la casuística se ha dado tanto en espacios abiertos (vía pública), como cerrados (comunidades de vecinos o en el entorno laboral).

XIV.- Mención a la regulación normativa de la videovigilancia en espectáculos públicos.

Debemos asimismo aludir a la existencia de una normativa referente a los espectáculos públicos, cuya regulación es específica y la mencionamos para un futuro estudio en profundidad en sede deportiva, acerca de la instalación de videocámaras en este tipo de eventos:

Antonio David Berning Prieto.

Bibliografía

  • Lecciones de Derecho Procesal Penal. Vicente Gimeno Sendra y otros. Ed. Colex 2003.

  • Tratado de Derecho Procesal Penal. VVAA. Ed. Thomson Aranzadi 2004.

  • Ley 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos.

  • Real Decreto 596/1999, de 16 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo y ejecución de la Ley Orgánica 4/1997.

  • Ley 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

  • Ley 15/1999, de Protección de Datos de Carácter Personal.

  • Videovigilancia: consideraciones legales desde la perspectiva de España y análisis de la doctrina de la Agencia Española de Protección de Datos. Paula Ortiz López.

  • Bases de datos de legislación y jurisprudencia Thomson-Aranzadi.

  • Cámaras de control y filmación de las vías públicas, redadas y controles policiales. Carmen Senés Motilla. Ed. Colex.

  • Medidas restrictivas de derechos fundamentales. Eloy Velasco Núñez. Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 1996.

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