Comentario del abogado de la reclamante, don José Miguel Ayllón Camacho, abogado máster
Recientemente se nos ha notificado la sentencia 88/2020 de 27 de abril (cuyo texto íntegro puede consultar aquí), por la que se estima parcialmente la demanda contencioso-administrativa, interpuesta frente a acuerdo municipal desestimatorio de reclamación sobre el Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI). El Juzgado sentenciador es el número 13 de Madrid cuyo titular es el Magistrado don Daniel Sancho Jaraiz.
La demanda contenía una pretensión doble: por un lado, se pide se declare la ilicitud de la inactividad municipal y consecuentemente la condena al Ayuntamiento a iniciar la revisión del valor catastral de las parcelas, base imponible del IBI; es decir, se pide se condene al ayuntamiento a instar del Catastro esta “regularización”, y esto por ser terrenos no urbanos, es decir considerados como urbanos por el planeamiento, pero que en realidad se hallan sin desarrollar urbanísticamente. Y, por otro lado, se pide la nulidad de los recibos de IBI que han sido girados a sabiendas de su improcedencia.
En esta situación de gravamen ilícito se hallan cientos de miles de terrenos en España, también en cuanto a esto despierta el interés la sentencia que comentamos. Hemos de añadir que, si bien se trata de una jurisprudencia menor, por estar emitida por un juzgado contencioso y no por el Tribunal Supremo en casación, no existen apenas sentencias del Alto Tribunal sobre la materia, donde la administración municipal haya sido demandada y ninguna, que sepamos, sobre condena al ayuntamiento por inactividad.
La primera pretensión declarativa y de condena se ejercita por la vía de la “inactividad”, es decir se reprocha al ayuntamiento que no haya informado a la Dirección General del Catastro (o a la Dependencia Regional) que los terrenos no son urbanos, como era su obligación. Y éste, insisto, es el primer motivo de interés de la sentencia, que acoge esta vía, pues sabido es el estrecho margen en que se mueve el artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que dice:
- Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.
La sentencia pues, estima que sí existía esta prestación concreta en favor de la reclamante, deber que incumplió el ayuntamiento; obligación que nace de la propia Ley: se trata de la Disposición Transitoria séptima del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, redactada por el apartado veintidós del artículo segundo de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria.
El cambio de naturaleza de los bienes inmuebles urbanos cuya clasificación no se corresponda con la letra b) del apartado 2 del artículo 7 en la redacción dada al mismo por la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, será de aplicación a partir del primer procedimiento simplificado de valoración colectiva que se inicie con posterioridad a su entrada en vigor. A tales efectos los ayuntamientos deberán suministrar a la Dirección General del Catastro información sobre los suelos que se encuentren afectados. Dicho procedimiento se ajustará a lo dispuesto en la letra g) del apartado 2 del artículo 30, con excepción de su efectividad, que tendrá lugar el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento.
Antecedentes: sentencia Tribunal Supremo
Es preciso traer someramente los antecedentes de la cuestión. El 30 de mayo de 2014 el Tribunal Supremo en sentencia dictada en casación en interés de la Ley, ya advirtió de la irregularidad de valorar unos terrenos como urbanos cuando carecían de desarrollo. En la sentencia se copian los principales fundamentos de la citada sentencia y pone en negrita:
Antes, por el contrario, hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico.
Esta sentencia, sabido es, no fue acatada por la mayoría de los consistorios, que incluso llegaron a hacer circular una guía donde se explicaba el porqué de aquel desafuero.
Es por lo que el Ejecutivo promulga la Ley 13 de 2015, que cita la sentencia glosada. Pero esta solución, pone en manos de los propios ayuntamientos informar de los suelos afectados por la reforma. Y, por tanto, estos los tampoco fueron diligentes en informar al Catastro de los suelos afectados por tal cambio. Ha seguido por tanto la litigiosidad, ya que la situación es notoriamente injusta e insostenible.
Ante ello, propusimos a los dueños denunciar la “inactividad” es decir; requerimiento previo a presentar en los respectivos ayuntamientos, como paso obligado al inicio de la vía contenciosa, por inactividad.
La sentencia cita y copia los fundamentos de la sentencia del Tribunal Supremo 628/2019, de 14 mayo (Rec. Casación 3457/2017), que a su vez cita otras anteriores sobre la misma materia: 196/2019, de 19 de febrero (recurso de casación núm. 128/2016), 273/2019, de 4 de marzo (recurso de casación núm. 11/2017 y 443/2019, de 2 de abril (recurso de casación núm. 2154/2017). La novedad de esta jurisprudencia estriba en que el administrado puede dirigir su reclamación y su ulterior demanda contra los ayuntamientos, rompiendo así la jurisprudencia que establecía como única vía posible dirigir la acción contra el Catastro, que es quien valora el terreno, lo que precisaba del empleo de la vía económico-administrativa. También en esta jurisprudencia se tilda la actuación municipal como ilícita, y contraria a los postulados constitucionales que rigen los tributos, así:
Sin embargo, sí deberá permitirse la posibilidad de combatir el valor catastral mediante la impugnación dirigida directamente contra la liquidación,…
..; (cuando) el Ayuntamiento no haya rebatido eficazmente las concretas razones de invalidez que hayan sido aducidas contra el Valor catastral aplicado en la liquidación.
En apoyo y como complemento de esto último debe añadirse lo siguiente.
(i) …la concreta capacidad económica que grava este tributo municipal y, de esta manera, a través del mismo se materializa el cumplimiento del mandato constitucional del artículo 31 CE. Por lo cual, en los casos excepcionales que acaban de ser apuntados, resulta contraria al anterior postulado constitucional una aplicación rígida de ese sistema dual que se ha venido mencionando que impida revisar tal valor catastral en el proceso jurisdiccional.
(ii) Es, asimismo, contrario al principio constitucional de eficacia administrativa (artículo 103.1 CE) imponer al obligado tributario la carga de soportar una indebida dilación administrativa, máxime cuando le acarrea importantes perjuicios económicos.
En negrita y subrayado en la sentencia que se comenta.
Esta jurisprudencia fue incluída en la pretensión con posterioridad a la demanda, cuya presentación es de 2018, y se pidió dar traslado al Ayuntamiento demandado a tenor del artículo 33 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción. En concreto se citó la sentencia 196/2019, muy contundente a la hora de calificar la cuestión como “situación jurídica injusta”
Se abre la puerta a reclamaciones, pero no obliga a la revisión catastral
Es oportuno resaltar que esta jurisprudencia, siendo importante e incidiendo directamente en la cuestión y en su solución, no la termina o resuelve completamente; obsérvese que esta jurisprudencia abre la puerta a las reclamaciones de los propietarios frente a los ayuntamientos y respecto a las liquidaciones de IBI y de plusvalías municipales, pero no obliga al cambio o revisión del valor catastral, pudiendo darse el absurdo de anularse una liquidación de determinado ejercicio fiscal pero, al quedar vigente e inalterado el valor catastral urbano de la finca, reproducirse la liquidación del impuesto municipal en el ejercicio siguiente.
Es por ello procedente el empleo de la reclamación por “inactividad”, y la petición expresa en el suplico de la demanda de condena a los ayuntamientos a que inicien tal regularización de valores dando cuenta a las autoridades catastrales.
La sentencia pues estima la demanda en cuanto a lo pretendido, si bien no anula las liquidaciones de todos los ejercicios pedidos, sólo de los que aún no se habían devengado, de ahí la estimación parcial. No estamos de acuerdo con este fundamento desestimatorio, la Disposición Transitoria citada incluye el año en que la revisión se pide:
Dicho procedimiento se ajustará a lo dispuesto en la letra g) del apartado 2 del artículo 30, con excepción de su efectividad, que tendrá lugar el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento.
Por otro lado, si bien es verdad que el IBI se devenga a 1 de enero, es la liquidación, que se produce muy posteriormente, el acto recurrible y tras una publicación del padrón. La desestimación parcial acarrea la ausencia de condena en costas.
Esfuerzo probatorio
Para alcanzar este fallo estimatorio se precisa un esfuerzo en prueba. Es de observar que la pretensión de declaración de incumplimiento de la obligación de instar la revisión, que pedimos en la demanda, nace de la naturaleza rústica, o asimilable a rústica, de las fincas (del polígono donde se ubican); y la nulidad de las liquidaciones por IBI (o por plusvalía municipal). Esto hay que probarlo, esta naturaleza no-urbana. Si no demostramos ante el Juzgado que la finca es rústica o no-urbana, tales pretensiones decaen. No basta con la mera manifestación de que la finca se halla sin desarrollar. Llamamos la atención que en nuestro caso la prueba depende de la parte contraria, la demandada, es decir del propio ayuntamiento. En el caso analizado, solicitada prueba consistente en informe del Arquitecto Municipal sobre la finca y su desarrollo, y/o la existencia de planes urbanísticos aprobados para desarrollar la finca, el Ayuntamiento no contesta, así lo recoge la sentencia en su texto. Gracias a que aportamos a la demanda suficiente prueba documental y pedimos como prueba informe de la Consejería de Urbanismo de la Comunidad de Madrid, sobre el estado de desarrollo del Polígono donde se halla la finca, lo que ha servido de base fáctica para la sentencia.
