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02/09/2014 02:39:05 | Cuestión prejudicial

Contradicción entre los ordenamientos jurídicos nacional y comunitario. El papel del juez nacional y la cuestión prejudicial

Nicolás Martín Alonso

Abogado

Sumario

1. Introducción

2. Contradicción entre ordenamientos

3. La cuestión prejudicial

4. Conclusiones

1. Introducción[1]

La incorporación de España a la Comunidad Europea ha supuesto un profundo giro en lo que al ordenamiento jurídico y la aplicación de las normas se refiere.

El acervo comunitario se configura como un auténtico ordenamiento jurídico autónomo que prima sobre los ordenamientos nacionales[2], una auténtica cesión de soberanía a favor de “Europa”, cuyas competencias han sido además crecientes exponencialmente a lo largo de la historia de la Comunidad.

El encaje entre ordenamientos no siempre es sencillo. Solo el año pasado (2013) el Tribunal de Justicia terminó 701 asuntos, y se le sometieron 669 asuntos nuevos, 450 de ellos procedimientos prejudiciales[3].

La materia planteada no es por tanto infrecuente. Con base en la experiencia acumulada y la jurisprudencia resultante de nuestros tribunales patrios y del TJUE, el presente artículo pretende dar respuesta a las cuestiones que se plantean en caso de contradicción entre ordenamientos, recogiendo, además, la casuística que puede presentarse en cualquier situación de conflicto entre normativas nacional y comunitaria.

2. Contradicción entre ordenamientos

La contradicción entre ordenamientos comunitario y nacional puede darse a muchos niveles. Una norma nacional con rango de Ley, ordinaria u orgánica, puede entrar en contradicción con el derecho primario o derivado de la Unión. Pero también puede verificarse esta contradicción en un acto administrativo, en una resolución judicial, o incluso en la aplicación de las normas procesales en el seno de un pleito.

Todas estas situaciones han sido contempladas por el Tribunal de Justicia[4], resolviéndose siempre a favor de la primacía del derecho comunitario sobre todas ellas[5]; solución que también se ha impuesto cuando la contradicción se verifica con normas constitucionales[6].

 Así, en la reciente sentencia de 26 de febrero de 2013[7], apartado 59, se recoge:

"En efecto, según jurisprudencia asentada, en virtud del principio de primacía del Derecho de la Unión, que es una característica esencial del ordenamiento jurídico de la Unión (véanse los dictámenes 1/91, de 14 de diciembre de 1991, Rec. p. I‑6079, apartado 21, y 1/09, de 8 de marzo de 2011, Rec. p. I‑1137, apartado 65), la invocación por un Estado miembro de las disposiciones del Derecho nacional, aun si son de rango constitucional, no puede afectar a la eficacia del Derecho de la Unión en el territorio de ese Estado (véanse, en especial, las sentencias de 17 de diciembre de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Rec. p. 1125, apartado 3, y de 8 de septiembre de 2010, Winner Wetten, C‑409/06, Rec. p. I‑8015, apartado 61)".

También nuestra jurisprudencia se ha ocupado de ello, habiendo sido receptiva con este principio de primacía como puede comprobarse en la STS de 24 de abril de 1993, que dispuso que

"No puede hablarse realmente, de un enfrentamiento entre dos Ordenamientos (el interno y el comunitario). Esta Sala, en SS. 28-4-1987 (RJ 1987$99) y 17-4-1989 (RJ 1989*4), ya estableció la doctrina de que el derecho comunitario europeo tenía eficacia directa y de carácter prevalente en virtud de la cesión parcial de soberanía que supone la Adhesión de España a la Comunidad autorizada por Ley Orgánica de 2-8-1985 (RCL 1985979 y ApNDL 2644), en cumplimiento del art. 93 de la Constitución (RCL 1978836 y ApNDL 2875), primacía reconocida y declarada con reiteración por esta Sala –en alguna Sentencia posterior, como es la de 10-12-1991 (RJ 19919422)–-".

O más recientemente en su Sentencia de 13 de octubre de 2011, con relación también al papel de los jueces nacionales:

"Posición asumida reiteradamente por este Tribunal además de en la sentencia antes citada en la de 3 de noviembre de 2008 (RJ 2009, 2059), recurso de casación 2916/2004 con cita de otras anteriores, al afirmar que los jueces nacionales, en nuestra condición de jueces comunitarios, estamos obligados a salvaguardar la efectividad del derecho comunitario y su supraordenación al derecho interno conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ahora Tribunal General de la Unión Europea".

O en palabras de nuestro Tribunal Constitucional en su reciente Sentencia 145/2012, de 2 de julio, en su fundamento jurídico 5º:

"En este sentido debemos recordar (como ya lo hiciéramos en ATC 228/2005, de 1 de junio (RTC 2005, 228 AUTO), F. 5) que el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea forma parte del acervo comunitario incorporado a nuestro ordenamiento en virtud de la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto (RCL 1985, 1979), de autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, y su efecto vinculante se remonta a la doctrina iniciada por el entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas con la Sentencia de 15 de julio de 1964, asunto Costa contra Enel (6/64, Rec. pp. 1253 y ss., especialmente pp. 1269 y 1270), habiéndose aceptado la primacía del Derecho de la Unión Europea, en el ámbito competencial que le es propio, por la propia Constitución Española en virtud de su art. 93, como hemos tenido ocasión de recordar en repetidas ocasiones.

En concreto nos hemos referido expresamente a la primacía del Derecho comunitario como técnica o principio normativo destinado a asegurar su efectividad en nuestra STC 28/1991, de 14 de febrero (RTC 1991, 28), F. 6, con reproducción parcial de la Sentencia Simmenthal del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 9 de marzo de 1978, y en la STC 64/1991, de 22 de marzo (RTC 1991, 64), F. 4 a). En nuestras posteriores SSTC 130/1995, de 11 de septiembre (RTC 1995, 130), F. 4, 120/1998, de 15 de junio (RTC 1998, 120), F. 4, y 58/2004, de 19 de abril (RTC 2004, 58), F. 10, reiteramos el reconocimiento de esa primacía de las normas del ordenamiento comunitario, originario y derivado, sobre el interno, y su efecto directo para los ciudadanos, asumiendo la caracterización que de tal primacía y eficacia había efectuado el Tribunal de Justicia, entre otras, en sus conocidas y ya antiguas Sentencias Vand Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963, y Costa contra Enel, de 15 de julio de 1964, ya citada.

Asimismo es pertinente traer a colación la doctrina fijada en la Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, F. 4, en la que precisamos que la primacía no se sustenta necesariamente en la jerarquía, «sino en la distinción entre ámbitos de aplicación de diferentes normas, en principio válidas, de las cuales, sin embargo, una o unas de ellas tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente o prevalente debida a diferentes razones», lo que obliga al Juez nacional o a la Administración pública, en su caso, a aplicar la norma prevalente y a dejar sin efecto a la norma desplazada, aun cuando no haya sido expulsada del ordenamiento interno (algo propio de la Unión Europea como proceso de creación de una unidad política por agregación o unión de Estados)".

¿Qué debe hacer por tanto un juez nacional en caso de contradicción entre una norma nacional y una comunitaria? La respuesta parece clara:

· Interpretar la normativa nacional de conformidad con comunitaria, si ello fuera posible o,

· Dejar inaplicada la normativa nacional en favor de la aplicación de la comunitaria[8].

En el caso de las Directivas, eso sí, siempre que se hubiera agotado el plazo para su transposición sin que ello se hubiera hecho[9], momento a partir del que puede ser invocada (junto con otros requisitos, especialmente de precisión, definición e incondicionalidad[10]) directamente por los particulares[11].

Pero, ¿y si la contradicción no estuviera tan clara?

3. La cuestión prejudicial

Dispone el actual art. 267 del TFUE que el TJEU será competente para pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación de los tratados, y sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión. Esto debe entenderse en sus términos estrictos, pues la confusión puede llevar a pensar que el TJUE resuelve sobre la interpretación de las normativas nacionales a la luz de la normativa comunitaria, cuando no es exactamente así.

Y me explico: como el Tribunal se pronuncia sobre la interpretación del derecho primario y derivado comunitarios, siempre contestará a si la norma comunitaria debe entenderse en el sentido de que se opone (o no) a una determinada normativa nacional, y no al revés, es decir, si una norma nacional se contradice a una norma comunitaria. La norma que se interpreta es por tanto la comunitaria[12].

Continúa el artículo 267 TFUE diciendo que cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza, el órgano jurisdiccional podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto, y que dicha petición será obligatoria para aquellos órganos jurisdiccionales cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno.

Del párrafo anterior pueden extraerse algunos interrogantes que deben ser aclarados.

a) ¿Qué se entiende por órgano jurisdiccional?

En las Recomendaciones a los órganos jurisdiccionales nacionales relativas al planteamiento de las cuestiones prejudiciales (2012/C 338/01, DOUE de 6 de noviembre de 2012), se recoge que:

"En virtud del artículo 267 TFUE, cualquier órgano jurisdiccional de un Estado miembro, cuando tenga que pronunciarse en un procedimiento a cuyo término se dicte una resolución de naturaleza jurisdiccional, puede, en principio, remitir al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial. El Tribunal de Justicia ha interpretado la condición de órgano jurisdiccional como un concepto autónomo del Derecho de la Unión, teniendo en cuenta, a este respecto, un conjunto de factores, como son el origen legal del órgano que le remite la petición, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación por parte de dicho órgano de normas jurídicas, y su independencia".

Efectivamente, ya en la Sentencia de 30 de junio de 1966[13] encontramos estas características a los efectos que nos ocupan[14], que pueden predicarse también de los Tribunales Económico-Administrativos[15], sin perjuicio de que exista jurisprudencia reacia a ello[16]. En todo caso el TJUE se ha ocupado de decir que únicamente él es competente para determinar qué órgano estatal tiene la condición de órgano jurisdiccional a los exclusivos efectos de poder plantear la cuestión prejudicial, por considerar que es un asunto de Derecho de la Unión y no de Derecho nacional[17].

b) ¿Cuándo es necesaria una decisión del Tribunal de Justicia al respecto?

Aunque es un estándar de la jurisprudencia y por citar una reciente, dice la Sentencia de 10 de septiembre de 2009, asunto c-206/08, apartado 33:

"A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado, en el marco de la cooperación del Tribunal de Justicia con los órganos jurisdiccionales nacionales establecida en el artículo 234 CE, que corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (véase, en particular, la sentencia de 23 de abril de 2009, Rüffler, C‑544/07, Rec. p. I‑0000, apartado 36 y la jurisprudencia citada).

El Tribunal de Justicia también ha declarado que, en supuestos excepcionales, le corresponde examinar las circunstancias en las que el órgano jurisdiccional nacional se dirige a él con objeto de verificar su propia competencia. La negativa a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (véase, en particular, la sentencia Rüffler, antes citada, apartados 37 y 38, así como la jurisprudencia citada)".

En este sentido, la STS de 6 de noviembre de 2004 dispuso:

"El procedimiento de remisión prejudicial se basa en una cooperación que implica un reparto de funciones entre el Juez nacional, competente para aplicar el Derecho comunitario a un litigio concreto, y el Tribunal de Justicia, al que corresponde garantizar la interpretación uniforme del Derecho comunitario en el conjunto de los Estados miembros (STJCE de 16 de diciembre de 1981, Foglia/Novello, 244/1980). Solo al Juez nacional corresponde valorar la necesidad de una decisión prejudicial y la pertinencia de las cuestiones suscitadas por las partes, atendiendo a la existencia o no de un problema de interpretación del Derecho comunitario aplicable que no pueda resolver por sus propios medios; pues no puede ignorarse que también a él le corresponde aplicar dicho Derecho comunitario y que el monopolio jurisdiccional del TJCE solo afecta a la declaración de invalidez de los actos de instituciones comunitarias (STJCE de 22 de octubre de 1987, Foto Frost, 341/1985). De manera que el art. 177 TCEE no constituye una vía de recurso abierta a las partes de un litigio pendiente ante el Juez nacional; no basta con que las partes sostengan que el litigio plantea una cuestión de Derecho comunitario para que resulte obligado el planteamiento de la cuestión prejudicial, sino que el Juez nacional ha decidir sobre la necesidad del reenvío prejudicial tomando en consideración los siguientes elementos: a) Aplicabilidad de las disposiciones de Derecho comunitario al litigio; b) existencia de una duda sobre el significado o la validez de una norma de Derecho comunitario aplicable, de cuya decisión dependa el fallo del litigio; y c) imposibilidad de resolver por sí mismo dicha duda sin poner en riesgo la uniformidad interpretativa y de aplicación del Derecho comunitario".

Juicios por tanto de necesidad y relevancia que corresponden al juez nacional, y que deberá motivar[18]. Esta potestad incluye la de inaplicar cualquier norma o resolución interna que les impida plantear la cuestión prejudicial[19].

c) ¿Cuándo es obligatorio plantear la cuestión prejudicial?

Según el Tratado de Funcionamiento, cuando las decisiones del órgano jurisdiccional en cuestión no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno.

Como dice José M.ª Ayala Muñoz[20],

"(…) lo que se ha entendido por la jurisprudencia comunitaria en el sentido de que sólo sean susceptibles de ulterior recurso de carácter excepcional o extraordinario y, en este sentido, hade entenderse obligatoria en el caso de que la Sentencia se vaya a dictar en el recurso de casación. Ello resulta coherente con la consideración de que la obligación del planteamiento de la cuestión prejudicial tiene «por objetivo principal impedir que se consolide en un Estado miembro una jurisprudencia nacional que no se ajuste a las normas de derecho comunitario» (así, entre otras muchas, SSTJCE Hoffmann-La Roche de 24 de mayo de 1977 (LA LEY 44/1977), y de 4 de noviembre de 1997 o Parfums Christian Dior, C-337/95 (LA LEY 1426/1998)".

No obstante dicha obligatoriedad no se verifica en todas las circunstancias.

En un primer lugar en los asuntos Da Costa y acumulados[21] se exime a los órganos jurisdiccionales que con carácter obligatorio tendrían que plantear la cuestión prejudicial cuando la cuestión planteada sea materialmente idéntica a otra que haya sido objeto de una decisión prejudicial en un caso análogo (doctrina del acto aclarado).

Por su parte, la Sentencia CILFIT de 6 de octubre de 1982 recogió que la correcta aplicación del Derecho comunitario puede imponerse con tal evidencia que no deje lugar a ninguna duda razonable sobre la manera de resolver la cuestión planteada, aunque precise esta sentencia que antes de llegar a tal conclusión, el órgano jurisdiccional nacional debe estar convencido de que la misma evidencia se impondrá igualmente a los órganos jurisdiccionales de los otros Estados Miembros y al Tribunal de Justicia, de forma que sólo si se cumplen estos requisitos, el órgano jurisdiccional nacional podrá abstenerse de someter la cuestión al Tribunal y resolverla bajo su propia responsabilidad (doctrina del acto claro).

Nuestro Tribunal Supremo se ha hecho eco de esta jurisprudencia, como puede verse en su Sentencia de 4 de abril de 2005:

"(…) esta doctrina, utilizada tanto por el Consejo de Estado Francés (A. 11604 Ministre del Interieur C/Cohn-Bendit, resolución de 22 de diciembre de 1987) como por el Tribunal Federal de Finanzas Alemán (Bundesfinanzhof, resolución de 16 de julio de 1981 y 24 de abril de 1985), fue cuestionada sosteniéndose que debía ser automático el reenvío al TJCE en toda cuestión suscitada ante un órgano jurisdiccional nacional de última instancia porque éste carecía de competencia, en virtud del art. 177, ap. 3, TCEE, para retener aquélla, porque el pronunciamiento sobre la claridad de la cuestión es precisamente el resultado de la interpretación, y porque la noción de "acto claro" no se adapta a la complejidad del ordenamiento comunitario. Sin embargo, si el TJCE, en un primer momento, pareció considerar que la obligación contenida en el art. 177, ap. 3 TCEE, era absoluta, al menos, desde la reiterada sentencia CILFIT (TJCE, 6 de octubre de 1982), ha precisado que existen dos hipótesis que dispensan al Juez de última instancia del reenvío: la primera es aquella en que exista una jurisprudencia establecida del Tribunal que resuelva el punto controvertido, cualquiera que sea la naturaleza de los procedimientos que hayan dado lugar a dicha jurisprudencia; la segunda se produce cuando la aplicación correcta del Derecho comunitario se impone con una evidencia tal que no da lugar a ninguna duda razonable sobre la manera de resolver la cuestión o, en sus propias palabras, "la correcta aplicación del Derecho comunitario puede imponerse con la evidencia que no deje lugar a duda razonable alguna sobre la solución de la cuestión suscitada"; en tal caso, siempre que el órgano jurisdiccional nacional esté convencido de que "la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia", podrá abstenerse de someter la cuestión al Tribunal de Justicia. La misma doctrina del "acto claro" ha inspirado decisiones de este Alto Tribunal, como ocurre con la Sentencia de 14 de abril de 1989. Asimismo, en la STS de 27 de enero de 1990 se analiza la necesidad de elevar la cuestión prejudicial al TJCEE recordando la referida doctrina y, aunque se excluye su aplicación, ya que no aparecía como obvia la respuesta a la cuestión suscitada, se entiende improcedente el planteamiento porque la doctrina del TJCEE ofrecía una solución al problema. En consecuencia, puede entenderse que resulta justificada la exclusión del planteamiento de la cuestión prejudicial: cuando no condicione el sentido del fallo (irrelevante de la cuestión), de manera que, cualquiera que sea la respuesta del TJCEE, ésta no tendría ninguna influencia en la decisión del proceso en que la cuestión se suscita (SSTJCE de 22 de noviembre de 1978, Mattheus y 16 de diciembre de 1981, Foglia/Novello, entre otras); cuando pueda afirmarse la evidencia de la respuesta porque no existe duda razonable y fundada relativa a la interpretación y/o validez de la disposición comunitaria aplicable, teniendo en cuenta, como ha puesto de relieve el TJCE, tanto el contexto como el conjunto normativo al que pertenece la norma a interpretar (sentido claro); y cuando se encuentra "aclarada" la duda objeto del litigio, dada la identidad de la cuestión con un litigio resuelto por el TJCE, de manera que pueda invocarse la doctrina del precedente o, incluso, la jurisprudencia comunitaria, como señala la STJCE de 27 de marzo de 1963, Da Costa, 28 a 30/62. Y en este mismo sentido, cabe hacer referencia al art. 104.3 del Reglamento de procedimiento del propio Tribunal, de 19 de junio de 1991 (cfr. STS 10 de febrero de 1997). Con una formulación general, cabe afirmar que cesa la obligación de plantear la cuestión "ex" art. 234 TCE, cuando la Sala puede resolver por si coherentemente el problema de interpretación suscitado en relación con la norma comunitaria, teniendo en cuenta, además de los criterios expuestos, que el Juez nacional es garante no sólo de los principios estructurales básicos del Derecho comunitario que representan su efecto directo y su primacía, sino también, desde su posición de órgano cuyas decisiones crean jurisprudencia, de la unidad de aplicación del Derecho comunitario".

Nuestro Tribunal Constitucional, sin embargo, no ha sido tan claro al menos en el caso en que la solución a adoptar por contradicción entre derechos Comunitario y nacional sea fuese la de inaplicar la ley nacional.

Así, se ha criticado la solución de sus Sentencias 58/2004 de 19 de abril y 194/2006 de 19 de junio, por entenderse de ellas que no puede dejarse inaplicada una Ley nacional sin proceder al previo planteamiento de la cuestión prejudicial[22].

En todo caso actualmente la discusión parece superada y el TC ha asumido la doctrina del acto claro y del acto aclarado como se pone de manifiesto en su reciente Auto 86/2011 de 9 de junio de 2011:

"d) El juicio correspondiente a las cuestiones prejudiciales que a continuación se formulan compete al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, puesto que es a él a quien corresponde el enjuiciamiento de la validez de las normas de Derecho secundario a la luz de los Tratados [vid., entre otras muchas, las SSTJUE de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost, 314/85, Rec. p. 4199, apartados 15 a 20; de 21 de febrero de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest, asuntos acumulados C-143/88 y C-92/89, Rec. p. I-415, apartados 21 y 33; así como las conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas en el asunto Gaston Schul, de 30 de junio de 2005, C-461/03, puntos 80 a 89], y la garantía de la interpretación homogénea del Derecho de la Unión Europea (vid.., entre otras, las SSTJUE de 16 de enero de 1974, Rheinmühlen-Düsseldorf, 166/73, Rec. p. 33, apartado 3; de 22 de junio de 2010, Melki y Abdeli, asuntos acumulados C-188/10 (LA LEY 141429/2010)y 189/10, apartado 45, así como las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en el asunto Cartesio, de 22 de mayo de 2008, C-210/06, puntos 15 a 20). La competencia interpretativa del Tribunal de Justicia de la Unión Europea resulta especialmente pertinente en relación con aquellas disposiciones de Derecho de la Unión Europea que, como ocurre con las que son aquí relevantes, han de ser aplicadas por una jurisdicción nacional de última instancia, sin que aún hayan sido objeto de interpretación y de las que no cabe deducir, además, una única interpretación que se imponga por su propia evidencia no sólo a este Tribunal, sino también al resto de los órganos judiciales de los Estados miembros y aún al propio Tribunal de Justicia (vid. la STJUE de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros, 283/81, Rec. p. 3415, apartados 13 y siguientes, así como las conclusiones del Abogado General Tizzano presentadas en el asunto Lyckeskog, de 21 de febrero de 2002, C-99/00, puntos 61 a 76)".

Como también hiciera anteriormente en su relevante Sentencia 78/2010, de 20 de octubre de 2010, donde admitió expresamente la rectificación de su jurisprudencia anterior:

"Ya con este punto de partida, ha de señalarse que el Tribunal ha avocado este recurso de amparo para que sea conocido por el Pleno –arts. 10.1 n) (LA LEY 2383/1979) y 13 LOTC (LA LEY 2383/1979)–, a fin de fijar nuestra doctrina sobre la cuestión prejudicial del Derecho comunitario, rectificando la que deriva de la STC 194/2006 (LA LEY 70010/2006), de 19 de junio, en los términos que seguidamente se indican.

2. La cuestión de inconstitucionalidad –art. 163 CE (LA LEY 2500/1978)– y la cuestión prejudicial del Derecho comunitario –arts. 19.3 b) del Tratado de la Unión Europea (TUE) (LA LEY 109/1994) y 267 del Tratado sobre el funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (LA LEY 6/1957) [antiguo art. 234 del Tratado de la Comunidad Europea (TCE)]– están sujetas a regímenes jurídicos, que, en lo que ahora importa, se ajustan a exigencias diferentes:

a) El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad resulta imprescindible en relación con las normas legales posteriores a la Constitución si no existe la posibilidad de lograr una interpretación de ellas que acomode su sentido y aplicación a la norma suprema: solo mediante el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad puede llegarse a dejar sin aplicación una norma legal posterior a la Constitución y que contradice a ésta.

b) Distinto es el régimen jurídico de la cuestión prejudicial propia del Derecho comunitario, pues la obligación de plantearla desaparece, aun tratándose de decisiones de órganos jurisdiccionales nacionales que no son susceptibles de un recurso judicial conforme al Derecho interno, tanto cuando la cuestión suscitada fuese materialmente idéntica a otra que haya sido objeto de una decisión prejudicial en caso análogo (SSTJCE de 27 de marzo de 1963, asuntos Da Costa y acumulados, 28 a 30/62; y de 19 de noviembre de 19991, asunto Francovich y Bonifaci, C-6 y 9/90), como cuando la correcta aplicación del Derecho comunitario puede imponerse con tal evidencia que no deje lugar a ninguna duda razonable sobre la solución de la cuestión (STJCE de 6 de octubre de 1982, asunto Cilfit, 283/81). Y es que para dejar de aplicar una norma legal vigente por su contradicción con el Derecho comunitario el planteamiento de la cuestión prejudicial sólo resulta preciso, con la perspectiva del art. 24 CE (LA LEY 2500/1978), en caso de que concurran los presupuestos fijados al efecto por el propio Derecho comunitario, cuya concurrencia corresponde apreciar a los Jueces y Tribunales de la jurisdicción ordinaria".

Jurisprudencia que ha reiterado posteriormente, como podemos comprobar en la antes citada STC 145/2012, de 2 de julio:

"En tercer lugar, y como consecuencia de todo lo anterior, los Jueces y Tribunales ordinarios de los Estados miembros, al enfrentarse con una norma nacional incompatible con el Derecho de la Unión, tienen la obligación de inaplicar la disposición nacional, ya sea posterior o anterior a la norma de Derecho de la Unión (véanse, entre otras, las Sentencias de 9 de marzo de 1978, asunto Simmenthal, 106/77, Rec. p. 629, apartado 24; de 22 de junio de 2010, asunto Melki y Abdeli, C-188/10 (LA LEY 141429/2010)y C-189/10, Rec. p. I-5667, apartado 43; y de 5 de octubre de 2010, asunto Elchinov, C-173/09, apartado 31). Esta obligación, cuya existencia es inherente al principio de primacía antes enunciado, recae sobre los Jueces y Tribunales de los Estados miembros con independencia del rango de la norma nacional, permitiendo así un control desconcentrado, en sede judicial ordinaria, de la conformidad del Derecho interno con el Derecho de la Unión Europea [véanse las Sentencias de 17 de diciembre de 1970, asunto Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Rec. p. 1125, apartado 3; y de 16 de diciembre de 2008, asunto Michaniki (C-213/07, Rec. p. I-9999, apartados 5 y 51)]. Esta facultad de inaplicación se ha extendido también a las Administraciones públicas, incluidos los organismos reguladores (véanse las Sentencias de 22 de junio de 1989, asunto Costanzo, 103/88, Rec. p. 1839, apartados 30 a 33; y de 9 de septiembre de 2003, asunto CIF, C-198/01, Rec. p. I-8055, apartado 50)".

No obstante, una especia de “vuelta atrás” podemos encontrarla en la más reciente STC 27/2013, de 11 de febrero, cuando se recurre la decisión del Tribunal Supremo de no haber presentado la cuestión prejudicial solicitada por una de las partes, y ampara el Tribunal Constitucional la actuación de este porque “no hay inaplicación de norma interna alguna”, de lo que podría entenderse que de haberla habido, hubiera sido necesaria la cuestión prejudicial[23].

4. Conclusiones

Únicamente a modo de resumen, podríamos concluir:

En caso de contradicción entre una norma europea y una nacional, sea orgánica o incluso constitucional, un juez nacional debe inaplicar la norma interna en favor de la comunitaria por aplicación del principio de primacía del derecho de la Unión.

No obstante, si albergase dudas en cuanto a la interpretación o efectos de una norma comunitaria en relación al derecho nacional, y ello fuera relevante para la resolución de un caso concreto, tiene la facultad de plantear una cuestión prejudicial –de validez o interpretación- ante el TJUE.

Dicha facultad se convierte en obligación cuando la resolución en cuestión no es susceptible de ulterior recurso ordinario, salvo que el asunto sea de evidente solución o ya haya sido resuelta una cuestión análoga por el TJUE.

 


[1] Este artículo está basado en el trabajo entregado en el Master en Unión Europea, especialidad Derecho, impartido por la UNED, durante el curso académico 2013-2014.

[2] Véanse las célebres Sentencias Costa/ENEL de 15 de julio de 1964 (6/64) y Simmenthal de 9 de marzo de 1978 (106/77). Menos referenciadas pero en el mismo sentido, asuntos 11/70, apartado 3 y 34/79, apartados 14 y 15.

[3] http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2014-03/cp140034es.pdf

[4] Asuntos c-224/97, 118/00, c-2/08, entre otros.

[5] Sobre el papel de los jueces y su obligación de interpretar la norma nacional a la luz de la comunitaria, e incluso de inaplicar aquella si fuera contradictoria con esta, véanse especialmente los apartados 22, 24 y 26 de la Sentencia Simmenthal de 9 de marzo de 1978, y más recientemente los asuntos c-406/08, apartado 45 y c-314/08, apartados 81 a 83.

[6] De mayor a menor antigüedad, asuntos 11/70, 100/77, 102/79, c-409/06, entre otros. Véase también Ballester Cardell, María. "Relación entre Derecho Comunitario y Constitución". Revista de Derecho Político nº 46 de 1999. Págs. 105 a 148.

[7] Asunto c-399/11.

[8] Para dejar inaplicada una norma nacional por contradicción con una norma nacional no es necesario plantear previamente la cuestión prejudicial. STJ de 19 de enero de 2010 (C-555/07). Más adelante veremos la contradicción entre esta postura y la que ha mantenido nuestro Tribunal Constitucional.

[9] Para lo que no pueden alegarse dificultades internas de ningún tipo, siquiera constitucionales, como estableció la Sentencia Simmenthal de 6 de mayo de 1980, apartado 15, y anteriormente la Sentencia de 11 de abril de 1978, apartado 21. Para España pueden consultarse los asuntos c-107/96, apartado 10 y c-71/97, apartado 17.

[10] Véanse las Sentencias Van Gend Loos para el Tratado, y de 10 de octubre de 1982 (asunto 8/81) para los Reglamentos, apartado 25. Relativizan la obligación de concreción las sentencias de 4 de diciembre de 1974, apartado 14 y más recientemente la de 8 de julio de 2004, asunto c-453/02.

[11] En cuanto al plazo, véase especialmente la Sentencia Becker de 19 de enero de 1982, asunto 8/81, apartado 25.

[12] Puede verse en este sentido con ejemplos concretos a HORSTPETER KREPPEL en El Planteamiento de la Cuestión Prejudicial (art. 234 CE). Los problemas sustantivos y procesales, p. 24 a 26. Artículo disponible para su consulta electrónica en http://www.juecesdemocracia.es/actividades/jornadas/2004/ponencias/discriminaciontrabajo/El%20planteamiento%20de%20la%20cuestion%20prejudicial.pdf

[13] Asunto 61/65.

[14] Características que se han reiterado, entre otras, en las Sentencias de 11 de junio de 1987, Pretore di Salò/X, 14/86, apartado 7; de 17 de octubre de 1989, Danfoss, 109/88, apartados 7 y 8; de 27 de abril de 1994, Almelo y otros, C-393/92; de 19 de octubre de 1995, Job Centre, C-111/94, apartado 9 y de 17 de septiembre de 1997, Dorsch Consult, C-54/96, apartado 23; de 21 de marzo de 2000, Gabralfisa, asuntos acumulados C-110/98 a C-147/98, apartado 33.

[15] Dice Barciela Pérez, J.A., en El recurso de amparo y la responsabilidad de los tribunales nacionales ante la negativa a plantear la cuestión prejudicial, Quincena Fiscal Aranzadi n 4/2010, parte estudio (BIB 2010x) en su nota 7: Así, en la Sentencia de 21 de marzo de 2000, Gabralfisa, asuntos acumulados C-110/98 a C-147/98, el TJCE entiende que "Se deduce de las consideraciones precedentes que debe considerarse al Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 177 del Tratado, por lo que procede declarar la admisibilidad de la cuestión prejudicial" (apartado 41). Si bien, recientemente como consecuencia de los cambios operados por la Ley General Tributaria 58/2003 y una jurisprudencia comunitaria más restrictiva se ha cuestionado por la doctrina la facultad de los Tribunales Económicos-Administrativos de plantear la cuestión prejudicial. Véase Carrasco Durán, F., "El planteamiento de las cuestiones prejudiciales al TJCE por los Tribunales Económicos-Administrativos. Necesidad de un nuevo examen". Revista española de Derecho financiero, núm. 132/2006, pgs. 807 y ss.

[16] SAN de 25 de noviembre de 2010, jjff 9º: Finalmente, procede indicar que, pese a que en alguna ocasión aislada se ha reconocido a los Tribunales Económico-Administrativos legitimación para el planteamiento de la cuestión prejudicial ante el TJUE –probablemente por la confusión a que induce su denominación y su pretendido estatuto de autonomía funcional–, no puede admitirse, en modo alguno, que tales órganos administrativos, incardinados en el seno de la Administración del Estado, puedan ser equiparados, ni siquiera de modo analógico, a los órganos jurisdiccionales, ni pueden dispensar como éstos la tutela judicial efectiva a que se refiere el art. 24 CE.

[17] Así, en la STJUE de 27 de abril de 2006, asunto c-96/04: para valorar si el órgano remitente tiene las características de un órgano judicial en el sentido del art. 234 TCE (10), cuestión que es únicamente de Derecho comunitario, el Tribunal tiene en cuenta un conjunto de elementos, como el origen legal del órgano, su carácter permanente, el carácter obligatorio de su jurisdicción, la naturaleza contradictoria del procedimiento, el hecho de que el órgano aplique normas jurídicas y de que sea independiente.

[18] Vid. SAN de 25 de noviembre de 2010 antes citada, y especialmente el apartado 14 de la Recomendación a los tribunales nacionales, también citado. En el mismo sentido, Rodríguez Carbajo, J.R., La jurisprudencia del TS sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración por las Leyes internas que infringen el Derecho Comunitario y su posible contradicción con la doctrina del TJCE (A propósito del Auto del TS de 1 de febrero de 2008 de planteamiento de cuestión prejudicial). Diario La Ley, nº 6936, Sección Doctrina, 30 Abr. 2008, Año XXIX, Ref. D-138, Editorial LA LEY, en su nota 8: La motivación insuficiente constituye una de las causas de inadmisión de cuestiones prejudiciales por el TJCE. Puede verse sobre los motivos de inadmisión prejudicial el trabajo de Maeso Seco, Luis F., Cuestiones prejudiciales, incluido en la obra colectiva Derecho comunitario europeo, dirigida por Ortega Álvarez, Luis, ed. Lex Nova, 2007, págs. 214 y ss.

[19] Vid. STJUE de 19 de noviembre de 2009 (c-314/08) y de 5 de octubre de 2010 (c-173/09).

[20] Reflexiones sobre el planteamiento de la cuestión prejudicial en el recurso de casación contencioso-administrativo. En especial, el caso de las directivas comunitarias. Diario La Ley, nº 6801, Sección Doctrina, 17 Oct. 2007, Año XXVIII, Ref. D-219, Editorial LA LEY

[21] SSTJUE de 27 de marzo de 1963, asuntos acumulados 28-30/62.

[22] En mi opinión la lectura así hecha resulta un poco simplista pues existen en ambos casos factores relevantes para que el TC adoptara dicha solución. En el primero, se inaplica la norma nacional por aplicación de una directiva que concretamente no era aplicable al territorio donde surgió la controversia, y en el segundo lo que dice el TC es que existe jurisprudencia interna en más de un sentido basada precisamente en la jurisprudencia comunitaria, por lo que separarse de ella inaplicando una norma interna en favor de la comunitaria, no resulta a su juicio una solución que se imponga evidentemente en cualquier instancia. Más bien hay que entender estas dos sentencias en el sentido de que el TC no se creyó, dada la naturaleza y circunstancias y de ambos asuntos, que la solución fuera tan clara como para no plantear la cuestión prejudicial, por más que así se manifestara. En todo caso es cierto que el TC asemejó los regímenes de la cuestión prejudicial y de la cuestión de inconstitucionalidad, siendo distintos.

[23] Es relevante, y a mi juicio más conforme al concepto y regulación de la cuestión prejudicial, el voto particular emitido por la Magistrada Dña. Adela Asua Batarrita en dicho asunto.



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