El Pleno del Tribunal Constitucional ha acordado, por unanimidad, declarar la inconstitucionalidad y nulidad de varios preceptos del Decreto de la Generalitat de Cataluña 69/2015, de 5 de mayo, por el que se modifica la demarcación de los registros de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles de Cataluña. El Tribunal considera que los preceptos anulados exceden de la competencia “ejecutiva” de la Comunidad Autónoma y, en consecuencia, vulneran la competencia estatal sobre ordenación de los registros, que comprende la “íntegra regulación” de dicha materia. Ha sido ponente de la sentencia de 25 de mayo de 2017, la Vicepresidenta del Tribunal, Encarnación Roca.

El contenido de la presente controversia es de naturaleza estrictamente competencial. A este respecto, la sentencia recuerda que el art. 149.1.8 CE atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de “ordenación de los registros” e instrumentos públicos, entendiendo por registros fundamentalmente los referidos a materias de derecho privado, y no otros. En cuanto a las funciones que asumen las Comunidades Autónomas, explica que deben situarse en el ámbito de “la ejecución de las normas estatales”.

Posturas enfrentadas

La norma autonómica se justifica, conforme indica su exposición de motivos, porque, debido a la crisis económica, más de la cuarta parte de registros de la propiedad demarcados en Cataluña no habían sido cubiertos nunca por un registrador titular desde su creación por el Real decreto 172/2007, de 9 de febrero (que creó 59 registros en Cataluña de implementación gradual). Esta realidad implica, señala el gobierno autonómico, la necesidad de aprobar una demarcación registral que corrija el sobredimensionamiento de oficinas registrales y se adapte a la situación económica y social de Cataluña. Conforme a su preámbulo, “el presente real decreto establece los criterios generales de modificación de la demarcación dentro del respeto y la salvaguarda de la competencia del Estado en este punto y, por otra, respecto de las comunidades autónomas con competencia específica en la materia, han sido observadas y atendidas tanto sus competencias sobre demarcación registral, caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña…”. Para la representación autonómica La disposición impugnada viene pues a actualizar la normativa estatal sobre demarcación registral, siguiendo los criterios generales establecidos en el Real Decreto 172/2007, sin que se afecte al régimen estatutario de los registradores, pues se limita a efectuar una ordenación funcional de los registros, mediante la regulación de cuestiones organizativas que no inciden en el contenido propio de la función registral.

Sin embargo el representante estatal alega ante el Tribunal Constitucional pretende llevar a cabo una modificación unilateral de la regulación estatal relativa a la demarcación registral, sin título para ello, e infringiendo la competencia atribuida al Estado en materia de “ordenación de los registros e instrumentos públicos”. Además y, en la medida en que se contemplan también aspectos relativos a la organización y régimen de personal de los registros, resultaría asimismo afectado el título competencial previsto en el art. 149.1.18 CE, sobre “bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos”.

Los preceptos en conflicto

Estos son los preceptos a los que se les reprocha la vulneración de las competencias estatales en materia de ordenación de los registros públicos y, posteriormente, aquellos en los que lo que se reputa infringido es la competencia estatal en materia de régimen estatutario de los funcionarios públicos en su aplicación a los Registradores de la Propiedad.

En relación con el art. 1 afirma que, con carácter general, el hecho de suprimir unilateralmente registros creados por el Real Decreto 172/2007, vigente, supone una invasión de la competencia normativa que en materia de demarcación corresponde al Estado. La Generalitat ha pasado de aplazar la provisión de los registros demarcados, a través de Órdenes del Departamento de Justicia, a suprimir registros, alterando con ello, además, el libro de vacantes cuya competencia corresponde a la Dirección General de los Registros y del Notariado, conforme a lo dispuesto en el art. 496 del Reglamento Hipotecario. Los registros de la propiedad suprimidos, quedan automáticamente reagrupados con el o los registros de los que procedían, por segregación o división, sin que se realice al efecto la correspondiente alteración territorial mediante Orden Ministerial, exigida por el art. 483 del Reglamento Hipotecario.

El art. 2 regula la modificación de los distritos hipotecarios, en aplicación del principio de organización territorial. La objeción formulada es idéntica a la del apartado anterior.

El art. 3 determina el régimen y los criterios objetivos de demarcación de los registros de la propiedad y mercantiles en el futuro. A juicio del Abogado del Estado es éste el precepto que introduce un contenido normativo ajeno al ámbito competencial de la Generalitat, de carácter estrictamente ejecutivo. En los apartados 1, 2 y 3 se innova el ordenamiento jurídico mediante una alternativa de organización registral que la norma estatal no prevé; y en el apartado 4 prevé la posibilidad de una amortización de plazas, incidiendo en la situación personal funcionarial del registrador, produciéndose una infracción del art. 149.1.18 CE.

La disposición adicional primera regula la instalación de oficinas de atención al usuario, distintas de la oficina del registro de la propiedad, lo que constituye una materia propia de la ordenación de los registros que necesita de regulación por el Estado.

La disposición adicional segunda contempla un denominado concurso especial para los nuevos registros y registros matrices de los que surjan los anteriores por segregación. Aun cuando reproduce la disposición adicional segunda del Real Decreto 172/2007, excede de la competencia de la Generalitat para el nombramiento de registradores, en los términos en que dicha competencia ha sido interpretada por la STC 31/2010.

La disposición adicional tercera versa sobre el nombramiento de registradores accidentales, de apoyo al registrador titular, materia que se estima que afecta a la situación estatutaria especial de los registradores respecto de su superior jerárquico, el Ministerio de Justicia. Lo que pretende el precepto es derogar la disposición final cuarta del Real Decreto 172/2007, que atribuye esta facultad a la Dirección General de los Registros y del Notariado.

La disposición transitoria, relativa también a los concursos, previene que desde la entrada en vigor del Decreto, los registradores afectados por la nueva demarcación autonómica, podrán tomar parte en concursos de provisión de vacantes, aunque no haya transcurrido el plazo de un año a que se refiere el art. 497 del Reglamento Hipotecario. La celebración de los concursos de provisión de vacantes es competencia del Estado, conforme al art. 149.1.8 y 18 CE, y se viene a enervar la prohibición de concursar del art. 497 del Reglamento Hipotecario, y el principio de universalidad de los concursos.

La disposición final primera, relativa a las agrupaciones personales, autoriza la creación de registros de la propiedad y mercantiles en régimen de división personal, cuando sea necesario o conveniente para la prestación del servicio público registral. Esta regla de división personal no responde a ningún criterio objetivo fijado por el Estado. El art. 19 de la Ley 14/2013 establece que será un Real Decreto el que determine los criterios de agrupación personal y la Dirección General de los Registros y del Notariado en ningún caso prevé la agrupación personal de registros radicados en distintas localidades.

La disposición final segunda autoriza al Consejero competente en materia de notarías y registros públicos de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, para dictar las normas necesarias para la interpretación y ejecución del Decreto, y, en particular para determinar las fechas de funcionamiento independiente de los registros y para regular el período de transición hasta el funcionamiento independiente, así como para desagrupar los registros de la propiedad agrupados mediante esta norma. Asimismo, autoriza al Director General competente en materia de notarías y registros de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, a resolver las dudas sobre los límites físicos de la demarcación que puedan surgir en su aplicación práctica, y a resolver otros problemas relativos a ella. Entiende el Abogado del Estado que el régimen de autorizaciones supone una vulneración integral de las normas competenciales dada la falta de competencia de la Generalitat.

La disposición final cuarta prevé la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña. Afirma el representante estatal que dicha previsión causa perjuicios de imposible o muy difícil reparación, por cuanto altera el libro de vacantes pendientes de provisión, afecta a los cuadros de interinidades y sustituciones y ofrece incertidumbre en cuanto al registrador competente en relación con ciertos territorios afectados, y en orden a la efectividad de lo dispuesto en la disposición adicional décima de la Ley 14/2013, pues este precepto establece que la realización de cualquier operación registral, incluida la publicidad formal estará exenta del pago del arancel cuando el responsable final del pago del mismo, con arreglo a las normas arancelarias, sea una de las entidades a que se refiere el apartado 1 del art. 2 de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, si bien esta exención entrará en vigor en el momento en que se ejecute la demarcación registral que, de acuerdo con lo establecido en el art. 19, se aprobará mediante Real Decreto. La entrada en vigor del Decreto autonómico podría así ser interpretada como ejecución de la demarcación registral, de modo que las reclamaciones relativas a la exención o no de pago de arancel causan perjuicios objetivos de servicio público.

Configuración de los registros y regulación del personal

Según reiterada doctrina constitucional, la competencia estatal sobre “ordenación” de los registros públicos comprende “la íntegra regulación de la materia”, lo que incluye cualesquiera normas, de rango legislativo o reglamentario” así como “aquellas medidas de ejecución que tengan su fundamento en la consecución de la unidad hipotecaria de tráfico inmobiliario”. Además, corresponde al Estado la “configuración de los registros” y la regulación relativa al régimen del personal.

La Comunidad Autónoma, por su parte, es titular de competencias de naturaleza “ejecutiva”, lo que implica “la adopción de las medidas de ejecución precisas para garantizar la plasmación o efectiva aplicación en su ámbito territorial de las normas estatales sobre demarcación registral”. Queda excluida de la competencia autonómica “la posibilidad de dictar una normativa propia o establecer un régimen jurídico diferenciado en la materia”.

La sentencia pone de manifiesto la aprobación por el Gobierno, en fechas recientes, del Real Decreto 195/2017, de 3 de marzo, de modificación de la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles. Dicha norma no sirve como parámetro de enjuiciamiento en este caso (únicamente lo son las reglas constitucionales y estatutarias de delimitación de competencias y su interpretación por la doctrina constitucional), pero sí debe tomarse en consideración por cuanto “resulta expresivo de los términos en los que el Estado ha entendido su propia competencia y, por tanto, también las autonómicas que se relacionan con ella”.

Régimen estatutario

En relación al régimen estatutario, el TC indica que el art. 147.1.a) del Estatuto de Autonomía, atribuye asimismo a la Generalitat la competencia ejecutiva que incluye en todo caso:

“a) El nombramiento de los Notarios y los Registradores de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, mediante la convocatoria, administración y resolución de las oposiciones libres y restringidas y de los concursos, que debe convocar y llevar a cabo hasta la formalización de los nombramientos. Para la provisión de las notarías y de los registros, los candidatos deben ser admitidos en igualdad de derecho y deben acreditar el conocimiento de la lengua y del derecho catalanes en la forma y con el alcance que establecen el Estatuto y las leyes”

En relación con este precepto, cita la sentencia STC 31/2010, en el FJ 90, que señaló que la competencia asumida por la Generalitat tiene la naturaleza de una competencia ejecutiva que se proyecta en el nombramiento de notarios y registradores y en la convocatoria, administración y resolución de las oposiciones y concursos correspondientes. Las competencias del Estado directamente implicadas son las contenidas en el art. 149.1.8 y 18 CE, competencias que son, en principio, normativas. La consecuencia es la que ya se ha expuesto, según la cual corresponde al Estado regular, con la extensión que en cada caso se requiera, las oposiciones y concursos de estos cuerpos, así como las medidas de coordinación e incluso de carácter ejecutivo que resulten necesarias, bien por su dimensión suprautonómica, bien porque la actuación ejecutiva estatal sea imprescindible para asegurar el efectivo cumplimiento de las correspondientes regulaciones. En tales condiciones, la configuración de estos cuerpos de funcionarios como cuerpos nacionales no impide que se descentralicen algunos aspectos de la gestión del régimen de acceso y de traslado.

Reagrupar, agrupar o amortizar oficinas

El Real Decreto 195/2017 plasma los criterios que la Dirección General de los Registros y del Notariado fijó por Acuerdo de 7 de noviembre de 2013 y establece que la Generalitat de Cataluña, en el ejercicio de sus competencias ejecutivas, tiene facultades para “la determinación concreta de los registros a reagrupar o agrupar”; “la determinación de los registros que por razones de organización territorial no deban amortizarse en casos excepcionales”; la “realización de las alteraciones de los distritos hipotecarios de acuerdo con el criterio general”; “la ampliación del número de plazas de registrador mercantil en su ámbito territorial conforme con los criterios estatales”; y “el nombramiento de registradores accidentales en los casos determinados por este real decreto”.

En su recurso, la Generalitat argumenta que la norma recurrida es legítima en cuanto se ajusta tanto al Real Decreto 172/2007 (vigente en el momento en que se aprobó el decreto autonómico impugnado) como a lo establecido en el citado Real Decreto 195/2017.

Tal argumento, sin embargo, no puede ser atendido, pues lo determinante, explica el Tribunal, no es la coincidencia de algunos preceptos de la norma autonómica recurrida con las previsiones del Real Decreto de 2017, sino el hecho concreto de “si la Comunidad Autónoma es o no titular de la competencia para efectuar la presente regulación”.

Preceptos declarados inconstitucionales

Hechos los anteriores razonamientos, la sentencia analiza los preceptos impugnados y llega a la conclusión de que las previsiones contenidas en los artículos:

- art. 1 (Régimen y criterios objetivos de demarcación),

- art. 2 (Modificación de distritos hipotecarios en aplicación del principio de organización territorial),

- art. 3 (Régimen y criterios objetivos de demarcación de los registros de la propiedad y mercantiles en el futuro),

- disposición adicional 1ª (sobre Instalación de oficinas de atención al usuario) y

- disposición adicional 2ª (provisión en el concurso para los nuevos registros),

- el inciso “Cuando por razón del servicio profesional se den circunstancias extraordinarias en determinados registros, en relación con el despacho de documentos por expansión acelerada de núcleos de población, variación considerable de la titulación o cualquier otra causa” de la disposición adicional 3ª (nombramiento de registradores accidentales),

- la disposición transitoria (concursos de provisión de vacantes),

- la disposición final primera

- y el apartado dos de la disposición final segunda son inconstitucionales y nulos por invadir la competencia exclusiva que el art. 149.1.8 CE atribuye al Estado en materia de ordenación de los registros.