La Comisión no ha demostrado en ese asunto que la modificación de las condiciones de amortización de una aportación de capital implicaba una ventaja que un inversor privado situado en la misma posición no habría concedido

ING Groep NV (ING), que tiene su domicilio social en Amsterdam (Países Bajos), ofrece servicios bancarios, de seguros y de gestión de activos a más de 85 millones de clientes en más de 40 países. Con unos 125.000 empleados y un balance consolidado de 1,332 billones de euros a finales de 2008, es uno de los establecimientos financieros más importantes del mundo.

Ayudas concedidas a ING para poner remedio a una grave perturbación en la economía neerlandesa

En el contexto de la crisis financiera del otoño de 2008, marcada por la quiebra del banco Lehman Brothers el 15 de septiembre de 2008, varios Estados miembros decidieron tomar medidas para preservar la estabilidad y el buen funcionamiento de los mercados financieros en la Unión Europea.

En los Países Bajos la crisis financiera provocó varias intervenciones del Estado neerlandés, entre las cuales una ayuda al grupo Fortis, cuya parte neerlandesa, incluido el banco ABN Amro, fue nacionalizada el 3 de octubre de 2008, y medidas de recapitalización relacionadas con Aegon y SNS Reaal el 28 de octubre y el 11 de noviembre de 2008.

Por su parte, ING, una institución considerada fundamentalmente sana a lo largo de toda la crisis, fue objeto de tres medidas de ayuda de Estado para mantener la continuidad del sistema de pagos y del mercado interbancario en los Países Bajos.

La primera medida de ayuda consistía en un aumento de capital realizado el 11 de noviembre de 2008, mediante la emisión de títulos híbridos que no atribuían derecho de voto ni derecho a dividendos, íntegramente suscritos por los Países Bajos. Esa operación permitió a ING aumentar su capital de base de clase 1 en 10.000 millones de euros, pasando de 6,5 % a 8 % tras el aumento de capital.

Según las condiciones de amortización inicialmente pactadas, a iniciativa de ING, los títulos debían recomprarse a 15 euros por título (lo que representaba una prima de amortización del 50 % sobre el precio de emisión de 10 euros), o bien convertirse en acciones ordinarias a los tres años, con la base de un título por una acción. Si ING elegía la opción de conversión, el Estado neerlandés tenía no obstante la facultad de obtener de ING la recompra de los títulos a 10 euros por título más los intereses devengados. Sólo debía pagarse al Estado un cupón por los títulos si ING pagaba un dividendo por las acciones ordinarias.

Esas condiciones de amortización se modificaron después para una parte de la aportación de capital. Las nuevas condiciones, que el Estado neerlandés comunicó a la Comisión, permitían a ING recomprar la mitad de los títulos al precio de emisión de 10 euros por título, más los intereses devengados correspondientes al cupón del 8,5 % anual, y una prima por amortización anticipada si la cotización de la acción de ING fuera superior a 10 euros. Esa operación garantizaba al Estado neerlandés una tasa interna de rentabilidad mínima del 15 %.

La segunda medida de ayuda consistía en un intercambio de flujos de tesorería relacionados con activos depreciados de una cartera de títulos asociados a créditos hipotecarios de vivienda concedidos en los Estados Unidos cuyo valor había bajado considerablemente, en tanto que la tercera medida de ayuda consistía en garantías de obligaciones asumidas por ING, concedidas por el Estado neerlandés, cuantificadas en más de 12.000 millones de euros.

Examen por la Comisión

Al término de varios procedimientos administrativos, la Comisión se pronunció en su Decisión de 18 de noviembre de 2009 sobre la compatibilidad de las medidas de ayuda antes mencionadas con el mercado interior.

En esa Decisión, la Comisión calificó el aumento de capital de ING suscrito por el Estado neerlandés como ayuda y consideró que conllevaba una medida de «ayuda adicional de cerca de 2.000 millones de euros» a raíz de la modificación de las condiciones de amortización de esa ayuda.

Como conclusión de su análisis, la Comisión indicó en el primer párrafo del artículo 2 de la Decisión impugnada que «la ayuda de reestructuración concedida por los Países Bajos a ING constituye ayuda estatal a tenor del artículo 87 [CE], apartado 1» y en el segundo párrafo que «la ayuda es compatible con el mercado común, supeditada a los compromisos expuestos en el anexo II».

Los Países Bajos e ING, a la que ha apoyado DNB (el Banco central de los Países Bajos), han impugnado esa Decisión de 18 de noviembre de 2009 ante el Tribunal General, en especial en cuanto la Comisión había considerado que las medidas de ayuda conllevaban una ayuda adicional de 2.000 millones de euros.

Apreciación por el Tribunal General

Según el Tribunal General, la Comisión no podía limitarse a apreciar que la modificación de las condiciones de amortización de la aportación de capital constituía ipso facto una ayuda de Estado sin examinar previamente la cuestión de si la modificación realizada confería a ING una ventaja que un inversor privado situado en la misma posición que el Estado neerlandés no habría aceptado, examen que presuponía en particular comparar las condiciones de amortización iniciales con las modificadas.

El Tribunal General señala que no se deduce de la Decisión de 18 de noviembre de 2009 que la Comisión hubiera efectuado esa comparación. La Comisión se limitó a indicar que la modificación de las condiciones de amortización daba lugar a una pérdida de ingresos para el Estado neerlandés, sin tener en cuenta que las condiciones iniciales no preveían una obligación sino sólo la facultad de que ING recomprara los títulos suscritos por el Estado neerlandés en el plazo de tres años previsto al efecto. Además, en noviembre de 2008, la Comisión había considerado que, «como reflejo del mercado en crisis», el rendimiento esperado por el mercado para títulos de la naturaleza de los emitidos con ocasión de la aportación de capital era de «15 % o más». La Comisión consideraba ese rendimiento demasiado alto y en esa fase se contentaba con un rendimiento de «más del 10 %». De ello resulta que la Comisión estimó que inversores privados podían estar interesados por dichos títulos. El Tribunal General considera por tanto que no podía excluirse que tales inversores hubieran podido seguir interesados por ese rendimiento en noviembre de 2009, en un momento en el que la crisis financiera se percibía con menor fuerza y en el que cabe pensar que el rendimiento esperado por el mercado habría podido ser menor.

En ese contexto, la Comisión no examinó por qué razón un rendimiento comprendido entre el 15 % y el 22 %, atribuido al Estado neerlandés a raíz de la modificación de las condiciones de amortización, no correspondía a lo que podía esperar razonablemente un inversor privado ante una situación similar, es decir un titular de valores de la misma naturaleza que los emitidos con ocasión de la aportación de capital que pudieran ser amortizados por el emisor. El Tribunal General estima que la Comisión no podía adoptar su Decisión sin tener en cuenta tales datos y examinar su incidencia en su apreciación de la ayuda.

El Tribunal General anula por tanto la Decisión de la Comisión, en cuanto ésta se apoya en la apreciación de que la modificación de las condiciones de amortización de la aportación de capital constituye una ayuda adicional de cerca de 2.000 millones de euros, y en cuanto la misma aprecia, como consecuencia, la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior, y en especial la importancia de las medidas compensadoras, en relación con tal ayuda.

A la vista de esa conclusión, no ha lugar a que el Tribunal General examine las alegaciones presentadas por ING y por la Comisión acerca de los compromisos especificados en el anexo II de la Decisión de 18 de noviembre de 2008, dado que esos compromisos presuponen que la ayuda de reestructuración mencionada en el artículo 2 de la Decisión impugnada haya sido correctamente calificada, lo que no sucede en el presente asunto.

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