El Pleno del Tribunal Constitucional ha estimado parcialmente el recurso de amparo de Magdalena Álvarez Arza contra las sentencias de la Audiencia Provincial de Sevilla y Sala Penal del Tribunal Supremo que la condenaron por un delito continuado de prevaricación, por haber participado en la elaboración y aprobación de los anteproyectos y proyectos de las leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para los ejercicios 2002, 2003 y 2004, y por la realización de diversas modificaciones presupuestarias.
La sentencia, de la que ha sido ponente la Vicepresidenta, Inmaculada Montalbán Huertas, considera que los órganos judiciales han realizado una interpretación y aplicación imprevisible del delito de prevaricación, prohibida por el derecho a la legalidad penal garantizado en el art. 25.1 CE. El art. 404 del Código Penal tipifica como delito que las autoridades o funcionarios públicos, a sabiendas de su injusticia, dicten resoluciones arbitrariasen un asunto administrativo.
Según las sentencias impugnadas, dichos anteproyectos y proyectos de ley eran ilegales porque infringían la normativa presupuestaria en vigor en aquel momento. En particular, porque incorporaba el uso de transferencias de financiación para el pago de ayudas sociolaborales, mediante la creación del programa 3.1 L en las leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma, desplazando la aplicación de la normativa de subvenciones. Asimismo, las resoluciones impugnadas consideran que las modificaciones presupuestarias para el pago de las ayudas sociolaborales se adoptaron también infringiendo la normativa presupuestaria.
No hay prevaricación
La recurrente expuso en la demanda de amparo que la elaboración de anteproyectos y su aprobación como proyectos de ley no son constitutivas del delito de prevaricación porque no pueden considerarse resoluciones recaídas en un asunto administrativo.
Tampoco los anteproyectos y proyectos de ley pueden ser calificados como arbitrarios, pues tal circunstancia exige que incurran en ilegalidad. Esta clase de actos, al ser meras propuestas y no actos definitivos, no pueden ser objeto de control por los jueces y tribunales. Los mismos argumentos invoca en relación con las modificaciones presupuestarias.
El Tribunal, de acuerdo con lo sostenido por el Fiscal, ha estimado que la elaboración de los anteproyectos de ley y su aprobación como proyectos de ley no puede ser constitutiva del delito de prevaricación. Este tipo de actuaciones, ni son resoluciones ni han recaído en un asunto administrativo, al tratarse de actos dictados por el Poder ejecutivo en el ejercicio de su función de gobierno que le atribuye el Estatuto de Autonomía de Andalucía. Además, y según han venido entendiendo tanto el Tribunal Constitucional como la Sala de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Supremo, al tratarse de meras propuestas que no tienen másalcance que, en su caso, ser objeto de deliberación en el Parlamento, no pueden ser sometidas a control judicial. La jurisdicción penal no puede separarse de este criterio y dotar de trascendencia penal a estos actos.
La sentencia aprobada por el Pleno afirma que “si los proyectos tuvieran que respetar el contenido de las normas nunca podrían llevarse a cabo las modificaciones de las leyes existentes, pues los cambios normativos tienen como objeto establecer una legislación diferente de la que se encuentra en vigor. El proyecto cuyo contenido contraviene la normativa existente mientras que es proyecto no puede someterse a un juicio de legalidad -en ese momento es un acto inexistente para el Derecho- y, una vez que se ha aprobado, al haberse convertido en ley, el único juicio que cabe es el de constitucionalidad.”
Las sentencias de la Audiencia Provincial de Sevilla y del Tribunal Supremo, en la medida en que atribuyen la aprobación del nuevo sistema de presupuestación para el pago de las ayudas laborales a lo dispuesto en los anteproyectos y proyectos de ley de presupuestos, desconocen la centralidad del Parlamento de Andalucía en el entramado institucional establecido en el Estatuto de Autonomía. Fue el Parlamento de Andalucía el que, a iniciativa del Gobierno de dicha Comunidad Autónoma, aprobó el nuevo sistema de presupuestación de las ayudas sociolaborales a través de las leyes de presupuestos. La aprobación de anteproyectos y proyectos de ley no puede considerarse un acto con eficacia jurídica ad extra, desvinculada de su posterior aprobación parlamentaria. Según la sentencia “la modificación de la normativa presupuestaria por este cauce nunca puede ser delito ni tampoco puede serlo la elaboración del texto articulado por quienes tienen la iniciativa legislativa”.
Según la sentencia aprobada por el Tribunal, los órganos judiciales no pueden interferir en las relaciones institucionales entre el Parlamento y el Poder Ejecutivo so pena de infringir el principio de separación de poderes.
El Tribunal analiza a continuación las distintas modificaciones presupuestarias en las que participó la recurrente concluyendo que no resulta imprevisible ni contrario al derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) la condena por las realizadas los años 2000 y 2001, dado que se adoptaron con infracción de la normativa presupuestaria entonces vigente. Sin embargo, sí se considera contraria al derecho a la legalidad penal la condena de la recurrente por haber participado en la aprobación de las modificaciones presupuestarias realizadas en el ejercicio 2002 al amparo del nuevo sistema de presupuestación aprobado por el Parlamento de Andalucía a través de la ley de presupuestos.
En consecuencia, el Pleno estima parcialmente el recurso de amparo de Magdalena Álvarez y devuelve las actuaciones a la Audiencia Provincial de Sevilla para que dicte un nuevo fallo que excluya los hechos relacionados con la aprobación de los anteproyectos y proyectos de ley de Presupuestos y de modificaciones presupuestarias amparadas por dicha ley en los años 2002, 2003 y 2004.
Contra la sentencia formula voto particular el magistrado César Tolosa Tribiño, al que se adhieren los magistrados Ricardo Enríquez Sancho y Enrique Arnaldo Alcubilla y la magistrada Concepción Espejel Jorquera, reservándose a su vez estos últimos la emisión de un voto particular propio, al entender que el recurso de amparo debió ser desestimado porque la condena de Magdalena Álvarez Arza no vulneró su derecho a la legalidad penal.
Considera que la sentencia ha devastado los límites de la jurisdicción constitucional, al irrumpir en el ámbito reservado a la jurisdicción ordinaria y suplantar la función del Tribunal Supremo como máximo intérprete de la ley (arts. 117.3 y 123.1 CE).
Afirma que la sentencia, al anular las sentencias dictadas en el asunto de corrupción más importante de la historia reciente de España y rectificar por primera vez desde que el Tribunal Constitucional entró en funcionamiento al Tribunal Supremo en la interpretación de un elemento recogido en la descripción objetiva de la conducta delictiva, ocasiona un daño institucional difícilmente reparable.
Muestra su inquietud y preocupación porque en un procedimiento penal de tanta relevancia perezca uno de los principios vertebradores del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal: su “unidad de actuación” (art. 2.1 EOMF) pues el Ministerio Fiscal ante el Tribunal Constitucional refuta como contraria al principio de legalidad penal (art. 25.1 CE) una condena impuesta y confirmada a instancia del propio Ministerio Fiscal.
Expone su desconcierto porque en los extensos antecedentes no se dedique una sola línea a recoger la impecable argumentación desarrollada en la sentencia del Tribunal Supremopor la que a lo largo de noventa páginas considera que los hechos constituyen un delito continuado de prevaricación.
Afirma que la sentencia consagra un inexistente principio de irresponsabilidad de los miembros del Gobierno, ajeno a la Constitución. Sitúa a los miembros del Gobierno por encima de la ley y con ello derrumba los propios fundamentos del Estado de Derecho e incumple los compromisos internacionales adquiridos en la lucha contra la corrupción, así como las exigencias del art. 325 TJUE al generar un riesgo sistémico de impunidad.
Entiende que la sentencia de la mayoría incurre en una argumentación ilógica y extravagante, al confundir una consejera con el Gobierno, al apelar a las funciones del Gobierno para exonerar de responsabilidad penal a sus miembros por los delitos cometidos y al reconocer a los miembros de gobierno impunidad contra lo dispuesto en la Constitución.
Finalmente indica que la sentencia debilita los fundamentos del Estado de Derecho, introduce causas de irresponsabilidad no previstas en la Ley, incurre en un exceso de jurisdicción que socaba la posición institucional que la Constitución reconoce al Tribunal Supremo, debilita la persecución eficaz de los delitos de corrupción institucionalizada cometidos por el Gobierno o sus miembros y, finalmente, supone un incumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por España frente a la corrupción.
