La Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, fue publicada por el BOE del 4 de diciembre y entró en vigor al día siguiente. Por su interés, a continuación recojemos sus aspectos más relevantes, según un análisis del catedrático de Derecho Administrativo y abogado Santiago González-Varas Ibáñéz.
Previamente conviene destacar que esta ley desarrolla y actualiza, sobre los pilares que constituyen la esencia de estos espacios, el modelo existente basado en su configuración en la Red de Parques Nacionales, entendida como el sistema integrado por aquellos espacios declarados parques nacionales, su marco normativo básico y el sistema de relaciones necesario para su funcionamiento. Para ello, supera la desconexión entre parques y Red y contempla, de una manera acorde con su importancia, conceptos territoriales, residentes locales y titulares de derechos con la visión económica necesaria y esencial para conseguir la integración y aceptación de los Parques Nacionales en su territorio.
De esta manera, el modelo de gestión por las comunidades autónomas y de coordinación en Red de la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales, a la que sustituye sin modificar su esencia y de la cual toma parte del articulado, se actualiza y refuerza, adaptándolo a lo que la sociedad exige a esta figura: los parques nacionales deben suponer hoy, además de un modelo de conservación de la naturaleza, un ejemplo de gestión más
participativa y más abierta a la sociedad y de aplicación de los principios de colaboración, coordinación y cooperación al configurarse éstos como escenarios complejos en donde los diferentes actores, desde el respeto a su competencia y singularidades, se organizan para asegurar la preservación de sus valores.
Su entrada en vigor tuvo lugar el 5 de diciembre de 2014, al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del
Estado.
Las 10 claves de Ley:
1. Reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas
En la normativa de los últimos años (desde 1997) vienen destacando dos claves principales, sin perjuicio de otras posibles:
1. En especial, el tema del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
2. Asimismo, los usos posibles, es decir, el régimen de protección de los parques.
Aunque lo primero aporta poco, en lo material, al desarrollo jurídico de los Parques Nacionales, ocupa el lugar protagonista en la normativa y jurisprudencia de los últimos años.
2. Límites a la intervención del Estado en la gestión de los parques nacionales
En este contexto, la Ley 30/2014 se sitúa desde luego dentro de este debate competencial. Para entender esta Ley 30/2014 hay que conocer la sensibilidad que siempre mostró el Estado hacia este tema de los Parques Nacionales, que vino regulando desde 1916, pese a que queda desapoderado más recientemente.
En este sentido, para entender esta Ley 30/2014, es preciso tener en cuenta la STC 194/2007, que echó abajo el modelo de cogestión o gestión compartida entre Estado y CCAA, indicando al Estado que debía ceñir su intervención, en tal plano de gestión, a situaciones de excepcionalidad o singularidad, sin que por la vía de la coordinación pueda el Estado mantener protagonismo alguno en el plano de la gestión de los Parques Nacionales.
Y, en cuanto a sus potestades legislativas, ya desde la STC 102/1995 se viene entendiendo que la declaración de los Parques Nacionales podía corresponder al Estado (es el reducto un tanto simbólico que le quedó a partir de entonces) pero con participación adecuada de las CCAA en el
correspondiente procedimiento, integrando su voluntad.
Por otro lado, téngase en cuenta que las claves en concreto de esta Ley se expresan en gran medida en Dictamen 1367/2013 del Consejo de Estado.
Por su parte, los grupos ecologistas han venido manifestando su deseo de que el Estado ejerza mayor presencia en la gestión de los Parques Nacionales.
Y, como técnica legislativa, esta Ley 30/2014 opta en gran medida por reproducir párrafos de la ley precedente 5/2007, obviamente añadiendo o reformando o modificando regulaciones.
3. Actividades incompatibles: Pesca deportiva y caza
En el artículo 7.3 se expresan las actividades incompatibles: pesca deportiva y recreativa, caza deportiva y comercial, tala con fines comerciales, aprovechamientos hidroeléctricos, vías de comunicación, redes energéticas y otras infraestructuras, explotaciones mineras, sobrevuelo a
menos de 3.000 metros de altura.
Ahora bien, esta regulación ha de relacionarse con la Disposición adicional séptima (“adaptación de los Parques Nacionales existentes a la presente Ley”) estableciendo un plazo de seis años para que las administraciones públicas adopten las medidas precisas para adecuar la situación de los
Parques Nacionales ya declarados a la entrada en vigor de esta Ley “a las determinaciones contenidas en los artículos 6 y 7 de la misma”.
Es ésta una regulación que ha llamado la atención de ciertos medios, criticándose que se permitan esas actividades hasta el 2021, por ejemplo la caza deportiva y comercial.
La respuesta del legislador a las críticas a esta regulación se quiere dar en la posibilidad de ir celebrando “acuerdos voluntarios” con los propietarios de fincas privadas para que no se puedan practicar esos usos. Dicha disposición adicional séptima los regula.
Por otro lado, el Preámbulo afirma que la Ley reconoce, a los titulares de derechos en los Parques Nacionales, capacidad para desarrollar actividades económicas o comerciales en especial las relacionadas con el uso público o el turismo rural, añadiendo que la Ley protege aquellos usos y actividades tradicionales practicadas de forma histórica por los propietarios, usuarios y residentes locales, en los Parques Nacionales que hayan sido reconocidos como compatibles o necesarios para la gestión.
4. En los parques nacionales no puede existir suelo susceptible de transformación urbanísitca ni suelo urbanizado
Otra clave se refiere a que no puede existir suelo susceptible de transformación urbanística ni suelo urbanizado en la superficie propuesta para incluirse en un Parque Nacional (artículo 6.2). Lo que se completa con el artículo 7.6 cuando se prevé que “el suelo objeto de la declaración de Parque
Nacional no podrá ser susceptible de urbanización ni edificación, sin perjuicio de lo que determine el Plan Rector de Uso y Gestión en cuanto a las instalaciones precisas para garantizar su gestión y contribuir al mejor cumplimiento de los objetivos del Parque Nacional”.
Ahora bien, nuevamente, esta regulación ha de entenderse junto a la Disposición Adicional Séptima cuando establece que “en los Parques Nacionales de Picos de Europa y Monfragüe que mantienen núcleos urbanos en su interior no será de aplicación lo dispuesto en los artículos 6.2 y 7.6. En estos
núcleos, los planes y normas urbanísticas se someterán a lo dispuesto en las leyes declarativas de los Parques Nacionales en los que estuviesen incluidos”.
Lo que ha provocado, asimismo, algunas posibles críticas por algunos sectores de opinión. En definitiva, el viejo problema de la tensión entre la economía y la protección.
5. Proceso de declaración de parque nacional
Otra clave se refiere al “procedimiento de declaración de los Parques Nacionales” (artículo 8 de la ley). Al igual que la Ley anterior 5/2007, la declaración de los Parques Nacionales se hace por ley de las cortes generales y se identifica una concurrencia de voluntades de Estado y CCAA. Una
novedad radica en que la iniciativa ha de ser necesariamente conjunta (“la iniciativa se formalizará mediante la aprobación inicial de una propuesta conjunta por el Consejo de Ministros y por el órgano correspondiente de las CCAA”).
Por otro lado, se insiste más en la vía de informes de los departamentos ministeriales y de las administraciones autonómicas afectadas. Y ya no se exige la previa intervención de la Asamblea Legislativa de las CCAA, sino que una vez evacuados los informes y formuladas las alegaciones el
Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente elabora una nueva propuesta que somete a consideración del Consejo de Ministros y de los órganos correspondientes de las CCAA.
6. Declaración de estado de emergencia por catástrofe medioambiental
El artículo 13 de la Ley 30/2014 regula la “declaración de emergencia en caso de catástrofe medioambiental”, atribuyendo al Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente tal declaración, bien por propia iniciativa o de las CCAA, y en cualquiera de los casos con comunicación al Consejo de la Red Parques Nacionales. Esta declaración de emergencia supone la obligación de las autoridades competentes de movilizar medios humanos y materiales que se encuentren bajo su dependencia. Se trata de una disposición criticada en algunos medios. Su antecedente es el artículo 7 bis introducido, en la Ley precedente 5/2007, por el número uno de la disposición final primera de la Ley 7/2013, de 25 de junio, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama.
No ha trascurrido mucho tiempo desde esta regulación de junio de 2013, pero la Ley 30/2014 se ha visto en la necesidad (siguiendo la recomendación del Consejo de Estado) de precisar el concepto de emergencia o la atribución de la competencia al Ministro (sustituyendo la referencia al presidente del organismo autónomo Parques Nacionales).
7. La gestión y organización de los parques nacionales corresponde a las Comunidades Autónomas en los que se encuentren situados
La gestión, por tanto, corresponde directamente a las CCAA (artículo 21). No obstante, el artículo 22 prevé la “intervención en caso de conservación desfavorable” cuando, de acuerdo con la información disponible, la Administración General del Estado tuviere datos fundados de que el Parque Nacional se encuentra en un estado de conservación desfavorable y los mecanismos de coordinación no resultaren eficaces para garantizar su conservación. Entonces, aquélla podrá, con carácter excepcional y con el fin de evitar daños irreparables en los sistemas naturales que
motivaron la declaración del Parque Nacional, adoptar, de modo concreto, singular y puntual, previa audiencia de la comunidad autónoma o de las comunidades autónomas afectadas, aquellas medidas y acciones indispensables para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la presente ley y la adecuada conservación del Parque Nacional.
Siguiendo al Consejo de Estado se añade que la “intervención de la Administración General del Estado tendrá lugar, previo requerimiento formal a la comunidad autónoma o a las comunidades autónomas correspondientes para que, en el plazo de 6 meses, adopten las medidas y acciones a las
que se refiere el párrafo anterior”.
Sin perjuicio de su posible utilidad, este artículo viene a ser un triste intento desesperado de mantener por parte del Estado algún protagonismo en los Parques Nacionales.
8. Comisiones de coordinación de los parques nacionales supraautonómicos
Un tema significativo se regula en el nuevo artículo 26 “Las Comisiones de Coordinación” en cada uno de los Parques Nacionales supraautonómicos. Es “significativo” en el sentido de que expresa igualmente cómo al Estado se le ha impedido la gestión de los Parques Nacionales. Por eso,
tales comisiones se refieren no en puridad a la gestión sino a la coordinación.
Son comisiones, por tanto, diferentes de las comisiones mixtas de gestión de 1997 y declaradas inconstitucionales por la STC de 2004. Se prevé en el precepto que “se constituirá una Comisión de Coordinación al objeto de integrar la actividad de gestión de cada una de las comunidades autónomas del modo que resulte más adecuado. La Administración General del Estado, en el marco de esta Comisión, coordinará las actuaciones y decisiones al objeto de asegurar la responsabilidad compartida de las administraciones implicadas y la coherencia del conjunto, actuaciones y decisiones que serán adoptadas por la administración competente, sin que pueda ser asumida la gestión del parque ni para supuestos concretos ni con carácter general por la Comisión de Coordinación”.
9. Gestión de la red de parques nacionales
Asimismo, el Estado queda como el coordinador de la Red de Parques Nacionales con la finalidad de asegurar un marco adecuado para la conservación de los sistemas naturales más representativos, colaborar en el cumplimiento de los objetivos de los parques y alcanzar sinergias en
las acciones promovidas en la Red por las diferentes administraciones públicas (Título III de la Ley, artículos 14 y siguientes; y artículo 23).
10. Otros aspectos de interés
Finalmente, destaquemos, sin perjuicio de otras, una serie de regulaciones de interés:
- Los instrumentos de planificación son el Plan Director de la Red de Parques Nacionales (artículo 19) y los Planes Rectores de Uso y Gestión (artículo 20).
- Es preciso mencionar, asimismo, los Patronatos (artículo 24): “para velar por el cumplimiento de las normas establecidas en interés de los Parques Nacionales y como órgano de participación de la sociedad en los mismos, se constituirá, de forma independiente a cualquier otro órgano de participación que pudiera existir, un Patronato para cada uno de ellos, en el que estarán representadas las administraciones públicas implicadas, incluyendo los entes locales afectados, los agentes sociales de la zona, los agentes que desarrollen actividades económicas en el seno del
Parque Nacional, los propietarios públicos y privados de terrenos incluidos en el parque y aquellas instituciones, asociaciones y organizaciones relacionadas con el parque o cuyos fines concuerden con los objetivos de la presente ley. El número de los representantes designados por la Administración General del Estado y por las comunidades autónomas será paritario”.
- En cuanto a los principios de la Ley, “las administraciones públicas, para garantizar la aplicación de esta ley, ajustarán sus actuaciones a los principios de información mutua, cooperación y colaboración” (artículo 29).
- Asimismo, “en cada Parque Nacional, las leyes declarativas contemplarán el establecimiento de la correspondiente área de influencia socioeconómica en la que las administraciones públicas llevarán a cabo políticas activas para su desarrollo” (artículo 31).
- Y en el artículo 7.5 se prevén posibles indemnizaciones por cualquier privación en los bienes y derechos patrimoniales, amoldando la Ley al régimen jurídico general en la materia siguiendo al Consejo de Estado.
- Además, en varios preceptos se contemplan “ayudas” para la consecución de los logros normativos propuestos.
- Un problema que se plantea en la pura práctica, interesante, es cuando la Administración no cumple todas estas obligaciones que se autoimpone a veces en esta normativa, pudiéndose debatir una posible aplicación, con las debidas reservas, de la exceptio non adimpleti contractus.
