En el presente artículo se aborda una cuestión que muchos ciudadanos se habrán preguntado: si nuestros representantes públicos están sometidos o no a un régimen disciplinario con independencia de la vía judicial, analizando el mismo, sus consecuencias, sus debilidades y proponiendo aspectos de mejora recogidos jurisprudencialmente.
Sumario:
2.1. De la suspensión de la condición de diputado
2.2. De la pérdida de la condición de diputado
3.1. Con respecto a la suspensión de derechos
3.2. Con respecto a la pérdida de la condición de diputado
4. Consideraciones sobre el régimen disciplinario del Parlamento de Extremadura
5. Necesidad de un procedimiento sancionador con mayores garantías
1. Introducción
En nuestro ordenamiento jurídico, y más concretamente en el ámbito administrativo y laboral, existen regímenes sancionadores previstos en las normas correspondientes o acordados por las partes, bien de forma individual o colectiva, que vienen a prever las consecuencias que se derivan de la incorrecta prestación de servicios por la parte obligada a ello.
En el tiempo actual, son muchos los ciudadanos que se preguntan si sus representantes en las cámaras autonómicas o estatales están sometidos al igual que ellos mismos en sus puestos de trabajo a un régimen disciplinario o, por el contrario, cualquier actuación goza de absoluta impunidad.
2. Análisis normativo
El Reglamento del Parlamento de Extremadura recoge una serie de circunstancias que en función de la gravedad que el legislador le ha otorgado tienen como consecuencia la suspensión o pérdida de la condición de diputado, o la privación de alguno de sus derechos.
Así, los arts. 16, 29, 151 y 152 recogen aquellos actos o conductas que podrían dar lugar a la suspensión de la condición de diputado, mientras que los arts. 17 y también el 152 (si se aprecia la máxima gravedad) están dedicados a aquellos actos que impiden a un diputado seguir ejerciendo sus funciones de forma definitiva, bien por circunstancias voluntarias, biológicas, judiciales o por duración del mandato legal.
2.1. De la suspensión de la condición de diputado
“Artículo 16. Suspensión de los derechos y deberes.
1. La Mesa de la Asamblea declarará la suspensión de los derechos y deberes de los diputados en los casos siguientes:
1.º. Celebradas tres sesiones plenarias sin que el diputado adquiera la condición plena por el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 15.1.4º, la Mesa declarará la suspensión de los derechos, deberes y prerrogativas hasta que dicha adquisición se produzca. La Mesa, no obstante, de forma excepcional, podrá apreciar causa de fuerza mayor, debidamente acreditada, y otorgar un nuevo plazo.
2.º. Cuando el diputado se halle en situación de prisión provisional, consecuencia de un auto de procesamiento o acto procesal de naturaleza análoga y mientras dure ésta.
3.º. Cuando la ejecución de una sentencia judicial firme implique la imposibilidad de cumplir los deberes y las funciones parlamentarias.”
“Artículo 148. Supuestos de privación de derechos.
1. El diputado, tras ser oído, podrá ser privado de alguno o de todos los derechos que le concede el presente Reglamento, en los siguientes supuestos:
a) Cuando a juicio de la Mesa de forma reiterada dejase de asistir voluntariamente a las sesiones del Pleno o de las Comisiones.
b) Cuando quebrante el deber de secreto establecido en este Reglamento.
c) Cuando abuse de sus derechos en desprestigio de la Cámara.
d) Cuando el diputado, en el ejercicio de sus funciones, atentase gravemente contra la dignidad de la institución.
e) Cuando incumpla los deberes impuestos en el artículo 34 de este Reglamento.”
“Artículo 149. Suspensión temporal de la condición de diputado.
1. La suspensión temporal de la condición de diputado podrá acordarse por el Pleno de la Cámara, por razón de disciplina parlamentaria, en los siguientes supuestos:
a) Cuando impuesta y cumplida la sanción prevista en el artículo anterior el diputado persistiese en su actitud.
b) Cuando el diputado portase armas dentro del recinto parlamentario.
c) Cuando el diputado, tras haber sido expulsado del salón de sesiones, se negase a abandonarlo.
d) Cuando el diputado invocase o hiciera uso de su condición de parlamentario para el ejercicio de cualquier actividad mercantil, industrial o profesional."
2.2. De la pérdida de la condición de diputado
“Artículo 17. Pérdida de la condición de diputado.
El diputado perderá su condición por alguna de las siguientes causas:
1.º. Por decisión judicial firme que anule la elección o proclamación del diputado.
2.º. Por fallecimiento o incapacidad, declarada ésta por decisión judicial firme.
3.º. Por extinción de su mandato, al finalizar la legislatura, cualquiera que sea su duración. No obstante, los miembros de la Diputación Permanente, titulares y suplentes, mantendrán su condición hasta que se constituya la nueva Cámara, incluyendo los derechos económicos.
4.º. Por renuncia del diputado, presentada personalmente ante la Mesa de la Asamblea. Sólo se admitirá la renuncia por escrito cuando se acredite ante la Mesa la imposibilidad del diputado para presentarla personalmente y hubiese prueba fehaciente de la veracidad de la fecha y firma.
5.º. Cuando una sentencia judicial firme lo inhabilite por un período igual o superior al tiempo que reste para la extinción de su mandato parlamentario.
6.º. Por perder la vecindad administrativa en Extremadura o carecer de ella.
7.º. Al aceptar un cargo incompatible, en los términos del artículo 15.3 del presente Reglamento.
8.º. Por las causas que establezca la Ley Electoral”.
“Artículo 148. Supuestos de privación de derechos.
1. El diputado, tras ser oído, podrá ser privado de alguno o de todos los derechos que le concede el presente Reglamento, en los siguientes supuestos:
a) Cuando a juicio de la Mesa de forma reiterada dejase de asistir voluntariamente a las sesiones del Pleno o de las Comisiones.
b) Cuando quebrante el deber de secreto establecido en este Reglamento.
c) Cuando abuse de sus derechos en desprestigio de la Cámara.
d) Cuando el diputado, en el ejercicio de sus funciones, atentase gravemente contra la dignidad de la institución.
e) Cuando incumpla los deberes impuestos en el artículo 34 de este Reglamento.”
3. Procedimiento sancionador
3.1. Con respecto a la suspensión de derechos
El art. 16.1 del Reglamento de la Cámara establece que en los casos allí numerados la competencia para declarar la suspensión de derechos y deberes de un diputado la ostenta la Mesa de la Cámara, sin necesidad de intervención de otras instancias.
Por su parte, el segundo apartado del mismo artículo prevé el pronunciamiento del Pleno de la Cámara, a propuesta de la Mesa, para “acordar la suspensión de la condición de diputado en los supuestos y por el procedimiento establecido en los arts. 148 y 149 del presente Reglamento”, eliminando la alusión expresa al mismo pronunciamiento sobre la privación de los derechos de los diputados, como sí se preveía hasta la última reforma de 19 de marzo de 2015. No obstante, como ahora veremos, encontramos la posibilidad de tal pronunciamiento y para tal fin más adelante.
Con respecto a la mayoría necesaria para ello, al no especificarse nada concreto, es la que opera genéricamente, esto es, una mayoría simple del Pleno de la Cámara.
No obstante, previo al pronunciamiento del Pleno es necesario instruir adecuadamente la causa. Así, el art. 148.2 relativo a privación de derechos, donde encontramos la posibilidad de pronunciamiento del Pleno sobre tal cuestión, estipula:
“2. Las propuestas formuladas por la Mesa de la Cámara, en los supuestos del apartado anterior, y tras informe motivado de la Comisión del Estatuto de los Diputados, se someterán a la consideración y decisión del Pleno en sesión no pública. En el debate, cada grupo parlamentario podrá intervenir por el tiempo que se establezca en Junta de Portavoces, y el Pleno de la Cámara resolverá sin más trámites.”
Por otro lado, el art. 149.2 relativo a suspensión temporal de la condición de diputado preceptúa:
“2. Las propuestas, formuladas por la Mesa de la Cámara, previo informe de la Comisión del Estatuto de los Diputados, se someterán a la consideración y aprobación del Pleno en sesión no pública. En el debate cada grupo parlamentario podrá intervenir por el tiempo que se establezca en Junta de Portavoces, y el Pleno de la Cámara resolverá sin más trámites.
3. Si a juicio de la Mesa, la causa de la sanción pudiera ser constitutiva de delito, la Presidencia dará cuenta al órgano judicial competente.”
Es decir, para suspender la condición de diputado o privarle de algunos de sus derechos o deberes (exceptuando las causas del art. 16.1) es necesaria una propuesta de la Mesa de la Cámara, previo informe de la Comisión del Estatuto de los Diputados, que se someterá al Pleno de la Cámara.
En las causas de suspensión previstas en el art. 149 también es necesario oír previamente al diputado.
Ahora bien, esa propuesta debe tener su consecuencia en el conocimiento de una serie de hechos que pudieran dar lugar a un pronunciamiento posterior, por lo que cualquiera podría ejercer esa labor de puesta en conocimiento frente a la Mesa de la Asamblea, extremo donde el ciudadano adquiere un importante papel seguramente desconocido.
Posteriormente, debería convocarse a la Comisión del Estatuto de los Diputados para estudiar la situación que afecta al diputado en cuestión, y a partir de ahí lo ya expuesto.
3.2. Con respecto a la pérdida de la condición de diputado
El art. 17 del Reglamento de la Cámara no establece procedimiento alguno para instruir un expediente iniciado por una de las causas allí previstas, por lo que se entiende que el procedimiento previsto en los arts. 148.2 y 149.2 es el que opera si se diesen alguna de estas causas (salvo las biológicas o voluntarias, evidentemente).
Sin embargo, el punto 7º del apartado 1 del art. 17 dice: “7.º. Al aceptar un cargo incompatible, en los términos del artículo 15.3[1] del presente Reglamento”. Y es en este artículo donde se establece que será la propia Comisión del Estatuto de los Diputados –art. 99[2] Reglamento– quien eleve al Pleno su propuesta motivada sobre la situación de incompatibilidad de cada diputado.
Por tanto, es la única causa de privación de derechos de un diputado en la que no interviene la Mesa de la Cámara, y sí una comisión donde las ausencias de diputados están a la orden del día y, por tanto, la alteración voluntaria del juego de las mayorías es más que posible.
4. Consideraciones sobre el régimen disciplinario del Parlamento de Extremadura
El régimen sancionador previsto en el Reglamento de la Cámara (al igual que en la práctica totalidad de los reglamentos de parlamentos regionales) no contiene un sistema casuístico completo o siquiera interrelacionado con otros ámbitos del ordenamiento jurídico y, por tanto, no es un verdadero régimen disciplinario como se conoce en otros ámbitos ya aludidos.
A modo ilustrativo, piénsese en el régimen sancionador de los convenios colectivos de empresa, donde existe una verdadera enumeración de tipos clasificados según la gravedad del hecho cometido. En este ámbito, los procesos judiciales son en innumerables ocasiones consecuencia de la imposición de una sanción por parte del empresario. Es decir, primero opera la sanción en el ámbito privado empresa-trabajador y posteriormente entra en juego la jurisdicción social.
Sin embargo, no es esa la voluntad seguida por el legislador al regular para el propio poder legislativo, para sí mismo, un régimen disciplinario que pudiera dar lugar a interpretaciones políticas (con la consecuente judicialización del Parlamento). En este caso, exceptuando un mínimo que había de preverse (por un lado normas de conducta en el recinto parlamentario como respetar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentaria y ,por otro lado, aquellos casos más extremos como cumplimiento de pena de prisión, inhabilitación, quebranto del deber de secreto, la existencia de incompatibilidades, etc.) no es la Cámara quien normalmente sanciona en origen al diputado, sino que gran parte del régimen disciplinario se despliega como consecuencia de la sanción punitiva previa de los tribunales competentes.
El legislador no ha querido en este caso regular de forma detallada un sistema de causas que, por ejemplo, por semejanza a otros sistemas, dieran lugar a una sanción por parte de la Cámara, sino que ha previsto como condición para tales casos de máxima gravedad la existencia de una sentencia judicial previa.
Por tanto, la primera cuestión a responder es sobre la posibilidad de que el Parlamento ejerza la potestad sancionadora sobre un diputado en base a conductas que, si bien están tipificadas en otros ámbitos del derecho, no se encuentran recogidas en el Reglamento ni son subsumibles en las que sí lo están.
A este respecto, la inexistencia de causas perfectamente tasadas y graduadas, así como la ausencia de límites mínimos y máximos de la sanción a imponer en el Reglamento de la Cámara, pudiera dar lugar a pensar de inicio en la imposibilidad de ejercer la potestad sancionadora sobre ningún diputado por vulneración de la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y sanciones correspondientes.
Así, la STC 129/2006, Sala Primera, de 24 de abril, rec. 7699/2003 prevé en su FJ 4:
“Este Tribunal, aplicando al ámbito parlamentario la doctrina general que sobre el derecho a la legalidad sancionadora ha desarrollado, tiene declarado que <> (STC 136/1989, de 19 de julio, FJ 3, recordada en la STC 301/2005, de 1 de noviembre).
(…)
De la jurisprudencia constitucional deriva que las razones por las que una norma sancionadora puede vulnerar el mandato de taxatividad en relación con la sanción que contiene residen bien en que el límite máximo de la misma queda absolutamente indeterminado en la norma (STC 29/1989, de 6 de febrero) (…); con lo que, de un lado la inexistencia de criterios de graduación de las sanciones en su correspondencia con las infracciones genera tanto la imprevisibilidad de las consecuencias, cuanto su eventual desproporción; de otro, se estaría alterando la ordenación y separación de poderes que nuestra Constitución proclama, y, finalmente, quebrarían los caracteres de abstracción y generalidad inherentes a toda norma impidiendo su aplicación igual a supuestos iguales.”
Sin embargo, el TC, en la misma sentencia, entiende en cuanto a la exigencia del principio de legalidad que:
“En el ámbito de la disciplina parlamentaria ninguna disposición abstracta está en condiciones de aportar una mayor conciliación con las exigencias de predeterminación de las sanciones. La garantía de previsibilidad subjetiva inherente al principio de legalidad deberá ser no obstante satisfecha mediante los usos parlamentarios y la aplicación del precedente. Por consiguiente, no se trata de que en los que atañe al ejercicio de la potestad disciplinaria sobre sus miembros, los Parlamentos no vengan obligados por la garantía de la predeterminación de las infracciones y sanciones. Significa, propiamente, que la determinación de aquellos extremos es tarea que no tiene que verificarse exclusivamente en la abstracción de los preceptos reglamentarios –por cuanto no se puede exigir la predeterminación ex ante de lo que solo ex post es determinable-, sino que al efecto de la satisfacción de dicha garantía se ha de estar a la norma reglamentaria y a la práctica parlamentaria, esto es a la normatividad decantada a partir de los usos y costumbres acreditados en cada Asamblea.”
Es decir, el Tribunal Constitucional viene a respaldar que no es absolutamente imprescindible la existencia previa de tipos tasados en el Reglamento para sancionar una conducta que por cuestión de usos y costumbres de cada parlamento está permitida o censurada.
Por último, en cuanto a la inexistencia de límites temporales mínimos y máximos a imponer en una sanción de suspensión en el ámbito parlamentario, la misma sentencia también deja resuelta la cuestión que de inicio parecía insalvable al no cumplir con las exigencias de predeterminación, pues “la propia naturaleza de la sanción de suspensión de la condición de parlamentario determina que no puede tener una duración superior a la del propio mandato parlamentario, esto es, cuatro años”, por lo que “la máxima duración posible dependerá en cada caso del tiempo de mandato que reste al parlamentario el día en que se formula la sanción; de modo que la suspensión, para ser temporal, de facto no podrá ser superior a dicho tiempo menos un día. (…) Esta circunstancia explica la ausencia de criterios de graduación y de correspondencia entre la gravedad de las infracciones y las sanciones.”
Por tanto, a pesar de las deficiencias que presenta el régimen disciplinario objeto del presente, encontramos respaldo jurisprudencial en el sentido de que la inexistencia de una predeterminación legal, graduación de las causas y duración de las sanciones no da lugar a la imposibilidad de desplegar el régimen disciplinario recogido en los reglamentos de las asambleas legislativas.
Y, por si no fuera suficiente con tal pronunciamiento, la propia sentencia analizada[3] termina con la remota posibilidad de esgrimir inseguridad jurídica por falta de configuración completa del régimen sancionador al imponer a los parlamentarios la obligación de conocer las bases sobre las que han de desarrollarse su trabajo, entendiendo que ello es más que suficiente para conocer el catálogo de conductas susceptibles de reproche.
5. Necesidad de un procedimiento sancionador con mayores garantías
La configuración actual del régimen sancionador, y a pesar de los pronunciamientos judiciales ya aludidos, da lugar a la necesidad de otorgar a los parlamentarios un procedimiento sancionador con mayores garantías a las inicialmente previstas, con el objeto de no incurrir en ninguna causa que dé lugar a responsabilidades penales de quien instruye el expediente.
Así, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Civil y Penal, de 11 de noviembre de 1989, donde se condena por prevaricación al Presidente de la Cámara, que contaba con un sistema parecido al extremeño, expone:
“En cuestión tan importante como es la privación a un diputado de su condición, dejando sin efecto la decisión popular, deben tomarse todas las medidas de asesoramiento e información necesarias para que la decisión no viole el Ordenamiento Jurídico y también facilitar a quien se pueda privar del escaño, la posibilidad de ser oído y utilizar los medios de defensa convenientes, instrumentos garantísticos (…).
La intervención de la Comisión de Estatuto del Diputado y de la Junta de Portavoces, no elimina la negligencia del acusado, no sólo porque su actuación tenía solamente carácter de asesor por decisión del propio Sr. O. (presidente), sino también porque su criterio estaba ya en cierta forma predeterminado, no son personas expertas en Derecho Parlamentario y no tuvieron conocimiento del informe del Sr. Letrado de la Cámara, al menos por escrito, hasta después de haber emitido su parecer.
La valoración a efectos culpabilísticos de la conducta del acusado, sería muy diferente si: a) se hubieran realizado votaciones por el sistema del voto ponderado (…); b) hubiera procedido propuesta de la Comisión de Estatuto antes de la resolución (…); c) se hubiera dado al destituido posibilidad de ejercitar su derecho a la audiencia y defensa; y d) lo que resulta decisivo a efectos de valoración culpabilística, se hubiera interesado el dictamen de especialistas en Derecho Parlamentario, una vez que el acusado desechó el emitido por el Sr. Letrado Secretario General (…).
Estas omisiones e irregularidades configuran una clara actuación negligente (…).”
Por tanto, con el objeto de contar con un auténtico régimen disciplinario sin posibilidad de vicisitudes sobrevenidas sería necesario por un lado, configurar un sistema que cumpliera con el principio de predeterminación legal, graduación de las causas y duración de las sanciones y, por otro lado, diseñar un proceso desde el inicio hasta al fin con trámites que otorguen al diputado posibilidad de audiencia, defensa, contradicción, etc., esto es, diseñar un proceso con mayores garantías que las ahora previstas.
6. Bibliografía
– Reglamento del Parlamento de Extremadura (Versión 19 de marzo de 2015 modificada por reforma de 30 de julio de 2015).
– STC 129/2006, Sala Primera, de 24 de abril, rec. 7699/2003
– Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Civil y Penal, de 11 de noviembre de 1989.
[1] Art. 15.3. En el plazo de un mes desde la constitución de la Cámara, la Comisión del Estatuto de los Diputados, asistida por el Letrado Mayor, analizará la declaración de incompatibilidades, las declaraciones de bienes, intereses y actividades y la declaración del impuesto sobre la renta de las personas físicas y del impuesto del patrimonio, en su caso, para verificar que ningún diputado incurre en situación de incompatibilidad, conforme a lo dispuesto en la normativa vigente. En este sentido, la Mesa de la Cámara, oída la Junta de Portavoces, podrá fijar el régimen de incompatibilidades. De no dictarse esta norma o, para completar dicha regulación, se regirá por las incompatibilidades de los miembros del consejo de gobierno de la Junta de Extremadura y normativa concordante, estatal o autonómica. Dicha Comisión emitirá un informe al respecto, que será remitido a la Mesa de la Cámara. Si de dicho informe se dedujera que algún diputado incurre en causa de incompatibilidad, se le dará un plazo de cinco días para que formule alegaciones. Oído el diputado, si la Mesa estima que la incompatibilidad existe, emitirá acuerdo al respecto y le dará un plazo de ocho días al diputado para que opte entre el cargo incompatible o el escaño. En caso de silencio, se entiende que el diputado opta por el cargo incompatible, renunciando al escaño.
Este procedimiento se llevará a cabo también cuando un diputado adquiera esta condición a lo largo de la legislatura o cuando se produzca una modificación en la declaración formulada a efectos de incompatibilidades por los diputados.
[2] Art. 99. Comisión del Estatuto de los Diputados. 1. La Comisión del Estatuto de los Diputados estará compuesta por un diputado de cada grupo parlamentario. Deberá nombrar un presidente y un secretario. En sus votaciones actuará bajo el principio de la ponderación del voto. 2. La comisión actuará como órgano preparatorio de las resoluciones del Pleno cuando éste, de acuerdo con el Reglamento, deba pronunciarse en asuntos que afecten al Estatuto de los Diputados, salvo en el supuesto de que la propuesta corresponda al presidente o a la Mesa de la Asamblea. Asimismo, conocerá de todos aquellos asuntos que disponga el presente Reglamento y de todas las cuestiones que puedan afectar al régimen jurídico de los diputados, sin perjuicio de las competencias de la Mesa de la Cámara. 3. La comisión elevará al Pleno, debidamente articuladas y motivadas, las propuestas que en su seno se hubiesen formulado.
[3] FJ 6: “(…) un parlamentario no puede alegar su desconocimiento sin que dicho desconocimiento implique paralelamente la infracción de la lex artis parlamentaria, pues el primero de los deberes que configuran la lex artis en el ejercicio de cualquier profesión o cargo reside en procurarse el conocimiento de las reglas básicas conforme a las cuales ha de ejercerse la profesión o cargo.”
