Análisis de la Directiva 2015/1535, cuyo fin último es evitar que los Estados miembros a través del establecimiento de requisitos técnicos puedan establecer limitaciones a la libertad de circulación de productos y servicios que impidan la materialización del mercado interior en el seno de la Unión Europea. Para ello establece un procedimiento de información de obligado cumplimiento que los Estados miembros deben cumplir antes de adoptar un reglamento técnico o una regla de servicios.
Sumario:
1. Introducción
La Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, en adelante la Directiva, tiene por objeto evitar que los Estados miembros puedan levantar barreras comerciales mediante la adopción unilateral de requisitos técnicos que deban de cumplir los productos y servicios para acceder al mercado. La eliminación de estas barreras es condición indispensable para que sea efectiva la libre circulación de mercancías y, por tanto, para el establecimiento del mercado interior. De esta forma, la Directiva recoge que “la prohibición de restricciones cuantitativas, así como las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas en los intercambios de mercancías es uno de los principios básicos de la Unión.”
Al objeto de conseguir el fin expuesto, la Directiva establece un procedimiento de información por el que un Estado miembro antes de adoptar una regulación sobre las características técnicas de los productos o servicios debe ponerla en conocimiento de la Comisión y de los demás Estados miembros al objeto de evitar que se puedan introducir por esta vía obstáculos comerciales.
Con una clara vocación de sistematización y clarificación normativa, la Directiva viene a regular su ámbito de aplicación, los procedimientos, así como a crear un Comité permanente al respecto. Es necesario resaltar que no tiene un carácter innovador sino que viene a continuar regulando una materia que ya desde 1969 es una preocupación de las Instituciones comunitarias, y que ha estado en continua evolución normativa, por ello su intención es proceder a la codificación de la Directiva 98/34/CE del Parlamento europeo y del Consejo, la inmediata anterior, al objeto de consolidar los cambios sustanciales producidos.
2. Antecedentes
Como ya se ha indicado, desde su inicio las Instituciones europeas han configurado el mercado interior como uno de los pilares fundamentales de la construcción de la Unión, dirigiendo su actividad a evitar los posibles obstáculos que puedan surgir. Entre estos se encuentran la posibilidad de que los Estados a través del establecimiento de determinadas características técnicas puedan evitar el libre acceso de productos o servicios de otros Estados miembros a los mercados nacionales.
Para ello se ha articulado una regulación que se inicia con el Acuerdo de 28 de mayo de 1969 dirigido a establecer obligaciones de información por parte de los Estados miembros y unos plazos a cumplir antes de adoptar cualquier medida técnica sobre productos y servicios. Desde entonces el iter normativo sobre la cuestión ha supuesto una evolución continúa, mediante sucesivas modificaciones dirigidas a adaptar la legislación comunitaria a la realidad en cada momento. Por esta razón, la normativa posterior incluye determinadas disposiciones dirigidas a consolidar y sistematizar todo lo anterior, destacamos:
– Acuerdo de 5 de marzo de 1973.
– Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas.
– Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información.
– Reglamento (UE) 1025/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre la normalización europea, en adelante el Reglamento.
– Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, objeto de este trabajo.
Como notas comunes a todas las disposiciones anteriores podemos destacar la constitución de un Comité asesor sobre la materia, el establecimiento de la obligación de los Estados de informar antes de que se establezca un requisito o especificación técnica y el hacerlo mediante un procedimiento regulado y en unos plazos determinados.
Señalar que, en un principio, el ámbito de la legislación comunitaria incluía tanto la norma como los reglamentos técnicos. Si bien ambos establecen especificaciones técnicas, las primeras no tienen carácter obligatorio y son aprobadas por un organismo reconocido al efecto, mientras que los segundos son de obligado cumplimiento y se incluyen en disposiciones administrativas. La diferente naturaleza y el establecimiento de organismos de normalización a nivel europeo, fueron motivos para separar la regulación de normas y reglamentos técnicos, por lo que las aquellas pasan a ser objeto del Reglamento y estos de la Directiva.
3. La Directiva
La Directiva supone un eslabón más en la cadena normativa comunitaria sobre los procedimientos de información que deben adoptar los Estados miembros a la hora de adaptar reglamentos técnicos sobre productos y servicios. Tiene, según se pone de manifiesto en su Considerando (1), el fin de proceder a la codificación y consolidación de la Directiva anterior, Directiva 98/34/CE, así como de las disposiciones adoptadas con posterioridad a su promulgación.
La justificación de su adopción no es otra que la preservación del mercado interior, garantizando la mayor transparencia posible de las iniciativas nacionales destinadas al establecimiento de reglamentos técnicos. Por ello se quiere evitar el establecimiento de restricciones cualitativas y medidas de efecto equivalente a la libre circulación de bienes y servicios en el seno de la Unión. La Directiva establece como títulos de intervención y de competencia los artículos 114, 337 y 43 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
En su artículo 1, y siguiendo la tónica de las anteriores, la Directiva va a definir los conceptos necesarias para su comprensión. Indicar que no se observan modificaciones sustanciales respecto a las de la Directiva 98/34/CE, excepto que no se incluyen la definición de “norma”, ya que la regulación de la normalización se realiza ahora por el Reglamento (UE) 1025/2012.
3.1. Ámbito de aplicación
La presente Directiva se refiere a la obligación que tienen los Estados miembros de informar a la Comisión Europea y a los demás Estados de la Unión antes de adoptar o modificar un reglamento técnico. Este nos viene definido en artículo 1, f), como:
“(…) las especificaciones técnicas u otros requisitos o las reglas relativas a los servicios, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización, prestación de servicio o establecimiento de un operador de servicios o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo, así como, a reserva de las contempladas en el artículo 7, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un producto o que prohíben el suministro o utilización de un servicio o el establecimiento como prestador de servicios.”
En la definición se incluyen tanto productos –que pueden ser industriales, agrícolas o pesqueros–, como servicios, incluyendo todos los de la sociedad de la información, es decir, los prestados a distancia (sin que las dos partes estén presentes a la vez), por vía electrónica (los que la conexión entre emisor y receptor se realizan mediante equipos electrónicos) o a petición individual de un destinatario de servicios. En el Anexo I se precisa que servicios se consideran presenciales aunque se utilicen medios electrónicos o no estén presentes las dos partes a la vez; así, no se considera servicio a distancia la realización de una resonancia magnética, por ejemplo.
Se excluyen dentro del ámbito de aplicación de la Directiva:
• Los servicios de radiodifusión sonora.
• Los servicios de radiodifusión televisiva.
• Los servicios de telecomunicación que son objeto una normativa de la Unión.
• Los servicios financieros que tienen una regulación propia de la Unión.
• Los servicios de operaciones de compensación o liquidación de mercados regulados, cuando sean objeto de una regulación propia por parte de la Unión.
• Se excluyen, además, las medidas tendentes a garantizar la seguridad de las personas durante la fabricación o utilización del producto, siempre que no incorporen una regulación del propio producto.
En resumen, la Directiva no será de aplicación a aquellos servicios que cuenten con una regulación europea sectorial o bien cuando la reglamentación incida sólo y exclusivamente en materia de seguridad en el trabajo y protección de los consumidores.
Hasta la promulgación de la Directiva se incluía también dentro de su ámbito de aplicación a las normas, entendida como:
“(…) una especificación técnica aprobada por un organismo reconocido de actividad normativa para aplicación repetida o continua, cuya observancia no es obligatoria, y que está incluida en una de las categorías siguientes:
– norma internacional: norma adoptada por una organización internacional de normalización y puesta a disposición del público,
– norma europea: norma adoptada por un organismo europeo de normalización y puesta a disposición del público,
– norma nacional: norma adoptada por un organismo nacional de normalización y puesta a disposición del público;
(…)”[1]
La diferencia principal entre norma y reglamento técnico consiste en que mientras el reglamento técnico es de obligado cumplimiento, por emanar de una Administración pública, la norma tiene carácter voluntario al ser dictada por un organismo que no tiene la consideración de Poder público. Desde el Acuerdo de 28 de mayo de 1969 la regulación sobre los procedimientos de información se aplicaba a los dos, principio que se quiebra con la promulgación del Reglamento (UE) 1025/2012 de aplicación exclusiva para la norma. En ello influye, sin duda alguna, la consolidación de los organismos europeos sobre normalización, que vendrán a fijar disposiciones para toda la Unión Europea. De esta forma las Instituciones Europeas vienen a considerar que la armonización en la materia debe realizarse de diferente forma, a través de Reglamento para las normas, y mediante Directiva para los reglamentos técnicos, con lo que se viene a salvar el poder de disposición de los Estados miembros sobre unas normas que son de obligado cumplimiento.
Por otro lado, se incluye en el ámbito de aplicación no sólo a los reglamentos técnicos en sentido estricto, sino también a aquellos actos asimilables[2] como las especificaciones técnicas, que son las características requeridas de un producto[3]; los acuerdos voluntarios en que sea parte contratante los poderes públicos con el objeto de cumplir determinados requisitos relativos a los servicios; y, las especificaciones técnicas o requisitos relacionados con aspectos fiscales o financieros que afecten al consumo de productos o servicios.
3.2. El Comité
La Directiva mantiene la existencia de un Comité permanente compuesto por representantes de los Estados miembros y sus asesores, que estará presidido por un representante de la Comisión Europea. Su fin es asesorar a la Comisión sobre los temas que entran en el ámbito de aplicación de la Directiva.
Tiene potestad para establecer sus propias normas de funcionamiento, aunque la Directiva incluye los principios que deben regirlo en el artículo 2 y siguientes. Así:
– Debe reunirse al menos dos veces al año.
– Cuando trate cuestiones sobre los servicios de la sociedad de la información deberá tener una composición específica.
– A petición de su presidente o de un Estado miembro podrán someterse al Comité toda cuestión relativa a la aplicación de la Directiva.
– Sus trabajos son confidenciales.
– Pueden recabar el asesoramiento de expertos cualificados.
Como funciones del Comité se contemplan:
• Hacer sugerencias sobre las medidas a adoptar y los ámbitos en que es necesaria una armonización en respuesta a:
– El informe sobre el establecimiento y la aplicación de los procedimientos contemplados en la Directiva que debe presentarle la Comisión.
– Las propuestas para eliminar obstáculos comerciales que le traslade la Comisión.
• Evacuar informes a la Comisión cuando ésta le consulte en el momento de elegir el sistema a aplicar en el intercambio de información y cuando se realice el examen de funcionamiento de los procedimientos previstos en la Directiva.
• Emitir informes a la Comisión cuando ésta, potestativamente, le consulte sobre los anteproyectos de reglamento técnico que reciba.
Vemos, pues, que la función de Comité es de asesoramiento a la Comisión ya que en ningún caso puede plantear directamente a los Estados miembros observaciones sobre los proyectos que sometan a su dictamen, sino que estas deben encauzarse a través de la Comisión.
3.3. Procedimientos
La Directiva contempla dos procedimientos de información. El primero obliga a los Estados miembros a informar a la Comisión sobre las solicitudes que realicen a los organismos de normalización con el objeto de elaborar especificaciones técnicas para productos con el fin de establecer un proyecto de reglamento técnico. A la comunicación se debe adjuntar la documentación necesaria que justifique la medida. Una vez que se adopte el proyecto de reglamento técnico se aplicarían las medidas que se explican a continuación.
El segundo procedimiento supone que los Estados miembros deben de informar a la Comisión sobre todo proyecto de reglamento técnico, excepto cuando suponga una mera trasposición integra de una norma internacional o europea. A la comunicación deberá acompañarse la documentación que justifique la medida, y si tiene por objeto limitar la comercialización de un producto por motivos de salud pública se añadirá un informe al respecto. En el caso de que el proyecto deba comunicarse en virtud de otra norma de la Unión, será suficiente realizar una comunicación indicando tal circunstancia. Esto supone que la Directiva se aplicará con carácter supletorio en caso de que no exista una norma sectorial.
Una vez recibida la comunicación por la Comisión, ésta debe ponerla en conocimiento de los Estados miembros, así como la documentación que la acompañe. Potestativamente, puede también remitirla al Comité y, en el caso de que exista, al Comité sectorial competente al objeto de recabar su informe. Si durante el proceso se produce una modificación sustancial, se deberá realizar una nueva comunicación, reiniciándose el proceso.
Los Estados miembros y la Comisión podrán dirigir observaciones sobre el proyecto al Estado que lo haya realizado, si bien en el caso de que trate sobre especificaciones técnicas o requisitos relacionados con aspectos fiscales o financieros que afecten al consumo de productos o servicios, sólo podrán realizarse sobre los aspectos sustanciales, no sobre las repercusiones fiscales o financieras. Estas observaciones deberán ser tenidas en cuenta por el Estado miembro a la hora de elaborar el reglamento técnico.
Una vez finalizado el texto definitivo del proyecto de reglamento técnico, el Estado miembro deberá remitirlo a la Comisión.
Los Estados miembros deberán aplazar como norma general tres meses la adopción de un proyecto de reglamento técnico desde la recepción por la Comisión de la comunicación del mismo.
Este plazo se ampliará:
• A cuatro meses: Si se trata de acuerdos voluntarios en que sea parte contratante los poderes públicos con el objeto de cumplir determinados requisitos relativos a los servicios.
• A cuatro meses: En caso de proyecto relativos a servicios, si en los tres meses siguientes a la recepción de la comunicación por la Comisión, ésta o algún Estado miembro plantea un dictamen motivado en el que se ponga de relieve que el proyecto puede crear obstáculos a la libre circulación de servicios o al libre establecimiento de operadores.
• A seis meses: En el caso de proyectos referidos a productos, si en los tres meses siguientes a la recepción de la comunicación por la Comisión, ésta o algún Estado miembro plantea un dictamen motivado en el que se ponga de relieve que el proyecto puede crear obstáculos a la libre circulación de mercancías.
• A doce meses: Si en los tres meses siguientes a la recepción de la comunicación por la Comisión, ésta comunicara su intención de proponer un acto vinculante sobre el asunto, o éste ya se hubiera presentado al Parlamento y al Consejo para su tramitación. Si durante este tiempo el Consejo adoptase una posición común en primera lectura sobre el acto vinculante, el periodo se ampliaría a dieciocho meses. Estos plazos decaerán si la Comisión si retira su propuesta, si renuncia a la adopción del acto vinculante, o si se lleva a cabo. No se aplican en el caso de acuerdos voluntarios en que sea parte contratante los poderes públicos con el objeto de cumplir determinados requisitos relativos a los servicios; ni tampoco cuando se refieran a las especificaciones técnicas o requisitos relacionados con aspectos fiscales o financieros que afecten al consumo de productos o servicios.
Sobre los dictámenes e informes que reciba el proyecto por parte de la Comisión o los demás Estados miembros, el Estado afectado deberá informar sobre el curso que le vaya a dar a los mismos a la Comisión, quien hará los comentarios pertinentes.
Los plazos reflejados ut supra no se aplicarán cuando las medidas propuestas:
1. Se adopten por motivos de urgencia que tengan que ver con la protección de las personas, en especial los menores; el medio ambiente; el orden público; o la seguridad e integridad del sistema financiero. La decisión debe motivarse por el Estado miembro, debiendo pronunciarse la Comisión.
2. Se ajusten a actos vinculantes de la Unión que impliquen la adopción de requisitos técnicos.
3. Supongan el cumplimiento de un acuerdo internacional.
4. Implique el cumplimiento de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
5. Se adopten en virtud de cláusulas de salvaguardia a favor del Estado miembro.
6. Supongan la modificación de un reglamento técnico de acuerdo a una solicitud de la Comisión para eliminar obstáculos a la libre circulación.
7. Sean para adoptar limitaciones o prohibiciones a la comercialización de productos, en virtud del artículo 12. 1 de la Directiva 2001/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de diciembre de 2001, relativa a la seguridad general de los productos
Se puede observar que el procedimiento que se establece viene marcado por un sistema de plazos con el que se pretende que se llegue a un acuerdo sobre las medidas a establecer y se respete, en lo posible, la soberanía de cada Estado miembro a la hora de establecer los reglamentos técnicos y reglas sobre los servicios. En el caso de que, una vez advertido, el Estado miembro persista en su intención de establecer alguna medida incompatible con las exigencias del mercado interior, la Comisión o los Estados miembros deberían recurrir la medida ante el Tribunal de Justicia, ya que la Directiva no contempla la adopción de un acto vinculante por parte de la Comisión.
4. Conclusiones
El fin último de la Directiva es evitar que los Estados miembros a través del establecimiento de requisitos técnicos puedan establecer limitaciones a la libertad de circulación de productos y servicios que impidan la materialización del mercado interior en el seno de la Unión Europea. Para ello establece un procedimiento de información de obligado cumplimiento que los Estados miembros deben cumplir antes de adoptar un reglamento técnico o una regla de servicios.
La Directiva no es un acto normativo aislado sino que es la última de una serie de disposiciones que se inicia con el Acuerdo de 28 de mayo de 1969. De esta forma, el objeto de la directiva es la codificación y la consolidación de la normativa surgida al respecto desde la Directiva 98/34/CE del Parlamento europeo y del Consejo, que es la inmediatamente anterior.
Así, viene a confirmar la existencia de un Comité compuesto por los representantes de los Estados miembros y presidido por el de la Comisión, con funciones de asesoramiento a la Comisión, no contemplándose la existencia de iniciativas por parte del Comité sobre los asuntos de su ámbito. Tiene capacidad para autorregularse, si bien deberá reunirse al menos dos veces al año y tener una composición específica cuando trate asuntos relativos a la sociedad de la información.
El ámbito de aplicación de la Directiva se reduce respecto a la anterior, donde se contemplaba la obligación de informar de los Estados miembros tanto de los proyectos de normalización como de reglamentación técnica. A raíz de la promulgación del Reglamento (UE) 1025/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre la normalización europea, la regulación de los procedimientos de información se dividen, los de normas pasan a ser regulados por el Reglamento y los de reglamentos técnicos lo serán por la Directiva.
Los proyectos de reglamento técnico que deben comunicarse son los que afecten tanto a productos como a servicios, si bien se excluyen los servicios que cuenten con una regulación europea sectorial o bien cuando la reglamentación incida sólo y exclusivamente en materia de seguridad en el trabajo y protección de los consumidores.
El procedimiento de información viene marcado por un sistema de plazos que se inicia al comunicar a la Comisión tanto las solicitudes que se realicen a los organismos de normalización para que elaboren especificaciones técnicas que se incorporarán a un proyecto de reglamento técnico, como los proyectos de reglamento técnico que un Estado miembro tiene intención de adoptar.
La comunicación del proyecto supone que el Estado miembro debe esperar un plazo de tres meses para su adopción a contar desde el momento en que la Comisión la reciba. Durante este tiempo la Comisión deberá remitir a los Estados miembros el proyecto y la documentación anexa al objeto de que éstos propongan las observaciones que estimen oportunas. En caso de que la Comisión o los Estados realizasen alguna observación, el plazo se ampliará pudiendo llegar hasta dieciocho meses dependiendo de la causa.
Una vez recibida las observaciones por el Estado afectado este deberá indicar el curso que piensa dar a las mismas a la Comisión, quien hará los comentarios pertinentes. En caso de que el Estado adopte el reglamento técnico manteniendo los posibles obstáculos a la libre circulación de mercancías o servicios las Instituciones Europeas y los Estados miembros deberían recurrir la disposición ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Vemos pues que lo que se establece es un sistema de información previa sobre las medidas a adoptar por un Estado miembro, donde se marcan unos plazos al objeto de llegar a un acuerdo de consenso para evitar que se implementen medidas que puedan atentar contra la consecución del mercado interior.
