Resumen: Este artículo aborda el procedimiento de expropiación aplicable a los bienes culturales, resaltando sus particularidades. El bien cultural y, especialmente, el que goza de alto grado de protección -como el declarado de “interés cultural”-, merece, por su importancia histórica, artística o cultural, cierta sensibilidad legislativa al tratar los casos en los que procedería su expropiación, a fin de impedir, en lo posible, su deterioro o destrucción, con el indudable perjuicio para generaciones venideras.

ÍNDICE

Introducción

El procedimiento general de expropiación

Aproximación al concepto de bienes culturales

La expropiación de bienes, muebles o inmuebles, de valor artístico, histórico o arqueológico

El “interés social” en la normativa del ramo

Supuestos expropiatorios de bienes culturales

1) Expropiación por hallazgo casual (art. 44 LPHE y 80 LEF)

2) Expropiación-sanción por incumplimiento de obligaciones de conservación, mantenimiento y custodia (art. 36.4 LPH)

3) Expropiación de edificios en que estén instalados Archivos, Bibliotecas y Museos de titularidad pública, así como los edificios o terrenos en que vayan a instalarse (art. 64 LPHE)

4) Bienes afectados por una declaración de interés cultural en peligro de destrucción o deterioro, o un uso incompatible con sus valores e inmuebles que impidan o perturben la contemplación de los bienes afectados por la declaración de interés cultural o den lugar a riesgos para los mismos (art. 37.3 LPHE)

5) Expropiación-sanción por incumplimiento de obligaciones de conservación, protección y destino de bienes del Patrimonio Documental y Bibliográfico  (art. 52.2 LPH)

6) Expropiaciones “periféricas”

La insoslayable declaración de interés social por la Administración competente aun cuando la Administración expropiante sea el Municipio

Ocupación temporal a efectos de ejecución de excavaciones o prospecciones arqueológicas (art. 43 LPHE)

Necesidad de declaración previa de Bien de interés Cultural, no bastando la mera incoación de procedimiento de declaración BIC

A modo de conclusiones

 

Introducción

La expropiación forzosa, si bien una institución necesaria por cuanto posibilita la realización de actuaciones para el interés público y goza de amparo en los artículos 33.2. y 128.1 de la Constitución de 1978, no deja de ser un poderoso medio de irrupción en la esfera de los  particulares, que puede perturbar el funcionamiento normal de la sociedad y suponer una peligrosa invasión en el patrimonio privado, si dicha prerrogativa no se acompaña de la necesaria mesura y criterios objetivos de oportunidad y necesidad.

Por ello no es de extrañar que ya desde la promulgación de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF), el 16 de diciembre de 1954 -norma que con las debidas correcciones y adaptaciones continúa en vigor- se dotó al procedimiento expropiatorio de complicados mecanismos para su puesta en marcha en cada supuesto.

Este artículo abordará el procedimiento de expropiación aplicable a los bienes culturales, resaltando sus particularidades. El bien cultural y, especialmente, el que goza de alto grado de protección -como el declarado de “interés cultural”-, merece, por su importancia histórica, artística o cultural, cierta sensibilidad legislativa al tratar los casos en los que procedería su expropiación, a fin de impedir, en lo posible, su deterioro o destrucción, con el indudable perjuicio para generaciones venideras. A lo largo de estas líneas se analizarán los distintos supuestos que habilitan a la Administración a iniciar el procedimiento expropiatorio, que suponen una genérica declaración de interés social o utilidad pública, lo que, también, determina un atajo legislativo para desplegar la maquinaria expropiatoria que no debe estar exento tutela jurisdiccional.

La normativa sobre Patrimonio Histórico, marcada por la imprecisión, la distribución de competencias entre distintas administraciones en materia expropiatoria -ya derivada de la normativa del ramo, ya de los propios estatutos de autonomía-, y la proliferación de leyes autonómicas sobre patrimonio cultural promulgadas por las distintas Comunidades Autónomas, puerta abierta, a veces, a la gratuita complejidad, no deja de tener su reflejo en el procedimiento expropiatorio, causante de confusión, precisamente, entre las propias Administraciones sobre las que recae la potestad expropiatoria.

El procedimiento general de expropiación

Como afirma FUENTES I GASÓ^[1], “la LEF permite diferenciar entre un procedimiento general -en el que la Administración expropiante valora, paga y ocupa-, un procedimiento de urgencia -en el que la Administración expropiante ocupa, valora y paga-, y una serie de procedimientos especiales en función de la naturaleza de los bienes” y, dentro de ellos, analizaremos las particularidades que presenta la expropiación de bienes culturales, que ha venido a complicarse por la existencia de distintas normativas superpuestas, estatal y autonómicas, que han exprimido la previsión inicial hasta límites que, tal vez, pudieran entrar en contradicción con el espíritu restrictivo y excepcional que se le supone al instituto expropiatorio.

El procedimiento general, una vez declarada la utilidad pública o interés social, se estructura en tres fases, marcadas todas ellas por una clara autonomía, lo que permite que cada una finalice con una resolución directamente impugnable: la declaración de necesidad de la ocupación, la determinación del justiprecio y el pago y la toma de posesión.

El acuerdo de necesidad de ocupación es el que concreta y precisa los bienes afectados al fin de la expropiación, que debe responder a un ejercicio proporcionado de la potestad expropiatoria y que se ajuste a los principios que la informan, de ahí que el Tribunal Constitucional refiera a la declaración de necesidad de ocupación el juicio de proporcionalidad de la actuación expropiatoria y en concreto si cumple las tres condiciones siguientes:

1) Si la medida es idónea o adecuada para alcanzar el fin constitucionalmente legítimo perseguido por ella (juicio de idoneidad).

2) Si la medida idónea o adecuada es, además, necesaria, en el sentido de que no exista otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con igual eficacia (juicio de necesidad).

3) Si la medida idónea y menos lesiva resulta ponderada o equilibrada, por derivarse de su aplicación más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto)^[2].

Pero esa declaración de utilidad pública o interés social, piedra angular del instituto expropiatorio, reviste muy diversas formas y graduaciones. La reserva de ley es la regla residual; todo aquello que no revista una especialidad o previsión genérica, deberá articularse por medio de ley, sea promulgada en Cortes Generales, sea en los distintos Parlamentos Autonómicos, si su objeto versara sobre materias asumidas en los distintos estatutos de autonomía.

No existen diferencias en el íter procedimiental según la previa declaración sea de utilidad pública o interés social. Una y otra modalidad se aúnan por previsión del artículo 13 LEF, que sujeta la declaración de interés social al mismo procedimiento establecido para la declaración de utilidad pública. La utilidad pública o el interés social -la causa expropiandi que legitima el inicio del procedimiento expropiatorio- son conceptos jurídicos indeterminados, a menudo confundidos por el sujeto expropiante, pero, para ser exactos, la utilidad pública se refiere a obras o servicios a cargo de los entes públicos mientras que el interés social se asocia a una finalidad trascendente del individuo en relación con finalidades generales o colectivas^[3]. Pero que, a pesar, de su aparente indeterminación, la definición de tales conceptos sólo puede efectuarla el poder legislativo, "materia ordinariamente reservada a la ley y no una decisión administrativa"^[4].

Abusando de un excesivo simplismo, la LEF prevé diversas excepciones que permiten escapar del rigor de la declaración por ley específica -esto es, para cada supuesto expropiatorio-, que podemos sintetizar en los siguientes casos, según se trate de bienes muebles o inmuebles:

Tratándose de bienes inmuebles:

1) La utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio, esto es, bastaría con la previsión que se hiciera en los correspondientes planeamientos^[5].

2) A falta de esta previsión, y cuando una ley haya declarado genéricamente la utilidad pública, bastará un acuerdo del Consejo de Ministros o, en su caso, Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma si así lo dispusiera el correspondiente Estatuto de Autonomía. Para categorías determinadas de obras, servicios o concesiones las leyes que las regulan pueden disponer otra cosa^[6].

3) En los demás supuestos, y como cláusula residual, la declaración de utilidad pública deberá hacerse mediante Ley aprobada en Cortes, o Parlamento Autonómico, si fuera el caso^[7].

Respecto de bienes muebles:

El régimen no es muy distinto, aun cuando la LEF utilice una redacción un tanto diferente:

1) Acuerdo del Consejo de Ministros (o mutatis mutandis, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma), cuando la LEF u otra Ley hayan autorizado la expropiación para una categoría especial de bienes^[8].

2) En los demás casos, se requerirá la promulgación de una Ley -estatal o autonómica, según el caso-, que declare expresa y singularmente la utilidad pública^[9].

Declarada de cualquiera de estas formas la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación, que podrá incluir, mediante acuerdo del Consejo de Ministros -o Consejo de Gobierno de las CC.AA.-, bienes que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate^[10].

Como avanzábamos más arriba, la resolución por la que se declara el interés social o utilidad pública no es susceptible de recurso, pero nada impide que dentro de una misma resolución se declare la utilidad pública o interés social y se acuerde su necesaria ocupación, como desprende de la SENTENCIA DE TSJ COMUNIDAD VALENCIANA (VALENCIA), SALA DE LO CONTENCIOSO, 20 DE MAYO DE 2003^[11].

Aproximación al concepto de bienes culturales

Antes de entrar a examinar las distintas peculiaridades que presenta el procedimiento expropiatorio con respecto a los bienes culturales, conviene detenerse a distinguir, precisamente, las distintas categorías de bienes culturales que podemos encontrar en nuestra legislación^[12].

La regulación que gobierna el Patrimonio Histórico en España está presidida por la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE), secundada, entre otros, por su Reglamento de ejecución, el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (RDPHE) y por las normas de ejecución dictadas por las Comunidades Autónomas, que cuentan con su propia regulación sobre la materia, de acuerdo a la distribución competencial establecida en los arts. 148.1.16.ª y 149.1.28.ª de la Constitución Española y a las previsiones de los correspondientes Estatutos de Autonomía.

En nuestro caso, hemos de partir necesariamente de la LPHE y, si nuestro trabajo pretendiera una absoluta exhaustividad, deberíamos adentrarnos en la prolija regulación sobre patrimonio histórico con la que cada Comunidad Autónoma se ha dotado y que amplia, como veremos, el catálogo de bienes expropiables más allá de las iniciales previsiones de la LPHE. Como no es la exhaustividad el propósito de este humilde artículo, tomaremos como ejemplo dos de esas leyes, en concreto, la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía (en lo sucesivo, LPHA) y la Ley 3/1999, de 10 de marzo, del Patrimonio Cultural Aragonés (en adelante, LPCA).

La LPHE contempla la posibilidad –y obligación– de inventariar o declarar de interés cultural los bienes más relevantes del Patrimonio Histórico Español^[13]. En lo que respecta a los bienes de interés cultural (BIC), que disfrutarán del máximo grado de protección, esta previsión se materializa por ministerio de la propia Ley (los bienes especialmente señalados en la misma) o mediante Real Decreto de forma individualizada^[14], lo que determinará su inscripción en un Registro General dependiente de la Administración del Estado^[15]. En relación a los bienes “inventariados”, esto es, aquellos bienes muebles del Patrimonio Histórico Español no declarados de interés cultural que tengan singular relevancia, su protección cualificada se determinará por la inclusión en el Inventario General de Bienes Muebles^[16], por decisión del Ministerio de Cultura si se trata de bienes adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración General del Estado o que formen parte del Patrimonio Nacional^[17] o por las Comunidades Autónomas en los demás casos^[18].

Precisamente la intervención de las Comunidades Autónomas en el ámbito de la protección del Patrimonio Histórico ha ampliado las posibilidades de clasificación introduciendo, en sus normativas territoriales, diversas categorías que vienen a convivir con las estatales. Así, por ejemplo, la Ley de Patrimonio Histórico andaluza^[19], que recoge, al lado de las categorías estatales, los bienes de catalogación general; tanto los unos como los otros habrán de inscribirse en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz^[20]. En similares términos, la Ley aragonesa^[21] crea la categoría de Bienes Catalogados del Patrimonio Cultural Aragonés^[22], y así el resto de regulaciones autonómicas.

Dicho esto pasamos a tratar las peculiaridades del procedimiento expropiatorio en relación con los distintos bienes culturales contemplados en nuestro Derecho.

La expropiación de bienes, muebles o inmuebles, de valor artístico, histórico o arqueológico

En la LEF y su Reglamento podemos encontrar algunas variaciones en el procedimiento de expropiación aplicables a bienes culturales con respecto al régimen general. Pero no nos engañemos, estas especialidades son meramente formales, siendo lo verdaderamente determinante las disposiciones materiales que encontraremos en otras normas, que contemplan la causa expropiandi, esto es, la declaración de interés social o utilidad pública para determinados bienes y bajo concretas circunstancias.

Tras la genérica declaración realizada por el artículo 76 LEF que establece que “la expropiación de bienes, muebles o inmuebles, de valor artístico, histórico o arqueológico, se llevará a cabo con arreglo a lo dispuesto en la presente Ley, con las particularidades que se establecen en los artículos siguientes”, se enumeran esas particularidades, destacando la adopción, por el Gobernador civil de la provincia -hoy Subdelegado del Gobierno- de cuantas medidas sean necesarias para que no se alteren las condiciones características de la cosa o bien afectado^[23]; reglas especiales para la determinación del justiprecio, que deberá interpretarse con arreglo a las posteriores promulgaciones legislativas y a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas^[24]; la regulación del premio al descubridor, si bien se remite a los porcentajes de participación establecidos en la legislación del ramo^[25]; el derecho de adquisición preferente -tanteo y retracto-, obligándose al pago del precio en un período no superior a dos ejercicios económicos^[26]; extensión del procedimiento expropiatorio general a las expropiaciones de edificios y terrenos que impidan la contemplación de monumentos histórico-artísticos, constituyan causa de riesgo o de cualquier perjuicio para el mismo, y cuantos puedan destruir o aminorar la belleza o seguridad de los conjuntos de interés histórico-artístico^[27]; la determinación de la indemnización que proceda abonar por la ocupación temporal de inmuebles por causas de excavaciones arqueológicas^[28], que si bien no se trata de una expropiación strictu sensu, su repercusión práctica es grande como tendremos ocasión de ver más adelante; y la reserva a la jurisdicción contencioso-administrativa del conocimiento de las cuestiones derivadas de la aplicación de lo dispuesto los artículos que conforman este particular capítulo de la LEF^[29].

El “interés social” en la normativa del ramo

Como veíamos más arriba, al tratar la normativa general, el riguroso procedimiento de expropiación, presidido por la promulgación de una ley que declare el interés social o la utilidad pública se ve dulcificado por el recurso a la declaración genérica o condicional efectuada por una norma de rango legal que puede preceder al inicio del procedimiento, incluso, en muchos años.

Como decíamos, por genérica o peregrina que sea esa declaración, ha de contenerse necesariamente en una Ley, sea estatal o autonómica, según se deduzca del sistema de distribución de competencias diseñado por la Constitución de 1978.

En nuestro caso, hemos de partir necesariamente de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (en adelante LPHE) y, si nuestro trabajo pretendiera una absoluta exhaustividad, deberíamos adentrarnos en la prolija regulación sobre Patrimonio Histórico con la que cada Comunidad Autónoma se ha dotado y que amplia, como veremos, el catálogo de bienes expropiables más allá de las iniciales previsiones de la LPHE. Como no es la exhaustividad el propósito de este humilde artículo, tomaremos como ejemplo dos de esas leyes, en concreto, la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía (en lo sucesivo, LPHA) y la Ley 3/1999, de 10 de marzo, del Patrimonio Cultural Aragonés (en adelante, LPCA).

Como regla general, la declaración genérica -o condicional- de interés social es más excepcional en la LPHE que en las leyes autonómicas. Mientras que en la primera, el instituto expropiatorio suele reservarse a bienes de interés cultural (BIC); en las segundas, la expropiación podría comprender bienes que no alcanzan tal grado de protección, producto de las peculiaridades de los catálogos autonómicos que incluyen otras clases de bienes, sin parangón en la normativa estatal.

Las previsiones que hace LPHE son genéricas y condicionales y, casi siempre, en respuesta a la negligencia o desidia de los propietarios o los titulares de derechos reales, siguiendo un itinerario procedimental de requerimientos previos y cuyo incumplimiento culminaría con la expropiación^[30]; pero también como reacción al peligro de destrucción o deterioro, o un uso incompatible con sus valores, que no siempre tendrá su origen en la negligencia del propietario del bien cultural^[31].

Salvo que se trate de bienes pertenecientes al Patrimonio Documental y Bibliográfico y los edificios en que estén instalados Archivos, Bibliotecas y Museos de titularidad pública, así como los edificios o terrenos en que vayan a instalarse, que no siempre merecen el grado de BIC^[32], la LPHE reserva la expropiación para esta última modalidad de bienes culturales, esto es, a aquellos que gozan del máximo grado de protección. Por el contrario, las distintas normas autonómicas amplían la gama de bienes expropiables.

A todas estas previsiones genéricas, estatales y autonómicas, nos referiremos con detalle en cada uno de los supuestos expropiatorios analizados.

Supuestos expropiatorios de bienes culturales

Realmente no existen distintos procedimientos expropiatorios fuera de los regulados en la normativa general. En realidad, es la causa expropiandi, contemplada genéricamente en la normativa del ramo, y distinta en cada caso, la que determina la apertura del procedimiento, que será sustancialmente el mismo en todos los casos. Por ello, hemos de detenernos en analizar cada uno de los supuestos que podemos hallar en la normativa reguladora del Patrimonio Histórico.

1) Expropiación por hallazgo casual (art. 44 LPHE y 80 LEF)

No se trataría de una expropiación en sentido estricto, pues ya desde una perspectiva gramatical, toda expropiación implica privar a una persona de la titularidad de un bien o de un derecho, dándole a cambio una indemnización (Diccionario de la RAE). Presupuesto de la expropiación, pues, sería la previa titularidad del bien expropiado, cosa que no se daría en el hallazgo casual donde esa adquisición en favor del “expropiado” no se habría dado nunca.

Sin embargo el enlace del hallazgo casual con la expropiación forzosa vendría dado porque el artículo 80 LEF remite la fijación la justiprecio, que correspondería al descubridor, a la normativa expropiatoria, esto es, a los artículos precedentes de la LEF, dentro del capítulo III, “De la expropiación bienes de valor artístico, histórico y arqueológico”, y ello en concordancia con la normativa del ramo y, más concretamente, con el artículo 44 LPHE^[33].

Dicho artículo proclama la demanialidad de todos los objetos y restos materiales que posean los valores que son propios del Patrimonio Histórico Español y sean descubiertos como consecuencia de excavaciones, remociones de tierra u obras de cualquier índole o por azar. Con expresa derogación, para este supuesto, de lo dispuesto en el artículo 351 del Código Civil, el artículo 44 LPHE establece la obligación, a cargo del descubridor, de comunicar a la Administración competente su hallazgo en el plazo máximo de treinta días e inmediatamente cuando se trate de hallazgos casuales.

El premio, en metálico, se distribuirá, a partes iguales, entre el descubridor y el propietario del lugar en que hubiere sido encontrado el objeto, y consistirá en la mitad del valor que en tasación legal se le atribuya. Como de costumbre, la contravención de esta obligación trae consigo muy graves consecuencias: la privación al descubridor y, en su caso, al propietario del terreno, del derecho al premio indicado y los objetos quedarán de modo inmediato a disposición de la Administración competente, todo ello sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiere lugar y las sanciones que procedan.

En resumen, es la determinación del valor del hallazgo -su justiprecio-  el que servirá de base para determinar el premio para el descubridor -la mitad de la mitad del justiprecio- y para el propietario del terreno -la otra mitad de la mitad del justiprecio-. La disconformidad con la valoración abrirá el régimen de recursos y finalmente la intervención de la jurisdicción contencioso-administrativa^[34].

2) Expropiación-sanción por incumplimiento de obligaciones de conservación, mantenimiento y custodia (art. 36.4 LPH)

Como avanzábamos más arriba, esta clase de expropiación se contempla como sanción a quien reiteradamente incumple las obligaciones de conservación, mantenimiento y custodia y que le competen como propietario, titular de derechos reales o poseedor de bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español (Art. 36 LPHE^[35]). Con notoria imprecisión, pese a que dicha obligación afecta a cualquier bien “integrante del Patrimonio Histórico Español”, dentro de la genérica e imprecisa definición del artículo 1.2 LPHE^[36], el régimen compulsivo establecido en el artículo 36 sólo se activa cuando se contravengan las obligaciones que afectan a bienes declarados de interés cultural o a bienes muebles incluidos en el Inventario General.

Así, cuando los propietarios o los titulares de derechos reales sobre bienes declarados de interés cultural o bienes incluidos en el Inventario General no ejecuten las actuaciones exigidas en el cumplimiento de sus obligaciones -conservación, mantenimiento y custodia-, la Administración competente pondrá en marcha un conjunto escalonado de actuaciones dirigidas al restaurar el orden perturbado, donde la expropiación se contempla como medida extrema -última ratio- después de agotar todas las previsiones contempladas en la norma, que serían las siguientes:

1) Requerimiento previo a los interesados.

2) Ejecución subsidiaria en caso de desatención.

Independientemente de estas medidas compulsivas, la Administración podrá: 1) conceder una ayuda con carácter de anticipo reintegrable que, en caso de bienes inmuebles, será inscrita en el Registro de la Propiedad; 2) realizar de modo directo las obras necesarias, si así lo requiere la más eficaz conservación de los bienes, y 3) excepcionalmente, ordenar el depósito de los bienes muebles en centros de carácter público en tanto no desaparezcan las causas que originaron dicha necesidad.

Y como decíamos, como última medida, y ante el incumplimiento de las obligaciones, la Administración competente podrá proceder a la expropiación forzosa de los bienes declarados de interés cultural, considerando dicho incumplimiento como causa de interés social -causa expropiandi- para iniciar el prolijo procedimiento expropiatorio.

El artículo, por su densidad, inclusión de diferentes bienes y distintas actuaciones administrativas previas a la expropiación, merece un análisis detallado y cierta sistemática.

Desde la perspectiva de la LPHE, sólo cabe acudir al recurso de la expropiación en relación a los BICs, por lo que en el catálogo de medidas establecido en el artículo 36 LPHE cabría distinguir dos supuestos:

1) Para los bienes incluidos en el Inventario General, tras el requerimiento previo a los interesados, se acudiría a la ejecución subsidiaria en caso de desatención.

2) En cambio, para los BICs, bastaría un requerimiento desatendido para acudir al procedimiento expropiatorio, sin necesidad de pasar el trámite de la ejecución subsidiaria. Otra interpretación sería absurda. Una vez que se hubiera procedido a la ejecución subsidiaria, a costa del obligado, y el importe de los gastos, daños y perjuicios se hubiera exigido a través del procedimiento administrativo de apremio, no tendría ningún sentido la expropiación.

El requerimiento insatisfecho, que habilitaría a la Administración competente a iniciar el procedimiento expropiatorio, debe reunir determinados elementos. No bastaría con hacer un requerimiento genérico cuyo incumplimiento diera paso a la expropiación sino que la Administración debe “concretar esas actividades" con el mayor detalle posible.

Así lo recuerda la  SENTENCIA DE TSJ EXTREMADURA (CÁCERES), SALA DE LO CONTENCIOSO, de 30 DE NOVIEMBRE DE 2001, que en su fundamento de derecho cuarto establece lo siguiente:

“(...) En efecto, si consideraba la Corporación Local que el Castillo requería determinadas actuaciones para su conservación o mantenimiento, pudo y debió concretar esas "actividades" y no hacer un tan genérico como inconcreto requerimiento como el que se contiene en la primera resolución de la Alcaldía en que se limita a la transcripción del artículo 36 de la Ley. Y no es esa cuestión baladí porque incluso cuando ya se inicia el procedimiento expropiatorio con la declaración de interés social, y se emite un informe por el Arquitecto Técnico Municipal se deja inconcreta esa actividad a desarrollar en los restos del Castillo terminándose por recurrir a un Proyecto de Acondicionamiento conforme a la Legislación Urbanística, sin olvidar que la dejación que hace la Administración Autonómica a favor de la Local se reserva, como era preceptivo, las licencias correspondientes en orden a cualquier actuación en las ruinas del Castillo; de donde solo cabe concluir la complejidad de cualquier actuación en el Castillo o en los restos que del mismo quedan. Así pues, cargar al particular no solo con la ejecución de las concretas acciones sino también con cuales fueran la que debían realizarse, excede de lo que puede entenderse querido por el Legislador que cuando hace referencia a un requerimiento previo debe entenderse con detalles suficientes para que el requerido valore el alcance de su cometido; máxime cuando ese requerimiento se hace con el apercibimiento de perder la propiedad. (...)”

Como decíamos más arriba, esta reserva de expropiación a los BICs se quiebra por disposición de las distintas leyes autonómicas, que amplían estas potestades a bienes que gozan de menor grado de protección.

Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía  -LPHA- permitiría la expropiación, ante la falta de cumplimiento de las obligaciones, de cualquier bien inscrito en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz^[37], que incluiría, los Bienes de Interés Cultural, los bienes de catalogación general y los incluidos en el Inventario General de Bienes Muebles del Patrimonio Histórico Español^[38].

Con similar propósito omnicomprensivo, la Ley 3/1999, de 10 de marzo, del Patrimonio Cultural Aragonés (LPCA), recoge como causa expropiandi -por interés social- de los bienes integrantes del Patrimonio Cultural aragonés, su defensa y protección^[39]. Dado la amplitud del concepto de “Patrimonio Cultural aragonés” nos encontramos ante un caso, como pocos en este ramo -ya de por sí extremo-, de absoluta inseguridad jurídica^[40].

3) Expropiación de edificios en que estén instalados Archivos, Bibliotecas y Museos de titularidad pública, así como los edificios o terrenos en que vayan a instalarse (art. 64 LPHE)

De conformidad al artículo 64 LPHE, podrán ser declarados de utilidad pública a los fines de su expropiación, los edificios en que estén instalados Archivos, Bibliotecas y Museos de titularidad pública, así como los edificios o terrenos en que vayan a instalarse. Esta declaración podrá extenderse a los edificios o terrenos contiguos cuando así lo requieran razones de seguridad para la adecuada conservación de los inmuebles o de los bienes que contengan.

Como se desprende del artículo, este supuesto no requiere que el edificio en cuestión cuente con una especial protección y, mucho menos, que haya sido objeto de declaración de bien de interés cultural.

Al igual que en otros supuestos, la declaración de utilidad pública, que realiza el artículo 64 LPHE, es genérica y requiere para su concreción, a tenor de lo dispuesto en el artículo 12 LEF, el acuerdo del Consejo de Ministros, que dada la particular distribución de competencias del Estado español, este acuerdo correspondería al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, en sus diversas denominaciones, como se deduce del fundamento de derecho segundo, de la SENTENCIA Nº 390/2007 DE TSJ CASTILLA Y LEÓN (BURGOS), SALA DE LO CONTENCIOSO, 7 DE SEPTIEMBRE DE 2007:

“(...) En este caso, el informe jurídico de la Abogacía del Estado señala con claridad que la declaración se produce en el ámbito de los Archivos, Bibliotecas y Museos de titularidad pública estatal, al amparo de la genérica previsión del art. 64 del a Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español , según el cual, "los edificios en que estén instalados Archivos, Bibliotecas y Museos de titularidad pública, así como los edificios o terrenos en que vayan a instalarse, podrán ser declarados de utilidad pública a los fines de su expropiación", en relación con el art. 76 de la Ley de Expropiación Forzosa , que se refiere a la expropiación de bienes de valor artístico, histórico o arqueológico, así como el art. 12 de la misma Ley , que remite al acuerdo del Consejo de Ministros para la concreción de esa genérica declaración de utilidad pública a cada caso." (...) Sin que en el presente caso exista esa prueba suficiente del actuar arbitrario de la Administración y sin que tampoco aparezca la vulneración del artículo 11 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, por cuanto en el presente caso la Declaración de la utilidad pública, la realiza la Junta de Castilla y León mediante Acuerdo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16  Ley 3/2001, de 3 de julio , del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.”^[41] Criterio que ya viniera recogido, en casi idénticos términos, en la SENTENCIA DE TS, SALA 3ª, DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, 27 DE MARZO DE 2007^[42].

4) Bienes afectados por una declaración de interés cultural en peligro de destrucción o deterioro, o un uso incompatible con sus valores e inmuebles que impidan o perturben la contemplación de los bienes afectados por la declaración de interés cultural o den lugar a riesgos para los mismos (art. 37.3 LPHE)

El artículo 37.3 LPHE^[43], encuadrado dentro de la limitación de ciertas actuaciones urbanísticas, establece que será causa justificativa de interés social para la expropiación por la Administración competente de los bienes afectados por una declaración de interés cultural, el peligro de destrucción o deterioro, o un uso incompatible con sus valores. Extendiendo la expropiación, por igual motivo, a los inmuebles que impidan o perturben la contemplación de los bienes afectados por la declaración de interés cultural o den lugar a riesgos para los mismos.

El artículo concede la misma potestad expropiatoria de tales bienes a los Municipios, notificando previamente este propósito a la Administración competente, que tendrá prioridad en la expropiación.

El artículo suscita algunas dudas interpretativas, si bien, desde la perspectiva de la LPHE, la expropiación se reserva a los BICs y a los inmuebles que impidan o perturben su contemplación o den lugar a riesgos para los mismos, esto es, aunque no tenga la consideración de Bienes de Interés Cultural. Sin embargo, maneja ciertos conceptos jurídicos indeterminados, como el “peligro de destrucción”, el “peligro de deterioro”, o el “uso incompatible con sus valores”.

Como se desprende del sentido gramatical del artículo 37.3, bastaría la constatación de una situación de riesgo, sin ni siquiera atender al criterio de culpabilidad -subjetiva u objetiva- del titular del bien a expropiar. La SENTENCIA DE TS, SALA 3ª, DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, 28 DE ENERO DE 1999^[44], en su fundamento de derecho primero, contradiciendo la sentencia de instancia que exigía la necesidad de que se concretase la efectividad de vertido incontrolado de plásticos, lanzamiento de vidrios y envases y suciedad, afirma lo siguiente:

“(...) naturaleza del que nos ocupa en el ámbito de los Jardines del Partal implica por la propia naturaleza de las cosas, en cuanto potencial y real generador de residuos que pueden ser vertidos de manera incontrolada por los usuarios por más diligencia y cuidado que ponga quién explota el citado local, un riesgo evidente de deterioro del entorno, riesgo que como hemos dicho no necesita se concrete en un daño real para que la Administración pueda hacer uso de las facultades expropiatorias que le otorga el artículo 37 de la Ley del Patrimonio Histórico Español, ya que ésta establece como suficiente la mera existencia de un riesgo potencial de deterioro, todo ello de conformidad con el artículo 46 de la Constitución, puesto que la garantía de conservación del patrimonio, que en el mismo se impone como deber a los poderes públicos, exige que se adopten las actuaciones necesarias encaminadas a eliminar situaciones de riesgo que de concretarse en un daño efectivo pudieran incluso resultar irreversibles (...)”.

En similar sentido se pronuncia, en su fundamento de derecho segundo, la SENTENCIA DE TSJ ANDALUCÍA (SEVILLA), SALA DE LO CONTENCIOSO, 9 DE ABRIL DE 2002^[45]:

“(...) En el presente caso es el art. 37.3 de la Ley 16/85, de 25 de junio, Ley de Patrimonio Histórico Español, y art. 20 de la Ley 1/91, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico de Andalucía, en relación con el art. 82 de la LEF, los que otorgan la suficiente cobertura legal y habilitan para el ejercicio de la potestad expropiatoria que nos ocupa.

Dispone el referido art. 37.3 que "será causa justificativa de interés social para la expropiación por la Administración competente de los bienes afectados por una declaración de interés cultural el peligro de destrucción o deterioro, o un uso incompatible con sus valores. Podrán expropiarse por igual causa los inmuebles que impidan o perturben la contemplación de los bienes afectados por la declaración de interés cultural o den lugar a riesgos para los mismos". Encontrándonos, nadie lo discute, que la Zona Arqueológica de Baelo Claudia posee la categoría y denominación de Bien de Interés Cultural (...)”

El mencionado artículo 37.4 LPHE, confiere facultades expropiatorias al Municipio, si bien, concediendo prioridad a la Administración competente, a la que deberá notificar previamente su propósito. ¿Hasta qué punto puede sustituir una Corporación local a una Administración de rango superior? O dicho de otra manera: ¿pueden sus actos administrativos sustituir los emanados por el Estado o la Comunidad Autónoma? Dado que esta cuestión se plantea en distintos supuestos, según se establece tanto en la normativa estatal como autonómica, dedicaremos al respecto un epígrafe individual dentro de este trabajo.

5) Expropiación-sanción por incumplimiento de obligaciones de conservación, protección y destino de bienes del Patrimonio Documental y Bibliográfico  (art. 52.2 LPH)

El artículo 52 LPHE se entronca directamente con el artículo 36 de la misma Ley, al que nos referíamos más arriba -expropiación por incumplimiento de obligaciones de conservación, mantenimiento y custodia-, es decir, se trataría de otro supuesto de expropiación-sanción, aunque rebajando el grado de protección del objeto deficientemente custodiado, pues la inclusión de un bien en el Patrimonio Documental y Bibliográfico la hace la propia ley en términos muy genéricos y sin necesidad de especial declaración^[46], reservando sólo los más relevantes a su registro en una sección especial del Inventario General de Bienes Muebles del Patrimonio Histórico Español, para lo que sí se requerirá declaración expresa^[47].

En estos casos la Administración podrá acometer la ejecución subsidiaria, a costa del poseedor de bien; pero también, tras el requerimiento desatendido, se podría iniciar el procedimiento de expropiación forzosa de los bienes afectados, considerándose esa desatención como causa de interés social.

6) Expropiaciones “periféricas”

Las diferentes leyes autonómicas sobre Patrimonio Histórico, no sólo han desarrollado y “estirado” el elenco de bienes protegidos sino que, en ocasiones, han ampliado las declaraciones genéricas de “interés cultural”, sin necesidad de reunir las condiciones marcadas en la LPHE y, a veces, sin necesidad de ningún otro requisito.

A modo de ejemplo, el art. 39 LPCA establece que la simple declaración de bien de interés cultural será causa de interés social a efectos de expropiación forzosa por la Administración de la Comunidad Autónoma de todos los bienes afectados, incluido su entorno.

No es de esperar  que esta clase de previsiones se utilicen individualmente -como único motivo- por las Administraciones expropiantes, para iniciar el procedimiento expropiatorio, sin contar con el apoyo de algunos de los supuestos generales contemplados en la LPHE. De lo contrario, podríamos hablar, no sólo de inseguridad jurídica, sino de una conculcación de los principios generales que deben presidir todo procedimiento expropiatorio, vistos más arriba, de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.

La insoslayable declaración de interés social por la Administración competente aun cuando la Administración expropiante sea el Municipio

Tanto desde la normativa estatal como autonómica se ofrece, en algunos artículos, a los Municipios la posibilidad acordar también la expropiación de ciertos bienes culturales, como la mención realizada por el artículo 37.3 LPHE o el artículo 39 LPCA, ambos en relación a bienes de interés cultural e igualmente, en los dos supuestos, previa notificación a la Administración competente o departamento responsable de patrimonio cultural, que tendrán prioridad en el ejercicio de la potestad expropiatoria.

La Administración local no puede suplantar, mediante la adopción de sus propios acuerdos, la actuación de los órganos de la Administración Autonómica en la previa e insoslayable declaración del interés social. Como se establece en el artículo 12, por remisión del artículo 13 LEF, y 12 de su Reglamento, la genérica declaración -de interés social- efectuada por la Ley requiere la aplicación singularizada mediante Decreto del Consejo de Ministro, al momento de la Ley, y hoy del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, al haber asumido las competencias en materia de ejecución de protección del Patrimonio. Nuestro sistema expropiatorio -y en particular el relacionado con los bienes culturales- reserva a las Corporaciones Locales la cooperación con la Administración Autonómica  para la ejecución de la LPHE -o normas autonómicas- en la conservación y custodia del Patrimonio Histórico Español.

Así lo recoge, en su fundamento de derecho quinto la SENTENCIA DE TSJ EXTREMADURA (CÁCERES), SALA DE LO CONTENCIOSO, 30 DE NOVIEMBRE DE 2001^[48]:

“(...) exigencia que en el caso de autos se hace en el tantas veces citado artículo 36 de la Ley del Patrimonio Histórico; ahora bien, lo que con ello hace el Legislador es dar la posibilidad de declarar de interés social el concreto bien del Patrimonio respecto del cual se desatendio el requerimiento efectuado; pero ello no genera sin más la declaración de interés social, sino que como se establece en el artículo 12, por remisión del artículo 13 de la Ley de Expropiación Forzosa, y 12 de su Reglamento, esa genérica declaración directa por la Ley requiere la aplicación singularizada mediante Decreto del Consejo de Ministro, al momento de la Ley, y hoy del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, al haber asumido las competencias en materia de ejecución de protección del Patrimonio. Pues bien, en el caso de autos, el Ayuntamiento demandado, que tiene la potestad expropiatoria, debió obtener de la Administración Autonómica la declaración de interés social para poder accionar esa potestad, siendo órgano manifiestamente incompetente para realizar esa declaración el Pleno de la Corporación Local.”

Ocupación temporal a efectos de ejecución de excavaciones o prospecciones arqueológicas (art. 43 LPHE)

Desde la perspectiva de la normativa estatal, el mero hallazgo de restos arqueológicos no habilita a la Administración a iniciar el procedimiento expropiatorio, pero sí a ocupar temporalmente el terreno afectado a efectos de ejecución de excavaciones o prospecciones arqueológicas con la obligación de indemnizar, con arreglo a lo previsto en la LEF, al propietario perjudicado. Según el tenor literal del artículo 43 LPHE, para ello no sería necesario el hallazgo efectivo de restos sino que bastaría que se presumiera la existencia de yacimientos o restos arqueológicos, paleontológicos o de componentes geológicos con ellos relacionados^[49].

Solamente el hallazgo de bienes, que se declarasen de interés cultural y encuadraran en alguno de los supuestos genéricos establecidos en la LPHE, como el del artículo 37.3 -ya analizado- posibilitaría el inicio del procedimiento expropiatorio. Cualquier otra expropiación escaparía de la declaración de interés social genérica prevista en la LPHE requeriría una Ley específica para ese supuesto.

No obstante, en no pocos supuestos, la Administración Autonómica ha autorizado la expropiación de algún solar para llevar a cabo excavaciones arqueológicas, amparada, en ocasiones en sus normativas autonómicas, excediendo notoriamente lo establecido en la normativa marco contenida en la LPHE; actuaciones contra las que se han pronunciado los tribunales. Así, la SENTENCIA DE TS, SALA 3ª, DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, 1 DE FEBRERO DE 1997, que, en su fundamento de derecho tercero, dice:

“Aun cuando existiese la presunción científica de encontrarse restos con valor o interés histórico o arqueológico en el mencionado solar, no sería adecuada la expropiación del suelo para efectuar excavaciones y prospecciones de tal naturaleza, ya que, a tal fin, el artículo 43 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, sobre Patrimonio Histórico Español, prevé la ocupación mediante la correspondiente indemnización, lo mismo que dispone el artículo 83 de la Ley de Expropiación Forzosa; preceptos que tienen la razón lógica de evitar expropiaciones innecesarias, pues solamente el hallazgo de bienes declarados de interés cultural o de valor artístico, histórico o arqueológico legitimaría el instituto expropiatorio, según lo dispuesto por el citado artículo 37.3 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, y por los artículos 76 a 82 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 9, 10, 11 y 12 de ésta y la Disposición Adicional primera de la anterior.

En este caso, la Administración Autonómica ha autorizado, mediante el Decreto impugnado, la expropiación del solar, propiedad del demandante y ahora apelado, para llevar a cabo excavaciones arqueológicas, lo que, a todas luces, excede de la habilitación legal contemplada por los referidos artículos 43 de la Ley de Patrimonio Histórico Español y 83 de la Ley de Expropiación Forzosa, que sólo permiten su ocupación temporal mediante la correspondiente indemnización, por lo que la Sala de instancia ha respetado y cumplido el ordenamiento jurídico al anular el mencionado Decreto de la Junta de Extremadura 13/89, de 28 de febrero, por no ser ajustado a Derecho”.

Necesidad de declaración previa de Bien de interés Cultural, no bastando la mera incoación de procedimiento de declaración BIC

Dado el carácter particularmente invasivo del instituto expropiatorio, que supone el sacrificio del derecho de propiedad privada, las medidas provisionales relativas a los bienes que tengan incoado un expediente para su declaración de Interés Cultural, según interpretación jurisprudencial, no tienen aplicación en este ámbito.

Así, pese a que el artículo 11 LPHE establece que “la incoación de expediente para la declaración de un Bien de Interés Cultural determinará, en relación al bien afectado, la aplicación provisional del mismo régimen de protección previsto para los bienes declarados de interés cultural”, había llevado a diversas administraciones a activar el procedimiento expropiatoria con la mera incoación de expediente, diversas sentencias se han pronunciado en contra de esta práctica.

La SENTENCIA DE TSJ COMUNIDAD VALENCIANA (VALENCIA), SALA DE LO CONTENCIOSO, 20 DE MAYO DE 2003^[50], en su fundamento de derecho sexto, se acoge a la doctrina de que la falta de la resolución declarando el bien -a expropiar- de interés cultural, determina la carencia de causa que justificase la expropiación ("causa expropiandi"):

“Como afirma la parte demandante en el momento en que se adoptó el referido Acuerdo - 26 de octubre de 1.999 - el expediente incoado por Resolución de 23 de mayo de 1.996  de la Dirección General de Patrimonio Artístico de la Conselleria de Cultura, Educación y Ciencia en orden a la declaración de bien de interés cultural con la categoría de Monumento a favor de la Santa Iglesia Catedral Basílica de Segorbe no constaba resuelto al no haberse dictado por la Administración competente - en este la Administración de la Generalidad Valenciana - la oportuna resolución declarando el mencionado bien de interés cultural con la categoría de monumento. Y al ser así debe concluirse que la expropiación acordada mediante la aprobación de la relación de bienes y derechos a expropiar para la adquisición del edificio ubicado en la CALLE000 n° NUM000 carecía de causa que la justificase ("causa expropiandi"), lo que obliga a acoger la pretensión de anulación que, en base a dicha argumentación, se deduce en el escrito de demanda”.

La iniciación del expediente de declaración de bien de interés cultural en ningún caso, comprendería la posibilidad de expropiación que, como ha quedado expuesto, exige la declaración como Bien de Interés Cultural (fundamento derecho séptimo, de la mencionada sentencia)

No obstante lo dicho, para proceder con la expropiación no sería necesaria una declaración de interés cultural individualizada, bastando un declaración genérica como la que hace el Decreto de 22 de abril de 1.949, sobre Protección por el Estado de los Castillos de España, (publicado en el Boletín Oficial del Estado de 5 de mayo siguiente). Así lo expresa la claramente, en su fundamento de derecho tercero, la SENTENCIA DE TSJ EXTREMADURA (CÁCERES), SALA DE LO CONTENCIOSO, 30 DE NOVIEMBRE DE 2001^[51]:

“(...) En el caso de autos es cierto que ya el Decreto de 22 de abril de 1.949, sobre Protección por el Estado de los Castillos de España, (publicado en el Boletín Oficial del Estado de 5 de mayo siguiente) en cuyo artículo primero se declara que "todos los castillos de España, cualquiera que sea su estado de ruina, quedarán bajo la protección del Estado" con su subsiguiente inclusión en el Inventario General y asimilación a los Bienes declarado de Interés Cultural a los efectos de aplicación de la protección reforzada a que hemos hecho referencia (...)”

A modo de conclusiones

Los supuestos previstos en la normativa estatal habilitan la expropiación, principalmente, de bienes de interés cultural. La declaración genérica de interés social posibilita que el procedimiento pueda iniciarse y concluirse, tras cumplir los estrictos requisitos, con la suficiente celeridad, sin perjuicio de la tutela jurisdiccional que pudiera ralentizar en exceso las causas judiciales -de lo cual no debe responsabilizarse a la LPHE-.

En nuestra opinión, es mucho más reprochable la diversidad normativa que ha florecido al amparo de los distintos estatutos de autonomía, y la ampliación de supuestos en los que cabe la expropiación, rebajando el nivel de protección de los bienes objetos del procedimiento y la severidad de los requisitos. Se introducen, de este modo, fórmulas tan laxas como confusas, que no sólo proporcionan una indeseable desigualdad sino que introducen el fantasma de la inseguridad jurídica que, a duras penas, la lenta jurisdicción contencioso-administrativa, puede llegar a disipar.